公共安全管理的若干基础理论

吴 超教授

(1.中南大学 资源与安全工程学院，湖南 长沙 410083；2.中南大学 安全理论创新与促进研究中心，湖南 长沙 410083)

0 引言

一门学科是否具有科学性和适用性，往往取决于该学科是否有着规范的概念、明确的定义、科学的原理以及特定的研究对象、范围、目标和任务。换言之，规范的概念体系和明确的学科范畴是建立一门学科体系的根基所在。

在西方国家，公共安全管理一词的使用具有悠久的历史，公共安全管理内涵经历了200多年的演化，内涵一直在不断丰富。进入21世纪之后，公共安全管理一词频繁活跃于我国安全学术领域和各类新闻媒体，公共安全管理的内涵逐渐丰富、范畴逐渐宽广，国内有关政府组织将公共安全管理范围拓展到国家安全、社会安全、食品安全、卫生安全、生产安全、消防安全、交通安全、通信安全、信息安全以及有效处置应对各种突发事件、化解各种社会紧急危机等诸多内容。但公共安全管理的科学定义尚未得到具体解释。

近几年，应急管理成为国内安全界的一个热点，其实应急管理应该属于公共安全管理的范畴。公共安全管理尽管在实践层面内容非常丰富，具有广泛的实践领域和场景，但目前很少有公共安全管理理论、方法、原理方面的研究论文发表。因此，公共安全管理的基础理论有待夯实和进一步深入细致的研究。

1 公共安全管理的定义和内涵

1.1 公共管理的定义

在“安全”前面加上“公共”一词包括下面一些含义：①和私人安全有了区别。公共安全活动的核心主体并非私人机构，而是公共部门和公共服务机构。②明确了安全活动的目的。公共安全的目的主要是为公众提供服务。③突出了公共部门必须履行的职能和义务。安全活动的目的决定了它应负有的社会责任和义务。④强调了公众的参与性。公众对政府安全决策有着重要影响，政府部门主导的公共安全活动与公众自身利益密切相关。⑤明确了安全活动具有公开性。政府部门的安全管理活动和行为不仅要对公众保持高度透明，同时要为公众和新闻媒体开放信息获取的渠道，积极接受公众监督和检查。

公共安全管理定义的很多论述，对公共安全管理的研究范围和内容有广泛的描述。我国现有安全方面的著作一般对“安全管理”和“公共安全管理”未作明确的区别，许多公共安全管理的定义大都源于管理科学和安全科学的著作，例如：①公共安全管理是国家的基本职能之一，是以实现国家的安全意志为目的，针对国家安全事务进行的一种有组织的管理活动。②公共安全管理是行使国家权力、从事国家安全事务管理的活动。③公共安全管理是国家的组织活动，是行使国家权力，管理整个社会安全的活动。④公共安全管理是指国家安全管理部门管理国家安全事务、政府安全事务和社会安全事务的活动。⑤公共安全管理是指国家依据有关法规，通过各级安全管理机关对社会事务和政府事务进行安全管理的活动。⑥公共安全管理是政府部门通过组织、领导、指挥、协调和全体工作人员的共同努力，以完成安全管理任务，实现国家安全目标的一种基本政府职能。⑦公共安全管理是从社会管理中演化出来的一种特殊管理，是一种高层次的管理。它的基本含义应该理解为国家政府系统对社会公共事务的安全管理。⑧公共安全管理主要是指国家安全管理机关对社会的安全管理活动。这里包括国家安全管理机关对国防、外交等国家事务的安全管理；对经济、科教、文卫、治安、环保等社会公共事务的安全管理。⑨公共安全管理，是指国家安全管理系统行使公共权力，执行国家安全意志，管理社会公共安全事务的活动，等等。

1.2 公共安全管理的内涵

上述公共安全管理定义的基本模式是“谁”管理“什么”，主要涉及安全管理的主体及其任务和活动范围。我国侧重于“谁(主体)”管理“什么(范围)”的问题，如公共安全管理主体包括国家、国家安全管理部门(机关)等，公共安全管理范围包括国家事务、社会事务、政府事务、社会公共事务、重大事故灾难、社会公共卫生事件、社会恐怖活动、生产安全等。综上，公共安全管理可归纳为国家安全管理组织或部门在有关法规范围内，对国家和社会公共工作及设施采取的安全管理活动。通过对公共安全管理基本概念的理解，有助于了解公共安全管理所要研究的内容、对象和范围。公共安全管理研究涉及到安全管理主体、安全管理现象、安全管理活动、安全管理职能、安全管理要素、安全管理过程、安全管理决策、安全管理效率、安全管理责任、安全管理行为等各个方面，而且需要把它们作为一个相互联系的整体进行分析和执行。

近年来，中文的“公共安全管理”内涵可涉及军事安全(如国防安全、恐怖主义、分裂主义、地区安全、战略安全、核安全等)，经济安全(如粮食安全、耕地安全、资源安全、能源安全、金融安全、国有资产安全等)，政治安全(如政治制度、集权分权、国家统一、民族分裂、宗教问题等)，社会安全(如社会保障、就业问题、人口膨胀、贫富不均等)，文化安全(如传统文化、文化遗产等)，科技安全(如信息安全、网络安全等)，环境安全(如生物安全、生态安全、自然灾害等)，生产安全(如伤亡事故、职业病、火灾爆炸等)。总之，从公共安全管理的不同角度可以列举出诸多与公共安全相关的名词或要素。显然，这是非常繁杂的问题，如果涉及一些与安全生产和居民生活息息相关的公共安全问题，则可侧重于人口密集的城市公共安全问题，如防灾减灾、生产安全、环境安全、防火防爆、交通安全、公共卫生、食品安全、应急救援等。

2 公共安全管理的理念

公共安全管理行为与人(特别是管理主体)的观念密切相关，公共安全管理决策更是在很大程度受安全观念的左右。安全观是人们在生产、生活及生存活动实践中塑造的一种自觉的安全观念，公共安全管理决策者具有牢固科学的安全观至关重要，对其从事各项工作实践具有决定性作用。

2.1 公共安全管理主体要树立以人为本的安全观

安全是人类的基本需要，若无法保障人在一切活动时的安全状态，身心健康将遭受损害，所有活动都无法进行。因此，实现个人、社会乃至国家生存与发展的首要条件是实现安全，这也是“安居乐业”与“国泰民安”二词中蕴含的哲理。为此，政府各级领导干部均应树立科学的安全观，并遵循以下原则：始终牢记并践行“安全第一，预防为主，综合治理”的原则，理解人的最基本需要之一是安全需要，要及时预防、规避、控制、减轻或消除事故和灾害；始终将安全工作视为最优先解决的大事，贯彻以民为本、廉洁自律的原则，做到与人民共命运、保障人民安危并为人民安危英勇奉献；在工作中要贯彻“少伤人、少死人就是为人民”的方针，做到尊重人民、保护人民、热爱人民、为人民服务，充分体现人民公仆的作为与担当；制定政府的安全工作计划、政策及方针前，应充分学习并掌握安全科学技术知识、了解安全科技成果，在此基础上，依靠科学技术、科学决策指导有关计划、政策及方针的制定；理解安全与经济相统一的原则，以明确安全效益与安全投入之间关系；建立“大安全”的观念，将视角从狭义安全拓展到安全生存与生活的各个领域，并组织安全相关的一切社会力量，从综合管理的角度保障安全；贯彻执法监察方针，首先做到懂法，在执法中做到科学、公正，保障人民合法享有安全健康权益；了解安全文化的重要性，明确使用科学的思想和方法影响、教育、启发人是安全工作中的必要一环，弘扬优秀安全文化，综合提升全民安全文化素养。

2.2 树立依靠科技提升安全水平的科学观

当前社会面临着人口膨胀、资源短缺、生态失衡、环境恶化等严峻困境，自然灾害与人为事件所致的人员伤亡愈发惨重。人类文明的进步伴随着巨大的代价，人类需要为更加安全舒适的生活生存条件付出更多努力，例如：减少劳动强度，避免高强度的体力劳动；缩短工时；避免从事高风险工作；优化作业环境，为劳动者创造良好的工作条件；保障工作人员的身心健康与安全；提高工业自动化与智能化水平；促进社会经济发展，提高人民生活水平；促进造福人民事业的发展，实现国民安全、健康、长寿的生存要求，实现国民安全、舒适、富裕的生活要求；等等。要实现这些需求，就必须充分运用科技的力量。

由于科技进步、社会发展、人民生活水平的提高、劳动条件的改善，使人们有更充沛的精力和时间参加生活领域的活动，例如操持家务、旅游、体育、文娱，参加社团、公益事业、长寿与健美活动等。在非生产性的、社会领域的各种活动中，人的身心安全与健康问题就显得十分突出，避免或消除意外事故和灾害就成为极为重要的大事。

2.3 树立发展先进安全文化战略的教育观

现在安全文化已成为全球人们关注的热点。 “安全、减灾、无害”是世界安全文化发展的共同目标，安全文化的建设是一项系统工程，为了使这项工程有效地得以实施和落实，站在全局和战略的高度，制定符合我国国情的方针和方案具有深远意义。

从战略的角度出发，发展安全文化的目的是在全社会建立良好的安全人文环境、营造正向的安全文化氛围、保障国人的身心安全和健康。因此，政府、文化界、教育界、科技界、新闻界、产业界等全社会范围内的人员、组织及机构均需参与安全文化发展与建设，努力创建和谐、文明、健康的安全文化氛围。

人人需要安全，安全需要全民共建。安全为本目标的实现，贵在提高全民的安全素质。安全活动兼具谋利和公益的性质，社会主义国家尤其应当重视安全的公益性质。

2.4 坚持实施各种防灾减灾事业的实践观

面向未来应重点发展减灾事业。首先，应当构建一套与时俱进的减灾文化理念：要理解灾害的严重程度与人口的密度、经济的发展程度成正比；要了解如今的灾害已具备显著的社会性，不仅有着极强的破坏力，通常还兼具突发性和复杂性，甚至危及国家或区域稳定；要认识到灾害的严重程度与人类社会发展程度之间的正比关系，理解“灾害—环境—资源—人口”的灾害链内涵。减灾工程是一项以协调减灾为目标的全社会范围内的协调活动，其内容包括：制定科学的协调减灾规划，该规划应与经济建设相同步；构建完善的救灾、抗灾与减灾的组织系统；构建明确的各级协调救灾、抗灾与减灾的工作管理系统，尤其要通过法律法规的形式明确规定并培养民众的减灾防灾意识与责任意识，并规范民众面临灾害时的各类安全行为。

2.5 主动积极寻求安全科学的指导

在学理上，安全科学是所有安全应用学科的上游和理论支撑，公共安全管理这些安全应用学科都需要得到安全科学的指导。没有安全科学做指导，则很多公共安全管理的决策和行动就可能缺乏科学性。下面论述2条安全科学基本原则：

(1)遵循安全基本原则，即人人需要安全，安全需要人人。安全与每一个人、每一个家庭、每一个社区、每一个组织、每一个企业都息息相关，安全需要上述的“每一个”都发自内心的认同和参与，并积极承担各自的安全责任与义务。同时，上述的“每一个”也都能够获得安全带来的福利。2020年初开始至今的全民性新冠肺炎抗疫事业及取得的成果充分显示了上述原则的正确性。

(2)强化基本原则，即安全第一，预防为主。①“安全第一”重于人们的理念。该原则强调，当人们进行某些活动的过程中发现不利于人安全健康的因素时，应遵循安全优先原则。例如，当人类的安全与环境的自然演化相矛盾时，以人类的永久安全为先；当新技术的发展使用与人的安全健康保障相矛盾时，以保障人的安全健康为先；当私人安全利益与公共安全利益相矛盾时，以公共安全利益为先；当价值和效益与安全性相矛盾时，以追求安全性为先；等等。②“预防为主”更强调人们的实践。数千年来，人类通过无数次的实践经验证明，安全预防才是重大突发事件防控的最重要途径，并将安全预防分为战略预防和战术预防。战略预防为主适用于常态阶段，例如全民安全文化建设、全民安全教育、各层次安全管理、各类应急预案制定与演练，等等。战术预防为主则主要应用于非常态或危机阶段，例如防疫过程中要求健康人佩戴口罩、自我隔离等。

3 公共安全管理的基本原理

公共安全管理的出现是人类社会的一个历史进步。公共安全管理是政府为实现社会安全的意图或愿望而开展的种种行为，是通过一系列公共安全相关组织、管理程序和法律法规等开展的管理行为。公共安全管理是制定和执行公共安全政策的艺术和科学。公共安全管理是安全管理部门所采用或颁布的安全法规以及执行安全管理条款中的许多管理事务。公共安全管理所执行的安全政策是通过政治程序合法制定，具有不容置疑的权威性。公共安全管理充分应用管理学、法学、政治学等学科理论与方法对全社会及各个组成施加安全管理并提供安全服务。公共安全管理是一个复杂的系统问题，基于系统的特征，可以获得以下公共安全管理原理：

(1)公共安全管理的有限时空原理。公共安全管理是在一定的时间和空间系统规模下实施的管理行为，需要对管理系统的时间和空间做预设，在没有时空界定的系统中去讨论如何实施公共安全管理没有意义。

(2)公共安全管理的人本原理。公共管理系统的主体是人，人也是系统的核心要素，因此各种管理行为需要以人为本。

(3)公共安全管理的目标原理。系统具有目的性，公共安全管理的根本目的是为了安全，所有的公共安全管理行为都需要有明确的目的。

(4)公共安全管理的动态原理。公共安全管理系统中，所有的要素基本都是动态的，各种动态要素耦合在一起，使整个系统也具有动态特性。

(5)公共安全管理的信息原理。公共安全管理系统中各要素及其相互作用和演化都可用信息表征，公共安全管理工作离不开信息的支持。

(6)公共安全管理的局部和谐原理。公共安全管理系统是一个复杂系统，在某一特定的局部时空内各具有自组织性和协同性，系统要素间表现出一定的秩序性，即存在局部的和谐，需要从维持局部和谐开始，进而实现系统整体和谐。

(7)公共安全管理的梯度原理。公共安全管理系统是一个复杂系统，各要素和组织在某一特定的时空内具有一定的层次性，即系统中存在梯度和层次性。

(8)公共安全管理的权力约束原理。系统存在着边际性，任何系统中的公共安全管理行为的权力和作用也都是有限的，需要受到存在系统的约束。

(9)公共安全管理的执行力正相关原理。公共安全管理系统是动态和不断演化的，其演化的动力与系统管理的执行力成正相关，公共安全管理系统的行为与控制和执行力密不可分。

(10)公共安全管理的降维原理。对于复杂公共安全管理系统，可以运用系统分解方法将其分解成多个子系统，使系统的维度减少，即可以运用降维原理。

(11)公共安全管理的有限开放性原理。公共安全管理系统都是开放性的，但也不是无限开放的。特定时空界定之下的公共安全管理系统时时刻刻都在与其系统之外的系统发生各种交换，包括物质、能量、信息等要素的交换。

(12)公共安全管理的场效应原理。公共安全管理系统中存在着物质、能量、精神、行为、伦理、文化、信息等各种有形和无形、肉眼可见和不可见的场，这些场的氛围和效应必然在系统中产生作用。

公共安全管理的12条基本原理主要是具有方法论层面的意义，这12条基本原理同样适合应急管理系统，但各条原理的主次和重要度顺序有所不同。

4 公共安全管理的基本原则和侧重点

我国公共安全管理体系还有待不断发展和完善。公共安全管理通过预防、处置、恢复3个程序控制灾害、减轻威胁，从而保障不特定人群的生命健康及财产安全。一般而言，公共安全管理体系是由日常管理体系和应急管理体系共同构成的完整管理系统。

4.1 公共安全管理的原则

公共安全管理具有很强的科学性、专业性和政治性，在具体工作中可遵循下列原则：

(1)科学决策。与公共安全相关的任何一项决策，都与人民群众的切身安全利益息息相关。因此，每一项决策都应遵循“尊重科学、以人为本、安全第一”的原则。

(2)科学管理。进行任何一项公共安全管理过程时，都要遵循属地管理的原理，掌握实际情况并遵循管理对象的客观规律，才能够正确处理人与人、人与物、人与事之间的关系，从而激发公共安全管理机制的最大效能。

(3)科学防范。日常防范与应急处置同样重要，建立并完善日常方法机制，不仅能够预防事件的发生，更能够保证突发事件得到有效处置。

(4)科学处置。公共安全应急阶段要充分掌握专业前置、专家参与、领导决策3个程序的使用。专业前置是交由安全专家处置现场安全事件，初步把握该事件的性质及状态；专家参与是综合分析事件信息和专业报告，制定事件的处置方案；领导决策是基于专业安全报告和相关建议，对事件事态进行综合评估，并决定组织实施具体的处置方案。

(5)科学教育。提高公众的公共安全素养，通过公共安全教育和培训，提高公众自防与紧急避险能力。

4.2 公共安全管理的侧重点

近年来，全国各地的特大事故、恐袭事件、暴力侵害案件等安全事件不断发生，自然灾害也频繁发生，特别是2019年底爆发的新冠疫情公共卫生事件，显著表明建立常态的公共安全管理体系和完善的应急处理系统有着急迫的现实需求。我国现有的公共安全管理体系仍需进一步优化与完善：

(1)加强公共安全教育培训体系建设，弥补当代公民安全教育的薄弱环节，提高全民安全素养。公民公共安全素养高低是评估某个地区公共安全管理水平的重要指标。当前，大多数地区的应急预案缺乏实际应用和实践检验，因此，必须切实加强公共安全教育体系建设及应用，尤其要强化对公民的公共安全基础知识教育及危机处理技能教育。

(2)树立政府在公共安全管理中的权威。构建官方的公共安全信息平台，在危机发生时迅速掌握危机处理的主动权，并通过公共安全信息平台向公众公布清晰、可靠、有效的公共安全信息，及时了解公共安全舆论走向并进行舆论引导。如果危机信息发布不及时，则社会舆论出现偏差，不仅加重群众心理恐慌更可能造成群众过激行为，增加危机处理难度。因此，在建立权威的公共安全信息发布平台的同时，政府各部门的公共安全新闻发言人，对媒体和社会公众进行正确引导，一旦危机发生，就可以有效发挥作用。

(3)日常预防与危机应急同等重要。公共安全危机的频繁发生使人们更重视危机的应急处理与事后恢复，而忽略日常的危机预防与公共安全管理。实际上，相较于危机应急这一被动的事后补救手段，日常预防更具主动性和积极性，能够从根本上保证公民的生命财产安全。因此，在针对某个地区建立应急管理机制的同时，也应重视建设危机预防与日常管理体制，主动发现并控制该地区的各类危险源，制定突发事件的处理预案，对可能发生的危机进行预测并采取预防措施。

(4)促进多部门安全协同和合作程度。公共安全管理包含了自然灾害、生产事故、公共卫生事件、国家安全、社会治安等30余种具体事件，内容与自然、社会、经济、政治等多个领域密切相关，涉及几十个政府部门。2018年国家成立应急管理部，在某种程度改善了多部门各自分管安全的分散局面。

5 公共安全管理学科的分类模型

公共安全管理学致力于研究和解决的问题包含社会安全、自然灾难、公共卫生、生产事故等多个方面，该学科与自然科学、社会科学、经济学等学科均有交叉，是一门具有独立性和强大综合性的交叉型学科。

基于科学学原理研究成果，可将交叉型学科分为3个层次，分别为学科科学、专业科学和应用科学。其中，学科科学是交叉型学科所特有的，其功能在于能够促进新的交叉科学的创新、研究及发展。为充分体现公共安全管理学的交叉性和独立性，本文基于交叉型学科的上、中、下游3层次，将公共安全管理学分为公共安全管理学科科学、公共安全管理专业科学以及公共安全管理应用科学，并根据该学科的理论、技术及装备3个基本内涵，逐一得出公共安全管理学的9类研究内容，并构建公共安全管理学科分类九宫格模型，如下图。

图 公共安全管理学科分类九宫格模型及其编号Fig. Nine-square model and its number of disciplineclassification of public security management

上图九宫格中各方块具体内容可以有更加详实的表达，具体内容可以枚举很多。由于篇幅有限，本文不再加以细述。

6 结论

一门学科的基础科学问题既体现该学科的本质属性和规律，也隐含着该学科的未来发展前景，其研究对该学科的成熟化和推广应用等都具有极其重要的战略作用与意义。

(1)公共安全管理是一个由多学科范畴交叉集合的概念，其内涵具有高维度多视域的特征，从不同切入点、不同视角和不同层面可以给出许多不同的定义。因此，研究公共安全管理问题时需要根据研究目的对其时空进行预设或界定。

(2)公共安全显然属于安全的范畴，安全的基本理念之一是以人为本、生命至上，公共安全的根本目标是为了广大群体的安全，因而公共安全管理的理念也一定需要珍惜生命，各种管理行为都应以广大民众的生命安全为首要使命。

(3)当有了确定的目标和时空的预设之后，公共安全管理是一个安全系统问题，公共安全管理需要得到安全系统思想的指导，并由系统原理可以推论得出公共安全的基本原理，这些原理也是指导公共安全管理的基本原则。

(4)公共安全管理不等于应急管理，公共安全管理应同等重视应急和预防。预防为主是公共安全管理实施的首要原则，预防为主包括战略预防和战术预防，在应急管理中开展战术预防也非常重要。安全科学对公共安全管理学科具有重要理论支撑作用和指导意义。

(5)公共安全管理有着独立的理论体系，公共安全管理科学体系可以分为公共安全管理学科科学、专业科学和应用科学3大类，即上、中、下游3个层次；公共安全管理也具有理论、技术、装备3大类内涵，由此可以构建出公共安全管理学科分类体系模型。

(6)公共安全管理学科属于大交叉综合学科，其学科问题具有显著的横断性、交叉性与综合性特征，因此，该学科基础学科问题的解决一般需要综合应用到安全和管理等相关多学科的理论、技术与方法，这对推进安全科学应用研究也具有重要意义，安全科学可为公共安全管理理论问题研究注入新的思路与元素，也有助于安全应急领域关键科学问题的研究及其关键技术与产品的研发。