2021年我国经济形势和宏观调控政策

董月鲜

2020年是新中国历史上极不平凡的一年。面对新冠肺炎疫情巨大冲击和复杂严峻的国内外环境，我国统筹疫情防控和经济社会发展，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，大力深化改革开放，扎实做好“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”六稳工作，全面落实“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”的六保任务，交出了一份人民满意、世界瞩目、可以载入史册的答卷。但疫情变化和外部环境存在诸多不确定性，我国经济恢复的基础尚不牢固，疫情冲击导致的各类衍生风险不容忽视。2021年是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之年，也是“十四五”开局之年，做好经济工作至关重要。那么，如何评价新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来的冲击？如何看待当前我国经济发展中存在的问题？如何认识2021年我国经济发展目标？我国宏观经济政策和重点工作该如何调整？为此，本刊专访了国家信息中心首席经济学家祝宝良研究员。

《领导文萃》： 2020年1月，我国遭遇新冠肺炎疫情冲击，经济社会一度停摆，2020年一季度经济增长出现较大幅度下降，但随后我国经济开始逐季恢复，怎样评价2020年我国经济发展成就？

祝宝良：面对突如其来的新冠肺炎疫情、世界经济严重衰退和美国等国家对我国的外部压力加大三重严重冲击，我们准确判断形势，果断采取行动，付出艰苦努力，坚持人民至上、生命至上，科学统筹疫情防控和经济社会发展，实施积极的财政政策和稳健的货币政策。2020年3月下旬，本土疫情传播基本阻断，随后开始恢复生产;全年财政一揽子扩大支出、减税降费总量达11.6万亿元左右，相当于我国经济总量的11.7%;新增人民币贷款达到19.6万亿元，社会融资增量达到34.9万亿元。在一系列政策的引导和作用下，我国率先控制住疫情，率先实现复工复产，率先恢复经济正增长，经济社会发展主要目标任务完成情况好于预期，交出了一份人民满意、世界瞩目、可以载入史册的答卷。

一是经济增长持续向好。在全球经济下降3.5%左右的情况下，我国经济同比增长2.3%，成为全球主要经济体中唯一实现经济正增长的国家，全年国内生产总值突破100万亿元大关。经济呈现逐季复苏态势，四季度基本恢复到常态水平。医疗、粮食、能源等物资供应充足，物价涨幅有所回落，2020年居民消费价格上涨2.5%，低于3.5%左右的调控目标。

二是三大攻坚战取得决定性成就。脱贫攻坚成果举世瞩目，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，告别了几千年来的绝对贫困。污染防治效果显著，绿水青山就是金山银山的“两山”理念已形成共识。防范化解重大风险取得成效，金融风险总体可控，地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额之内，基本守住了不发生系统性金融风险的底线。

三是科技创新取得重大进展。科技成果丰硕，北斗三号全球卫星导航系统正式开通、嫦娥五号成功采样月球样本并返回、“奋斗者”号创造载人深潜新纪录。全球创新指数显示，我国排名从2015年的第29位跃升至2020年的第14位，科技型中小企业、高新技术企业数量突破20万家。高技术制造业增加值增速明显快于全部规上工业增加值增速。

四是改革开放实现重要突破。面对较为严峻的经济形势和复杂的国际环境，我国坚定支持经济全球化，不断推进改革开放。推出国企改革三年行动计划;完善股市注册制改革;外商投资准入负面清单和自贸试验区外商投资准入负面清单不断减少;区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）正式签署。改革不停顿、开放不止步，在全球贸易和对外投资大幅度下降的情况下，我国利用外资和对外贸易逆势增加。

五是民生得到有力保障。2020年城镇新增就业1186万人，明显高于900万人以上的预期目标，全国城镇调查失业率全年平均5.6%，低于6%左右的预期目标。全年全国居民人均可支配收入与经济增长基本同步。

2020年是“十三五”收官之年，我国经济社会发展取得历史性成就。“十三五”规划的主要目标基本完成，经济运行总体平稳，经济结构不断优化;创新性国家建设成果丰硕，科技对经济增长的贡献率持续提高;现行标准下农村贫困人口全部脱贫，创造了人类减贫史上的奇迹;资源能源利用效率显著提升，生态环境明显改善;人民生活水平改善，人均国内生产总值超过1万美元;我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，全面建成小康社会目标实现。

《领导文萃》：目前，新冠肺炎疫情变化和外部环境仍存在诸多不确定性，2021年经济社会发展中，我們应该关注哪些问题？

祝宝良：新冠肺炎疫情发展仍存在不确定性，对我国经济的影响仍难预料，我国经济恢复的基础不牢。叠加我国长期存在的一些结构性、体制性问题以及科技创新能力不足等问题，我国经济发展面临的形势依然较为复杂。

一是中小微企业和个体经营者仍然困难。接触性、聚集性消费需求难以完全恢复，零售、交通、餐饮、住宿、租赁、居民服务等行业仍不能达到正常水平。限额以下单位的销售明显慢于限额以上单位，小微企业和个体商户经营仍然困难。2021年，恢复缴纳社保费用、普惠贷款还本付息延长期结束，部分企业的生产经营成本又会反弹。一些关键设备和零部件进口时有中断，影响企业的正常生产经营。

二是就业压力仍然较大。接触性、聚居性行业的职工就业，特别是农民工就业质量不高、就业减少。2020年有460多万农民工没有进城工作。 2021年我国大学生毕业数量超过900万人，就业压力仍然很大。

三是金融风险仍在积累。2020年我国宏观杠杆率比2019年大幅攀升，加大了还本付息压力，推高了房地产市场的价格。贷款还本付息应延尽延政策和减税降费政策退出后，部分企业违约会增加，银行资产质量会受影响，信托、债市等资本市场的金融风险会有所暴露。区域经济发展分化，部分地区财政收支压力加大，地方隐性债务风险可能聚集暴露，形成区域性金融风险。

《领导文萃》：2020年，新冠肺炎疫情在全球范围内蔓延肆虐，世界经济陷入二战以来的最严重衰退，2021年世界经济会如何发展？对我国有什么影响？

祝宝良：2020年3月份以来，新冠肺炎疫情在全球其他地区暴发，社交隔离措施不断趋紧，全球经济出现史无前例的“骤停”，陷入深度衰退。为应对疫情冲击，世界各国推出力度空前的货币和财政救助政策，美国、欧盟、日本的财政救助规模分别相当于GDP的15%、8%和13%，实行零利率政策并大规模扩张货币投放。全球经济在2020年三季度出现反弹，但由于疫情不断出现反复，四季度世界经济恢复力度有所减慢，全年世界经济下降了3.5%，成为第二次世界大战以来最严重的一次经济衰退。

进入2021年，疫苗研发与接种出现了乐观的进展，2021年全球新冠疫苗总产量有望达到约80亿剂，发达经济体疫苗供应相对充足，有望率先实现群体免疫。新兴经济体疫苗供应相对落后，人均疫苗供应量显著低于发达经济体。疫苗有望加速全球经济复苏，发达经济体或受益最大。在全球经济仍处于低增长、低通胀、低利率、高债务、高泡沫、高收入差距的背景下，各国宽松财政和货币政策也不会改变，美国、日本、欧元区央行已表示在2023年前不会加息。考虑到2020年基数较低，预计2021 年世界经济增长5.5%左右，其中美国恢复较为强劲。总的看，世界经济仍处于金融危机后的深度调整期，经济、政治、社会矛盾相互关联交织，逆全球化趋势强化，各国宏观政策协调困难，经济恢复不稳定不平衡，世界经济开始走出寒冬但仍然处于艰难时期。

世界经济变化，给我国经济发展带来不确定性。一是世界恢复增长，会增加我国出口，国际资本会继续流入我国。但人民币升值也会降低我国商品的竞争力，影响我国的出口。二是我国已经深度融入全球产业链当中，一些国家生产停滞导致我国部分进口出现中断;美国等国家对我国进行技术封锁和金融打压，限制核心零部件出口，影响我国供应链和产业链安全。三是疫情之后全球产业链重塑趋势强化，全球产业布局将从注重成本、效率转向注重安全和效率并重，涉及人民生命安全和国家安全的一些产业出现回流本国的现象，我国利用外资和对外投资会受到影响。四是部分企业部分发展中国家经济困难，出现了债务违约，影响我国对外贷款、对外投资的安全。

《领导文萃》：由于疫情影响，2020年两会的政府工作报告没有提出经济增长速度的目标，但提出了就业、物价、收入、节能、环保等总量和质量结构指标。今年，我们又提出了经济发展的主要预期目标是国内生产总值增长6%以上，怎样理解这一经济增长调控目标？

祝宝良：对2021年甚至今后一个时期的经济增长目标的确定，学术界存在分歧。有专家认为，在中国目前的发展阶段，经济增速是一个非常重要的指标，设定增速目标是有必要的。也有专家认为，2021年应该取消经济增长目标，而将就业和通货膨胀作为宏观政策主要目标。理由是2020年没有设定经济增速目标，社会也能够接受，若重设目标，则会重走唯经济增长的老路。此外，受疫情等因素影响，基数波动很大，经济增速的设定仍存在较高难度。

经济增长指标是经济运行中最具有综合意义的指标，也是宏观经济政策决策的基础。从短期调控目标看，经济增长、就业、物价、国际收支平衡是宏观经济的四大调控目标。四大目标之间相互联系、相互影响、相互制约，起主导和决定作用的是经济增长速度，它决定了就业、物价和进出口水平。从我国的发展阶段看，到今年建党100周年，全面建成小康社会的目标已如期实现，我国开始进入建设社会主义现代化国家新阶段。但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，仍是世界上最大的发展中国家，发展仍然是解决我国一切问题的基础和关键。因此，现阶段需要确定经济增长目标。但确定年度经济增长目标，要综合考虑国内外经济环境变化和我国现实的需要和可能。

首先，要考虑就业需要。任何国家在确定本国经济增长速度时，最重要的因素就是就业目标。经济增长和就业之间有一个相关关系，根据我国目前的产业结构和劳动生产率水平，这几年平均来看，我国经济每增长一个百分点，可以实现就业约200万人。今年，我国的就业压力仍然较大，有909万大学生要就业，约有500万农村居民要到城市找工作，要基本解决这些就业需求，需要经济增长6%以上。

其次，要考虑有没有可能性。经济增长高低主要由潜在经济水平决定。潜在经济增长率是指一国（或地区）在各种资源得到最优和充分配置条件下所能达到的最大经济增长率。这里的“资源”，不仅包括自然资源、人力资源、资本形成、技术和管理，还包括制度安排和经济政策等。当前，我国物质技术基础更加雄厚、产业体系完备、人力资源丰富、创业创新较为活跃，我国有希望、有潜力保持长期平稳增长。国内经济研究机构普遍认为，目前我国经济的潜在增长水平在5%-7%之间。

再次，要与我国的中长期经济发展规划目标衔接。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》量化实化了“十四五”时期经济社会发展的主要目标和重大任务。尽管这些规划目标以定性描述为主，没有明确量化目标，但也十分具体并蕴含了定量要求。 比如“十四五”规划目标提出“在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展，增长潜力充分发挥”，暗含着关于经济增速的表述，预期我国2021-2025年期间每年实现5%～6%的经济增长。比如2035年远景目标提出“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”，就要求今后15年经济总量翻一番，年均需要增长4.73%，届时人均国内生产总值达到2万美元，与中等发达国家水平大致相當。

此外，在经济波动比较大的时期还要看统计因素。2020年一季度，我国经济增长出现了较大幅度回落，但随后开始逐季大幅度反弹，这样2021年各季度相对于2020年同期就产生了较大的基数变动。如果疫情得到基本控制，2021年我国每天的经济产出绝对水平和2020年四季度每天的产出持平，2021年我国的经济增长速度就会反弹到6%左右。考虑到我国经济仍处在抗击疫情影响的恢复阶段，2021年我国的实际经济增速高于6%没有太大难度。综合考虑上述几个因素，把2021年经济增长速度目标设定在6%以上是比较合理的，已留有很大的余地。

《领导文萃》：面对国际国内严峻的经济形势和我国经济社会发展存在的问题，要实现2021年经济社会发展目标，我国的主要宏观经济政策如何调整？

祝宝良：2021年宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性。在经济逐步恢复常态化运行的情况下，宏观政策也相应逐步回归常态。保持政策的连续性、稳定性，就是继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持对经济恢复的必要政策支持力度，不急转弯。这是因为疫情变化和外部环境存在不确定性，我国经济恢复的基础尚不牢固，经历疫情冲击的中小微企业和个体工商户“大病初愈”，需要持续的政策支持以恢复元气，政策“撤火”太急，经济难以承受。保持政策的可持续性，就是考虑到经济逐步恢复常态化运行后，需要稳妥退出一些临时性救助政策，这是实现稳增长和防风险长期均衡的内在要求。2020年，减免社保缴费政策实施后，社会保障基金收支压力明显加大，绝大多数省份基本养老保险基金出现当期收支缺口。金融支持实体经济采取了一些特殊措施，宏观杠杆率上升较快，继续扩张货币不可持续。因此，要注重科学、精准、有效实施宏观政策，该进的要进、该退的要退、该稳的要稳，做好各项政策的协调衔接，打好时间差，避免政策退出的叠加效应。

积极的财政政策要提质增效、更可持续。考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复，今年赤字按35700亿元安排，比去年下调1900亿元，不再发行抗疫特别国债。保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，抓实化解地方政府隐性债务风险工作，党政机关要坚持过紧日子。继续执行制度性减税政策，延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限，将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元。对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分再减半征收所得税。

稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。延续普惠小微企业贷款延期还本付息政策，加大再贷款再贴现支持普惠金融力度。使资金更多流向科技创新、绿色发展，更多流向小微企业、个体工商户、新型农业经营主体。大型商业银行普惠小微企业贷款增长30%以上。处理好恢复经济和防范风险关系，多渠道补充银行资本金，完善债券市场法制。

就业优先政策要继续强化、聚力增效。继续降低失业和工伤保险费率，扩大失业保险返还等阶段性稳岗政策惠及范围，延长以工代训政策实施期限。拓宽市场化就业渠道，促进创业带动就业。推动降低就业门槛，动态优化国家职业资格目录，降低或取消部分准入类职业资格考试工作年限要求。支持和规范发展新就业形态，加快推进职业伤害保障试点。继续对灵活就业人员给予社保补贴，推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制。拓宽职业技能培训资金使用范围，开展大规模、多层次职业技能培训，完成职业技能提升和高职扩招三年行动目标。运用就业专项补助等资金，支持各类劳动力市场、人才市场、零工市场建设。

构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局要迈好第一步，见到新气象。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，要准确把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展。要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。要更加注重以深化改革开放增强发展内生动力，在一些关键点上发力见效，起到牵一发而动全身的效果。

《领导文萃》：2021年我国的经济走势如何？

祝宝良：2020年以来我国采取的宏观调控政策的滞后效应仍会对2021年经济起到推动作用，我国经济会继续恢复。受2020年的低基数影响，2021年我国经济会出现补偿性增长。预计2021年我国经济增长8%左右，全年出现前高后低态势。

一是房地产和基建投资会保持稳定，制造业投资恢复增长。在积极的财政政策和稳健的货币政策支持下，投资到位资金和新开工项目计划总投资增长加快，为2021年投资增长带来较好支撑。2021年还会继续实施积极的财政政策，可以保障基建投资资金来源稳定增长。房地产在建项目面积和新开工项目面积维持上升趋势，房地产价格也存在上涨预期，房地产投资会稳定增长，但房住不炒、房地产企业融资的三条红线约束会抑制投资的过快上升。制造业总体产能利用率已达近几年的最高水平，规模以上工业企业利润总体有所改善，制造业投资会恢复增长。

二是消费出现补偿性反弹。2020年，就业压力较大、居民可支配收入增长相对缓慢，消费能力和消费意愿受到了影响。随着经济继续恢复和新冠疫苗研发不断取得进展，居民收入会增加，消费者的信心会提升，居民的消费意愿会提高。2020年，消费在三大需求中遭受疫情冲击最大，恢复最为缓慢，基数效应也最大，2021年消费的反弹速度也会最快。

三是出口会继续保持增长势头。2021年，世界各国消费者的信心会继续增强，主要发达国家的需求恢復仍会继续快于供给恢复，从印度、巴西、墨西哥等国家转移到我国的出口订单大部分仍会留在我国。虽然人民币升值也会降低我国的出口竞争力，但我国出口会继续保持适度增长。经济进一步恢复会增加对进口产品的需求，进口也会相应增长。

四是物价总体平稳。全球货币政策宽松，世界各国需求端恢复快于供给端，能源、金属产品需求会有所增加。自2020年10月份以来，国际大宗商品价格出现了阶段性回升。但2021年世界经济实际增长速度仍低于各国的潜在经济增速，大部分国家2021年的经济只能恢复到2019年的水平，新冠肺炎疫情导致各国生产停顿，但并没有破坏各国的生产能力，国际大宗商品价格不会出现大幅度上涨的趋势。猪肉价格是影响我国消费品价格的重要因素，受非洲猪瘟、环保政策、猪周期等因素影响，我国猪肉价格从2019年2月份开始到2020年9月连续19个月环比上涨。2019年下半年开始，我国采取保障用地、生产补贴等措施复产扩能，生猪存栏、能繁母猪自2019年四季度开始连续回升，猪肉价格从2020年10月份开始下跌。综合考虑我国经济发展、国际大宗商品价格、粮食生产和生猪价格、人民币升值等因素，我国的物价会基本稳定。

五是就业形势稳定。随着经济的不断恢复，我国就业会相应增加。上世纪60年代初生育高峰期出生的人口开始进入退休年龄，退休人员增加，会腾出部分工作岗位，我国新增就业会超过1100万人，失业率维持在5.5%左右的较低水平。