新发展格局确立中国发展新坐标

2020年12月中旬，中央经济工作会议在京举行。会议紧紧围绕构建新发展格局，对2021年的工作作了如下部署：加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。

构建新发展格局既要在战略上布好局，也要在关键处落好子。为此，会议确定2021年重點抓好八件大事：一是强化国家战略科技力量。二是增强产业链供应链自主可控能力。三是坚持扩大内需这个战略基点。四是全面推进改革开放。五是解决好种子和耕地问题。六是强化反垄断和防止资本无序扩张。七是解决好大城市住房突出问题。八是做好碳达峰、碳中和工作。

为了准确把握中央经济工作会议精神以便更好推动相关工作的落实，人民日报出版社紧紧围绕上述八个工作重点，邀请相关领域专家进行深入解读。专家视角往往是自成体系、自圆其说，但专家们之间的观点则往往是“和而不同”、见仁见智。这样开放式解读，或许更有助于多角度、全方位地理解中央精神；毕竟新发展格局提出的时间并不长，还将在理论与实践探索中不断深化和发展。

一、理解新发展格局的核心要义

改革开放以来，特别是加入世贸组织后，我国加入国际大循环，市场和资源“两头在外”，形成“世界工厂”发展模式。近年来，随着外部环境和我国发展所具有的要素禀赋的变化，市场和资源两头在外的国际大循环动能明显减弱；与此同时，我国内需潜力不断释放，国内大循环活力日益增强。正是在这样的大背景下，习近平总书记提出，要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是与时俱进提升我国经济发展水平、塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择，更是新时期坚持独立自主与对外开放相统一的战略抉择。

理解双循环发展格局的核心要义，有三点是至关重要的。其一，国内大循环为主体。以国内大循环为主，可理解为“国内优先”。“国内优先”强调稳住中国经济基本盘，更多地利用国内资源，依托国内市场，增强供应链韧性和市场弹性，致力于实现经济的高质量发展。其二，国际国内循环互相促进。中国经济的循环畅通与持续稳定增长，将为世界各国提供广阔的市场机会，中国将成为吸引国际商品和要素资源的巨大引力场，世界各国也将在分享中国经济增长红利的过程中获得新的发展动能，助力全球经济繁荣。其三，开放的循环。理论上，开放系统的存在是绝对的，封闭或孤立系统是相对的；开放系统具有一般性，而封闭系统则被视作开放的特例。即使在清朝闭关锁国时期，也留存了广州可以对外通商，史称“一口通商”。从这个角度，内循环也具有开放的特征，这样对双循环的理解才不会走偏。特别是，要在国内统一大市场基础上形成大循环，不是每一个地方都搞自我小循环，更不是什么省内循环、市内循环、县内循环，更不能以内循环的名义搞地方保护和小而全。一句话，新发展格局绝不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。

二、提出新发展格局的宏大背景

新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的。可以从以下两个角度来理解新发展格局提出的宏大背景。

首先是发展环境的变化。

发展环境变化主要基于两方面的考量。一是“两个大局”的互动。“两个大局”即中华民族伟大复兴的战略全局和世界面临百年未有之大变局。当时提出来的时候很多人不太理解，以为是平行的关系，其实不是，它们在很大程度上是主动与被动的关系。为什么出现百年未有之大变局？是因为中华民族伟大复兴的进程，因为中国的崛起。可以对比一下：清末的时候，李鸿章讲“数千年未有之变局”，指的是外部冲击下国人所呈现的完全被动、不得不承受的局面；而今天“百年未有之大变局”的一个重要内涵即是中华民族伟大复兴，是“东升西降”。由此应该理解，把握好“两个大局”的核心在于把握中华民族伟大复兴的主动性、引领性，外部环境的变化取决于中国自身的作为。二是两种制度的竞争。这是长期的问题。小平同志讲社会主义初级阶段要经历几代、十几代、几十代，千年的时间跨度，我们要和资本主义制度一直共存。前40年的主基调是和谐共存，但40年后的今天，这个主基调发生了变化，恐怕不再是和谐共存，而是竞争共存，需要“进行伟大斗争”。两个大局互动以及两种制度竞争，使得我们在战略谋划与政策考量中，既要讲发展又要顾安全，要统筹好二者的关系。

其次是全球化逻辑的转变。

从1500年前后到现在的500多年间，世界大体经历了三波全球化。全球化的驱动力可以有贸易、技术及制度等多方面因素，但根本动力是市场化。不过，通过考察三波全球化我们发现，市场化驱动力以及与之相匹配的效率（效益）原则其实也经历了一定的曲折和波动，这是我们强调全球化逻辑转变的重要依据。

全球化1.0阶段（1500—1800年）。基本上从1500年左右的地理大发现（哥伦布发现新大陆是在1492年）一直到工业革命开始前后，一般把这一时期称为重商主义时代。

全球化2.0阶段（1800—2000年）。这个时期的全球化主要是由跨国公司驱动（尽管公司的“跨国性”实际上也是在一步步往前推进的）。跨国公司是真正的“世界公民”，它们的兴盛对全球化发展的革命意义在于，超越了国家或民族的疆域界限，使分工的结构和范围跨越了产品的僵硬外壳，进入到产品内部各生产程序。

全球化3.0阶段（2000—）。这一时期是从新世纪开始的，重要的时间节点在于2008年的全球金融危机，2018年以来的中美贸易争端，以及近期暴发的新冠疫情。这一阶段的全球化进程不仅受到跨国公司的影响，也受到来自民众以及政府层面的影响。跨国公司作为全球化的主要驱动力不会改变，但由于全球价值链扩张受阻以及各国保护主义抬头，其作用力有所减弱。民众影响力的增强是因为全球化利益分配出了问题，因而出现民粹主义与逆全球化浪潮。而政府影响力的增强则与国家（制度）竞争有关。国家色彩在全球化2.0阶段其实没那么严重，比如中国跟美国、欧洲、日本做生意，都是企业跟企业谈，国家色彩并不明显。进入二十一世纪的全球化3.0阶段，由于国家或制度之间的竞争，使得全球化逻辑除了分配原则外，还要再加上安全原则，即对国家安全和国家战略利益的考量。这也导致一些主要经济体强调国内循环，国际循环服务于国内循环。概括起来，全球化3.0时代的逻辑是市场与效率原则有所弱化，而分配与安全原则有所加强。

三、国际大循环与供应链安全

近年来国际大循环动能减弱。从贸易角度看，国际循环的弱化不过是外需下滑从而对增长的驱动力减弱而已，这一问题可以通过扩大国内需求来解决。但从供应链角度，问题就不这么简单了。国际大循环还意味着中国已充分融入全球产业分工体系，它的弱化会带来供应链安全问题（同时，对供应链安全的考量、“目光向內”也成为国际大循环动能减弱的重要原因）。华为断供让中国深切感受到关键技术卡脖子所带来的供应链安全问题。这显然也是我们提出以国内大循环为主的一个重要考量。不过，需要强调的是，最先感觉到供应链安全问题并引发高度重视的并不是中国，而是发达经济体。

供应链是指以客户需求为导向，以提高质量和效率为目标，以整合资源为手段，实现产品设计、采购、生产、销售、服务等环节的全过程高效协同的组织形态。随着社会分工细化、信息技术进步，特别是现代通信技术的应用，供应链的概念已从强调企业内部协同和企业间的协同，拓展到产业乃至整个国民经济组织形态的优化和效率提升。当前，供应链的整合能力和效率已成为企业、产业乃至一国经济核心竞争力的重要体现。显然，全球供应链扩展遵循的基本逻辑是效率；但进入新世纪以来，安全问题成为新的重要考量。

2005年欧盟制定了《欧盟海关安全计划》，为能按照欧盟要求保证其供应链安全的全球可靠供应商提供认证及海关程序便利，以保证全球供应链安全。自2005年起，美国多次将全球供应链写入国家战略中，2012年提出《全球供应链安全国家战略》，2019年4月美国国防后勤局（DLA）修订《国防后勤局战略规划2018—2026》，2019年7月发布《供应链安全战略》，以指导DLA的供应链安全实践。英国2014年发布名为《加强英国供应链》的报告，2016年公布《供应链计划指南》。德国率先提出“工业4.0”战略，构建智能制造供应链网络。2014年，联合国经济和社会理事会发布《物流与供应链风险管理》专题报告。同年，OECD和国际运输组织发布名为《提高供应链的弹性：对挑战和战略的回顾》的报告。

主要发达经济体的政策实践充分反映了供应链扩展中效率逻辑与安全考量之间权衡取舍的新态势，也进一步印证了前面提到的全球化3.0时代的逻辑变化。

四、统筹发展与安全是构建新发展格局的基本遵循

新发展格局确立中国发展新坐标，这个“新”主要体现在增加了安全维度：从供应链安全到经济安全再到国家安全。统筹好发展与安全成为构建新发展格局的基本遵循。

首先，政治经济学视角下的发展与安全。对风险与安全的关注可能会导致资源配置偏离最优的市场均衡，形成扭曲并导致无谓损失（deadweight loss）或净福利损失。不过，这样的分析是基于新古典经济学的框架和参照基准。如果基于政治经济学的框架，换一个参照系来衡量，原来的市场扭曲可能并不是真的“扭曲”，而只是为实现其他（如国家安全、地缘政治、意识形态、制度竞争等）非经济目标或战略利益的优化选择；这样一来，原先所谓最优的市场均衡也可能并不是“最优”的了。回顾历史，当年在很困难的情况下搞“两弹一星”，推进重工业化，以及“三线建设”，等等，这些符合比较优势理论吗？符合效率原则吗？再比如，当前面对技术封锁和脱钩的风险，我们势必搞备胎战略、进口替代，推进产业链的多元化、本土化、区域化，以及强链补链，这些举措从国际分工及全球资源配置角度，并不一定符合效率与市场原则，但它符合我国的战略利益，有利于维护国家经济安全。显然，统筹发展与安全，需要超越一般经济学的视角，采用政治经济学的视角，即超越纯经济分析，而加入其他非经济（如安全）方面的利益考量。

其次，发展才是最大的安全。从长期看，效率与安全是辩证统一的，“发展是最大的安全”。因此，一方面，要重视发展，重视经济增长。第一，“东升西降”要求中国必须比发达经济体增长得更快。只有这样才能够赶超其他经济体，才会有中华民族的伟大复兴。第二，较快增长是中国形成国际合作和竞争新优势的重要支撑。尽管对于国际合作和竞争新优势，我们可以列出一个长长的清单，比如超大规模的市场、良好的基础设施、较完整的产业体系，不断改善的营商环境，“性价比”高的人力资源，等等，但有一条最重要，即中国仍然有较高的潜在增长率，能够让世界分享中国增长的红利；如果没有这一条，其他的一切恐怕都很难成为真正的新优势。第三，较快增长是我们赢得中美之间“持久战”的底气所在。说中美较量，时间在中国这边，一个重要的依据在于中国增长更快。如果没有这样一个更快的增长，我们就没有办法保持定力。从这个角度，“十四五”时期仍有可能给经济增长赋予较高的权重。另一方面，也要防止因过分强调风险和安全维度导致市场扭曲过度。效率原则是市场在资源配置中发挥决定性作用的重要体现，增加安全维度，就要超越效率原则，从而市场的决定性作用会打折扣，而非市场因素会有所凸显，这在相当程度上会对我国长期经济增长潜力造成损害。这显然并不符合构建新发展格局、实现中华民族伟大复兴的初衷。