山水城市的“城市双修”规划实践

林 兵

赵 静

丁 玲

王建宁

1 概述

山水城市是指自然山水与城市发展格局融为一体的城市形态，强调自然环境与人工建筑的有机结合，体现了“天人合一、道法自然”的古典哲学思想[1-3]。

桂林作为著名的国际旅游胜地和历史文化名城，是山水城市的典型代表（图1）。其“江作青罗带，山如碧玉簪”的自然环境得天独厚，中心城区被山体自然分隔成组团式布局，城市空间格局的精华就在于不同层次山、水、城的相互融合[4-6]。

本文以“山—水—城”格局中最具代表性的桂林老城区为研究对象，即位于主城传统建成区范围内的秀峰、叠彩、象山、七星四个城区，北至八里街，南至凯风路最南端，东西分别被尧山桂海景区和芦笛万福景区环抱，也是漓江流经的市区范围（图2）。

山水城市因生态敏感度高，适宜开发建设的用地紧缺，导致城市功能完善与社会经济发展存在先天的局限性。经过近40年的建设发展，受“山—水—城”格局所限，桂林老城区的骨架已基本定型，城市用地拓展接近饱和，而市政基础设施、公共服务设施等建设却相对滞后，城市的历史风貌难以彰显，山水城相融合的生态环境也受到威胁。2015年由住建部提出的“城市双修”（生态修复和城市修补）工作，即是针对这类“城市病”、寻求城市存量发展的一剂“良方”[7-10]。

2017年，桂林市被纳入“住建部第二批生态修复城市修补试点城市”，编制完成了《桂林市生态修复、城市修补总体规划》，并在“城市双修”理念的指导下进行了一系列有针对性的实施方案和具体措施[10-11]。本文立足于在桂林市“城市双修”中具有突出效用的规划实践工作，阐明“城市双修”对于延续桂林山水城市格局的积极意义，旨在为其他山水城市提供参考借鉴。

2 桂林老城区主要问题分析

桂林老城区是人口密度最高、建筑密度最大、服务设施最集中、市政基础设施超负荷最严重的地区。同时，也是市内景点最为集中，旅游人群大量集聚的区域。进入城镇化中期阶段后，桂林老城区并未直接进入“衰败”阶段，反而由于旅游和服务设施的集中设置而保持着城市商业中心的地位。但由于空间所限，市政设施和环境承载力难以适应不断增加的城市人口和不断膨胀的发展需求，因此，桂林老城区的生态环境和城市品质呈现出较明显的问题。

（1）“山—水—城”融合的城市形态被弱化，生态环境受到威胁

多年来随着桂林城市的快速发展扩张，环境保护面临的压力越来越大。老城区的水面不断被建设用地所蚕食，面积比20世纪50年代减少约一半，城市内涝日益严重。部分建筑体量超高超大，城与山之间的对景关系、景观视廊亦受到影响。“山变小，水变少，城变高”，山、水、城主次关系错位，三者原有均衡、协调的关系遭到破坏，导致桂林山水城市的重要特征被弱化。

同时，由于经济发展和人口的迅猛增长，城市生活污水排放量大幅增加，加之部分工厂作坊、沿江餐饮等非法排污，对自然水体（如南溪河、灵剑溪、小东江等）造成严重污染；湿地、洲岛地被原有村庄及居民不断蚕食，景观受到严重破坏；山边、水边等生态敏感区域均面临着城市建设发展带来的负面影响。

（2）城市形象特色不突出，空间形态及建筑风貌品质不高

桂林作为国家级历史文化名城，古城外围的环城水系保存较完好，部分古城墙、历史轴线及街巷犹在，古城历史格局较为清晰。但由于长期缺乏总体的城市设计指引，老城区的建筑形象参差不齐，个别环境敏感地段建筑偏高、偏密，一些新建建筑与历史城区风貌不符，古城的形象特色不突出。

（3）老城核心区的旅游、生活服务职能亟待提升

桂林老城区作为主要的旅游目的地，面对日益上涨的游客量，却未能及时提升旅游服务职能，导致城市的旅游吸引度下降。由于历史原因，在行政中心搬迁至临桂新区以前，桂林市政府及各级机关、事业单位大都集中在“两江四湖”范围内的老城核心区内办公，历史城区用地以行政职能为主，旅游设施用地极为局促。同时老城区公共活动空间缺乏，市民文化交流、尤其是一些市井传统文化（如文场、彩调等）的传承场所，以及旅游和公共服务的提升都缺乏相应的空间载体。

图1 桂林老城区典型景观格局示意图

图2 桂林老城区在城市中的位置

图3 桂林市“城市双修”规划体系

（4）旅游出行模式单一，城市交通体系有待完善

桂林老城区内的公共交通只有公共汽车和公共自行车，公交出行模式单一、公交车辆不足，导致市民和游客的公交出行率偏低。迅速增多的电动车与自行车混行，影响了骑行者的安全，也干扰了正常机动车的行驶。城市道路交通体系不完善、大运量交通项目未能有效建设实施，亦使交通拥堵情况加剧。此外，由于桂林的旅游交通缺乏有效组织，导致丰富的旅游资源未得到充分地挖掘和利用。

3 山水格局城市中“城市双修”的规划策略

作为典型的山水城市，桂林“城市双修”的工作目标不仅局限于解决具体的建设问题，更重要的是维护和强化老城区“山—水—城”的景观格局，提升城市空间的环境品质。因此，桂林“城市双修”工作以“总体把控、系统梳理、突出重点、有序推进”为技术思路，建立了从总体规划—专项规划—详规—景观设计—整治措施等逐项拆解的工作层级（图3），并根据桂林的城市特点，提出以下重点规划策略。

图4 桂林市生态格局示意图

图5 桂林老城区绿地系统结构图

图6 桂林老城区山体修复示意图

（1）紧扣绿色发展，解析重塑城市生态大格局

基于桂林得天独厚的城市环境，“城市双修”强调城市中生态空间的保护，充分发挥自然生态系统的基础性功能，即城市建设应始终保持与城市外围的山体、水体、湿地等生态背景的协调呼应关系。保护、修复和进一步提升桂林市“五大生态背景环抱，六条水系绕城，多条绿楔通景”的整体生态格局。

（2）抓要点，有针对性地修复关键性生态要素

优先修复自然服务机能弱化严重的生态要素，制定重要区域的石山、水体、湿地、洲岛修复计划，针对不同个体的不同生态问题制定对应的修复措施，以点带面，促进城市整体生态环境的提升。

（3）延续保护“山—水—城”格局，彰显城市独特魅力

通过对城市建筑高度、形态、风貌的管控和引导，城市景观廊道的强化和保护，延续保护“山水相依、城景交融”的城市景观风貌。建立城市的高度管控体系，控制城市空间形态，保证山与城的协调关系。

（4）传承文脉、强化特色，提升城市旅游吸引力

桂林是国家首批历史文化名城，如何挖掘城市历史文化资源，提升旅游吸引力是桂林城市修补的重点。项目组邀请市文化历史专家进行专题座谈，保留历史街区脉络、严控历史城区建筑风貌，恢复历史传统轴线，调整交通模式、丰富旅游出行体验，提升历史城区的旅游内涵和生活品质。

（5）重需求，改善居民生活环境，提高城市综合服务能力

规划针对城市居民及游客两种不同群体的生活及游览需求，从改善交通出行、完善服务职能、提升基础设施、美化空间环境、整治违法建设等方面，体现城市修补的微更新理念，分部门分阶段制定行动计划，有序实现城市的有机更新。

4 桂林老城区“城市双修”的规划实践

4.1 生态修复，重塑“山—水—城”格局

桂林老城区的生态修复首先注重的是城市整体格局与生态环境系统的有机结合，保护“千峰环野立，一水抱城流”的山水城市传统格局；强调“显山、露水、透绿、美城”的理念；加强绿化、水体与城市在生态意义上的相融性（图4）。

（1）保护城市生态本底，建立内部生态廊道，串联城市绿色空间

①将环绕城市的五大生态背景——尧山桂海景区、凤凰林场、青狮潭景区、芦笛及龙泉景区、会仙及清水塘湿地，加以合理的保护与利用，在保证其生态功能、景观质量的前提下，可因地制宜地建设生态体育公园、郊野公园、生态绿地、湿地景区等。

②对流经市区的漓江、桃花江、南溪河、良丰河、小太平河、四塘河六条水系的整治应强调并明确其沟通城市与自然、连通新老城区的生态脉络作用，突出生态修复、强化功能整合为原则，使其成为城市生态系统的骨架。加强河流廊道景观建设，积极培育道路景观生态廊道，将城市中散碎的绿色空间连接成片。

③强化连接老城区与生态背景之间的楔形绿地，完善城市结构性公园建设，保护修复城市重要生态节点，形成“山环水绕，绿廊渗透，绿串多珠”的绿地系统结构（图5）。

④近期重点建设訾洲公园二期生态景区项目、琴潭千亩荷塘湿地公园、黑山植物园二、三期、会仙喀斯特湿地公园，并完善桂林国家森林公园建设，优化林木结构。

（2）山体治理和修复，保护景观视廊，建立分级管控体系

山体修复目的在于保护老城区内的翠树青山，及将山体作为视线焦点的景观视廊。

①编制《桂林市城市高度控制专项规划》，严控山体景观视廊内的建筑高度。确定老城区内及周边主要的景观山体及城区内的主要观景视点，划定山体景观视廊，视廊之间不宜存在超高建筑。保证在登山过程中近景、中景、远景山体的视觉景观完整性；保护重要可登山体游览线路上眺望景观的层次性。打开重要水系、广场等城市开放空间与山体之间的视廊；重点保护古城—芦笛岩廊道、古城—尧山景区廊道、穿山—万福景区廊道之间的山体视觉景观。

图7 桂林老城区水系修复示意图

图8 桂林历史核心“一片四轴一线”示意图

②编制《桂林市石山保护与利用规划》，分级管控城区内山体。对城区内的山体实行分级保护管控，构建不同层级的保护体系：一级山体实行严格保护，不得改变山体形态、开山采石、砍伐植被、在山体周边私搭乱建等，并严格控制山体周边建筑高度，保护由山体俯瞰的景观视廊；二级山体则逐步清理周边的违法违章建筑，恢复山体植被及景观绿化，控制山体周边建筑高度；三级山体可详细论证后，安排少量休闲旅游、户外健身等游憩项目，并附有相应的保护措施（图6）。

③制定山体修复计划，促进受破坏山体的生态复绿。分阶段推进遭破坏山体的生态修复工作。对于中心城区、漓江风景名胜区等重要旅游风景区内及重要廊道内的已破坏山体，参照国内外先进技术经验，针对不同情况，采取基部覆土回填、挂网喷播、植被修复等方式，实施分类修复。

（3）水体治理和修复，恢复自净能力与自然形态

水体的生态修复在流域层面予以分析，采取建设河道截污工程，降低污染物的排入等措施，促进水体的自循环，逐步恢复河道的自净能力（图7）。

①近期开展漓江支流——小东江、訾洲河滨水景观整治，在河道自然形态的恢复上，强调海绵城市理念的运用，修复整治现状湖塘，恢复硬质驳岸的自然形态，禁止明河改暗渠、填湖造地、违法取砂等破坏行为，注重生态修复与景观设计相结合。

②抓好漓江城市段截污工程（二期），重点推进25个漓江城市段截污工程项目，实现漓江流域市区段截污管网全覆盖，以基本解决漓江沿岸生活面源污染问题。

③远期在现有“两江四湖”的基础上，将漓江、桃花江水系与桂柳古运河、临桂新区水系进行连通，形成联系临桂、雁山、老城三大组团的大环城水系，促进水体形成自然循环的体系。

（4）重要生态节点修复，营造自然生态的景观环境

针对老城区内被违规建设蚕食较严重的重要生态节点，按照生态修复的要求，控制建设，拆除违建，恢复生态节点调节局地小气候、促进生态机能的作用。

①洲岛修复。对漓江沿线的重要洲岛——南洲岛、蚂蟥洲、伏龙洲、大洲岛进行生态修复和绿化提升，拆除洲岛上搭建的鱼餐馆等违法建设。以满足市民及游客必要需求为基准，规划少量服务类建筑，严格控制建设量。场地设计应充分考虑防洪要求，植物种类采用耐淹的本地品种，尽可能保留原有树种。丰富漓江市区段的景观体验，为鸟类提供栖息场地，使城市与自然相互融合。

②湿地修复。对位于桂林老城区与临桂新区交界的琴潭湿地公园开展生态修复工作，严格控制周边村庄的建设，避免村庄建设用地进一步蚕食湿地；将现存的荷塘连接成片，连通南、北园区的荷塘水体，改善水体循环。整治村内的环境卫生，补充湿地公园的公共服务设施；通过景观设计将其改造为市民与游客享受原生态自然环境的游憩场所。

4.2 城市修补，恢复城市特色与活力

（1）提升古城旅游职能，打造“桂林·静江府城”

强调对历史文化的修补，进一步挖掘历史文化资源，抓住古城中心区行政职能西迁的契机，将“两江四湖”范围内的历史城区作为一个整体景区——“桂林·静江府城”古城风貌区进行打造，提升古城的风貌特色，强化旅游服务职能。

①编制《桂林市“两江四湖”片区控制性详细规划》，建立严格的历史风貌管控体系，对历史城区的业态进行调整，并在空间布局上予以落实。

②重点推进“一片、四轴、一线”历史风貌区的建设（图8），其中“一片”为王城片区历史街区；“四轴”为正阳门—正阳路历史轴、古南门—榕荫路历史轴、叠彩路—抗战文化历史轴、东镇门—东镇路历史轴；“一线”：结合现存宋城墙遗址、藏兵洞、东镇门及城墙，规划建设“宋城墙遗址公园”。沿线逐步转变为独立的人行步道空间，改善地下停车空间，提升休闲氛围；挖掘历史底蕴，寻找文化特色，调整业态，打造旅游线路。

图10 实施项目分布图

图11 实施项目实景

③建立文物保护单位及历史建筑的保护管理体系，开展文物遗址保护修复，修缮开放名人故居，完成第二批、启动第三批文化标识建设，充分挖掘、整合现有的历史遗存和非物质文化，延续历史文脉，突出地方特色，丰富古城风貌区的旅游内涵。

④编制《桂林市古城区市属行政办公用地调整专项规划》。藉由行政中心西迁临桂新区、历史城区内大量行政办公用地腾挪的契机，调整原有行政办公用地的职能，将其作为旅游服务设施承载的空间。

（2）改善出行条件，综合整治城市交通

将城市交通出行由“宜车”向“宜人”转变，城市道路不单纯是车辆的过境通道，更要成为行人散步、游憩、交流的社会交往空间。老城区注意外围疏解交通压力，内部完善交通组织；打通重要的交通节点及断头路，改善交通微循环。制定公共交通改善计划，修补静态交通设施，提升出行体验。整合道路两侧的景观、街道家具、建筑前的区域等，营造宜人的通行环境和公共空间。

实施城市交通优化和基础设施提升行动，全面完成市区道路整治（二期）、万福东路建设、东二环路整修、漓江桥扩建、龙门大桥、香江饭店路口立交桥等工程，使老城区交通出行有较大改善。

（3）打造特色旅游线路，完善旅游慢行绿道系统

编制《桂林市中心城区旅游慢行绿道系统规划》，丰富老城区休闲游憩体验，促进旅游、生活方式向慢行交通转变。

根据桂林市各组团的功能需求和环境特征，结合主要的景区和城市开放空间建设，规划由自行车、步行、公共交通及水上游览等多种方式构成的城市旅游慢行绿道系统，形成“点、线、面”相结合，“两纵三横三心五片”的绿道网络（图9）。通过绿道系统，串联了新老城区和五大旅游区，为旅游提供更为多样化的观光方式，也满足市民基本通勤、休闲、健身的生活需求。

（4）建设宜居宜游的城市环境，修补城市公共服务职能

缓解老城区发展中的“城市病”，关键在于改进服务设施的配置、提升服务设施的能力、改善居民生活质量，优化城市环境。

①组织编制《桂林市公共服务设施专项规划》，落实公共服务设施的用地及规模，改进服务设施的配置、提升服务设施的能力、改善居民生活质量。建立旅游信息咨询服务平台，实现智能化旅游服务系统的全覆盖，完善旅游标识系统。

②制定城市老旧小区更新改造计划，推进老旧小区综合整治和片区改造，提升老旧城区居住质量，加强公共服务设施和基础设施配套建设，打造具有高品质、富有活力和人文内涵的城市公共空间。

③组织编制《桂林市广告专项规划》，对广告牌设置的位置、形式和内容等方面进行规定。拆除乱搭乱建、侵占绿地、侵占道路等违规设置和审批到期的广告牌、亭棚。

4.3 项目实施

为落实“城市双修”的工作要求，桂林市老城区确定了13个近期重点实施的项目（图10），包括漓江沿岸慢行绿道建设、“两江四湖”二期连通水系、东镇路特色街区改造、王城周边历史文化旅游休闲街区改造等，按照“全面部署、属地管理、部门联动、整体推进”的要求，落实各项保障机制，并按期进行成果验收。按照规划推进双修项目的实施，效果显著，使城市的生态环境逐步恢复，城市品质有了较大提升、风貌特色得以彰显，在社会上取得了良好的反响（图11）。

结语

通过桂林的规划实践，将“城市双修”作为城市治理创新、生态文明建设的总体计划和长期行动，以创建舒适、良好的城市生活品质，提升旅游环境，建设主客共享的桂林国际旅游胜地。针对桂林老城区独特的“山—水—城”模式，“城市双修”既要考虑具体的生态要素修复，更要着眼于城市空间与山水环境之间的共生关系，以维护山水城市“山水相依，城景交融”的传统格局，恢复舒适宜人的城市空间尺度。希望本文能为其他类似城市的建设发展提供积极的借鉴意义。

（注 《桂林市生态修复、城市修补总体规划》获得2019年度全国优秀城市规划设计三等奖）

资料来源：

文中图片均为作者自绘自摄。