黄河流域生态保护和高质量发展统计监测体系研究

袁祖霞 黄党恩 乔 磊 田 钧 齐永忠

（1.河南省统计局，河南 郑州 450008；2.海燕出版社，河南 郑州 450008）

2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，提出黄河流域生态保护和高质量发展的重大国家战略。为全面贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，更好地履行统计职能，为推进黄河流域生态保护和高质量发展提供优质高效的统计服务，根据国家统计局宁吉喆局长指示和国家统计局安排部署，河南省统计局快速行动，组建工作机构，梳理目标任务，明确监测范围，建立工作机制，构建指标体系，积极推进统计监测体系构建工作。目前，已基本形成《黄河流域生态保护和高质量发展统计监测工作方案（讨论稿）》，向河南省直有关部门和黄河流域省（区）统计局初步征求了意见，在河南省沿黄省辖市先行试填试验，积极探索黄河流域9省（区）全面统计监测的路子，为开展全国统计监测奠定基础。

一、构建统计监测体系理论依据和根本遵循

2019年9月18日，习近平总书记视察河南，在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，并发表重要讲话。从中华民族伟大复兴和永续发展千秋大计的高度，对新中国成立以来黄河治理取得的巨大成就，黄河流域生态保护和高质量发展的主要目标、总体思路和重点任务，加强对黄河流域生态保护和高质量发展的领导等提出一系列重要论断。在随后召开的中央财经委员会第六次会议上，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，总书记又对推进实施这一重大国家战略进一步提出了明确要求。总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话，思想深邃，内容丰富，导向鲜明，深刻揭示并科学把握新时代治水规律，为黄河流域省（区）探索富有地域特色的生态保护和高质量发展新路子指明了前进方向，是我们制定工作方案和构建统计监测体系的理论依据和根本遵循。

统计部门要深刻领会习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话精神，准确把握黄河流域生态保护和高质量发展的本质、内涵和要求，切实履行信息咨询职能，配合政府有关部门编制黄河流域生态保护和高质量发展规划。尊重统计规律，加强重大问题研究，构建科学合理、操作性强的统计监测指标体系。增强工作的统一性、整体性、协同性，加强黄河流域各省（区）协作联动，反映各地区生态保护和高质量发展情况，重点反映“加强生态环境保护，保障黄河长治久安，推进水资源节约集约利用，推动黄河流域高质量发展，保护、传承、弘扬黄河文化”等工作的推进情况，监测《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》确定的各项目标任务的推进落实情况。

一要聚焦生态保护和黄河安全情况。重点是践行习近平总书记生态文明思想，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水思路，聚焦黄河安全、河道综合整治和生态保护，加快推进山水林田湖草系统治理，构建森林生态、低滩湿地生态、中高滩休闲生态三大系统，为黄河流域生态保护和防洪安全提供保障。

二要聚焦推进水资源合理利用情况。重点是贯彻习近平总书记“把水资源作为最大的刚性约束”“以水而定，量水而行”要求，推进落实水资源分配计划，合理规划人口和产业发展，抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，促进用水方式由粗放型向节约集约型转变。充分反映“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的布局，反映水源涵养、水土保持、灌溉农业等特色产业发展成效。

三要聚焦推动高质量发展情况。重点是深入贯彻新发展理念，切实反映沿黄地区从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。鼓励各地扬长补短，开拓创新，破除体制机制障碍，克服产业结构偏重、偏粗、偏短弊端，完成脱贫攻坚任务，探索具有自身特色的高质量发展路子。

四要聚焦黄河文化的传承发展情况。主要是反映黄河文化在中华文明中的突出价值和地位，坚持保护与利用相统一、传承与创新相融合，推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展，让文化资源活起来、动起来、靓起来。积极反映黄河文化蕴含的时代价值，讲好“黄河故事”，延续历史文脉，坚定文化自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。

构建黄河流域生态保护和高质量发展统计监测体系，紧扣这一重大国家战略的本质内涵，贴近战略的个性要求，把握突出问题，密切结合现行政府综合统计和部门统计制度建设实际，认真研究，明确黄河流域生态保护和高质量发展统计监测工作任务。初步明确主要工作任务：①构建黄河流域生态保护和高质量发展统计监测指标体系。②建立黄河流域生态保护和高质量发展统计监测数据共享机制。③开展黄河流域生态保护和高质量发展统计监测分析研究。④组织编辑黄河流域发展年度报告。⑤及时发布黄河流域发展信息，全面客观真实反映黄河流域生态保护和高质量发展现状及变化，为黄河流域发展提供有力的统计保障和支持。5项任务除构建黄河流域生态保护和高质量发展统计监测指标体系外，其他4项工作任务时间要求上可相对趋缓，本文主要针对构建指标体系、确定监测范围两个相对紧急的方面进行研究，提出初步看法。其他4项任务随着《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》出台，逐步研究确定。

二、统计监测范围界定

黄河流域生态保护和高质量发展统计监测范围的界定，经历了从流域地区到流经地区，再到受水地区的过程。下面以河南省为例进行分析。

（一）黄河流域

1.流域。流域是指由分水线所包围的河流集水区，分地面集水区和地下集水区两类。地面集水区和地下集水区重合，称为闭合流域；不重合，则称为非闭合流域。通常所称的流域指地面集水区，包括水系干流和支流的整个集水区域或受水面积。

2.河南省黄河流域范围。河南省辖区按照水系划分为黄河流域、长江流域、淮河流域和海河流域，黄河流域包括黄河干流流经的郑州、开封、洛阳、新乡、焦作、濮阳、三门峡等7个省辖市和济源产城融合示范区，以及黄河故道、流域地区和支流流经的安阳市、鹤壁市，共10个省辖市（示范区），辖50个县（市、区）。

50个县（市、区）中黄河流域面积占县域面积100%的有25个，占县域面积90%—100%的有5个（含90%，下同），占40%—90%的有4个，占10%—40%的有8个，10%以下的有8个。

黄河流域生态保护和高质量发展政策是以流域为整体制定，在流域内分地区组织实施的，部分项目可能会涉及非流域地区。以流域地区的省辖市（州、盟）和县（市、区、旗）为监测范围，会遇到一个地区处于多个流域的情况，割裂行政区划的完整性，不能完整准确反映政策效应。如河南省新乡市的12个县（市、区）中100%在黄河流域的有原阳、延津、封丘、长垣4个县，100%在海河流域的有凤泉、卫滨、牧野、红旗4个区和辉县市，新乡县、获嘉县、卫辉市分属黄河流域和淮河流域，三县市黄河流域面积分别为18%、2%、20%，淮河流域面积分别为82%、98%、80%。洛阳市的嵩县为河南省跨流域最多的县，分属黄河流域、长江流域、淮河流域，面积分别为76%、6%、18%。

为此，我们引入了流经地区的概念。

（二）流经地区

1.流经省（区）。黄河是我国第二大河，干流发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓约古宗列盆地，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省（区），于山东省东营市垦利区注入渤海。干流河道全长5464公里，流域面积79.5万平方公里（包括内流区4.2万平方公里）。黄河上游自源头至呼和浩特市托克托县河口镇，中游自河口镇至郑州市荥阳市桃花峪，下游自桃花峪至东营垦利区入海口。

2.黄河干流流经河南省市、县情况。黄河干流自西向东横贯河南省中北部，自三门峡的灵宝市入境，在濮阳市台前县出境进入山东省，河南省境内全长711公里。干流流经7个省辖市所属的26个县（市、区）和济源产城融合示范区。黄河干流流经河南省市、县及河段分布情况如附表：

附表 黄河干流流经河南省市、县情况

3.河南省黄河主要支流。河南省境内黄河沿途汇集有6条主要支流，中游为伊洛河、沁河、弘农涧、漭河，下游为金堤河、天然文岩渠。

以黄河干支流流经地区为监测范围，保证了区划的完整性，便于组织统计监测工作，但无法反映黄河水利用情况。

为了解决这个问题，我们对监测范围加入了受水地区概念。

（三）黄河水受水地区

1.受水地区。按照《黄河水利委员会关于开展黄河取水许可总量控制指标细化工作的通知》（黄水调〔2006〕19号）要求，河南省水利厅制定了《河南省黄河取水许可总量控制指标细化方案》，2009年6月《河南省人民政府关于批转河南省黄河取水许可总量控制指标细化方案》（豫政〔2009〕46号）印发，将按照国务院“八七”分水方案分配河南省的55.4亿立方米（黄河干流35.67亿立方米，支流19.73亿立方米）黄河取水指标，分配至郑州、开封、洛阳等12个省辖市和济源产城融合示范区。

2.黄河干流受水地区：郑州、开封、洛阳、安阳、新乡、焦作、濮阳、许昌、三门峡、商丘、周口和济源产城融合示范区。

3.黄河支流受水地区：（1）伊洛河：郑州、洛阳、平顶山、三门峡；（2）沁河：焦作、济源产城融合示范区；（3）金堤河（天然文岩渠）：安阳、新乡、濮阳。平顶山市为纯支流受水地区，其他8个省辖市（示范区）为干流和支流混合受水地区。

监测范围加入纯受水地区，这样监测范围就扩大至流域地区[含流经县（市、区）]和纯受水地区，河南省监测范围应为郑州、开封、洛阳、平顶山、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳、许昌、三门峡、商丘、周口13个省辖市和济源产城融合示范区，分4种类型：黄河干流流经县（市、区）所属的郑州、开封、洛阳、新乡、焦作、濮阳、三门峡7个省辖市和济源产城融合示范区；黄河故道、黄河支流流经县（市、区）所属的安阳市；黄河故道、黄河流域县所属的鹤壁市；非黄河流域纯受水县（市、区）所属的平顶山、许昌、商丘、周口4个省辖市。通过确定监测范围既能凸显黄河流域生态保护和高质量发展战略的特殊性、整体性，又能比较全面地反映黄河流域生态保护和高质量发展的情况。

三、统计监测指标体系内容

黄河流域既是我国重要的生态屏障，又是我国重要的经济带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域。黄河流域生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程，包括黄河安全、治理、水资源利用、生态和环境构建等多个方面。因此，统计监测指标体系设置必须以总书记重要指示和5个方面重点工作部署为统领，运用系统论思想方法，把黄河流域作为一个有机的复合系统统筹考虑，通过以干支流河流基本功能维持、区域社会经济高质量发展、流域生态环境有效保护的三维协同，实现“让黄河成为幸福河”的整体目标。统计指标设置立足现行政府统计和部门统计制度，以年度指标、复合指标为主，尽量少设置调查指标；统筹考虑政府统计指标和部门统计指标、各省份和省、市、县各级次统计指标差异，统筹考虑指标数据的可获得性、获取时间的一致性和规范性。

目前，黄河流域生态保护和高质量发展统计监测指标体系框架分一级指标、二级指标和三级指标。共设置生态环境保护，黄河安全、文化和水资源利用，高质量发展3个一级指标、12个二级指标和47个三级指标。

生态环境保护一级指标下分设生态保护、环境治理、环境改善、资源节约4个二级指标。初步考虑生态保护二级指标下设置“森林覆盖率”“湿地保护率”“陆域自然保护区面积占陆地国土面积的比例”3个年度三级指标；环境治理二级指标下设置“城镇环境基础设施建设投资”“单位地区生产总值二氧化碳排放降低率”“污水集中处理率”“生活垃圾无害化处理率”4个年度三级指标；环境改善二级指标下设置“空气质量优良天数比率”“地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例”“水土保持率”3个年度三级指标；资源节约二级指标设置“单位地区生产总值能耗降低率”“非石化能源消费占能源消费总量比重”“一般工业固体废物综合利用率”3个年度三级指标，共计13个三级指标。

黄河安全、文化和水资源利用一级指标下分设黄河治理、黄河文化、水资源利用3个二级指标。初步考虑黄河治理二级指标下设置“黄河干流和重要支流河道维护经费投入”“黄河流域大中型水库蓄水量”“黄河生态廊道建设投资”3个年度三级指标；黄河文化二级指标下设置“文化产业增加值占地区生产总值比重”“人均教育文化支出占家庭总支出比重”“景区和红色教育基地接待人次数”3个年度三级指标；水资源利用二级指标下设置“单位生产总值水耗降低率”“黄河水资源达标利用率”“农田灌溉水有效利用系数（无量纲）”“农村集中供水率”4个年度三级指标，共计10个三级指标。

高质量发展一级指标下分设综合质效、创新发展、协调发展、开放发展、共享发展5个二级指标。初步考虑综合质效二级指标下设置“人均生产总值”“全员劳动生产率”2个年度三级指标和“规模以上制造业增加值占工业增加值的比重”“技术改造投资占固定资产投资增长速度”“居民人均消费支出”“政府债务占预算收入的比重”4个季度三级指标；创新发展二级指标下设置“研究与试验发展经费支出与生产总值之比”“科技经费支出占预算支出的比重”“技术合同成交额占全国技术市场成交额的比重”“每万人发明专利拥有量”4个年度三级指标和“规模以上工业战略性新兴产业增加值占工业增加值的比重”1个季度三级指标；协调发展二级指标下设置“常住人口城镇化率”“劳动年龄人口平均受教育年限”“每千名老年人口拥有老年福利机构床位数”3个年度三级指标和“城乡居民人均可支配收入之比”1个季度三级指标；开放发展二级指标下设置“货物进出口总额与地区生产总值之比”“实际利用境外资金占全国比重”“对境外直接投资额占全国比重”3个季度三级指标；共享发展二级指标下设置“农村贫困发生率”“人均公共服务支出”“社会保障卡普及率”“基本养老金人均水平”4个年度三级指标和“城镇新增就业人数”“居民人均可支配收入增长速度”2个季度三级指标，共计24个三级指标。

四、统计监测工作实证试验

为了验证初步设计的监测指标体系的可操作性，河南省地方经济调查队组织初步方案设计监测范围内的14个省辖市（示范区），开展黄河流域生态保护和高质量发展统计监测工作先行先试。从监测范围、监测指标、部门协作等方面进行试验，发现监测工作中存在的问题，积累统计监测工作经验，为下一步改进方案，确定正式方案奠定基础。目前，此项工作正在进行中。从掌握的情况看，初步方案设计从以下几个方面得到验证。

（一）统计监测范围

从试验反映的情况看，若以9个省（区）为监测范围，指标获取容易，但级次太高，范围太大，虽便于国家观察整体情况，但不易反映黄河流域生态保护和高质量发展政策的具体落地效应；若以县（市、区、旗）为监测范围，理论上最精确，但相当部分指标县级取得困难，达不到方案设计要求。因此，监测范围确定为流域和纯受水省辖市（州、盟）更合适、可行，初步方案设计的监测指标确定在省辖市级，就河南省来说即前述14个省辖市（示范区），基本上都能取到数据，同时能细分上中下游、河段等，充分反映具体政策效应。

河南省进行的黄河流域生态保护和高质量发展统计监测范围研究及实证结果，需经沿黄其他8省（区）广泛征求意见后，形成统一方案，由国家统计局最终决定。

（二）统计监测指标

1.基本确定的替代指标。“城镇环境基础设施建设投资”指标范围不明确，建议使用住建部门“城市市政公用设施建设投资”指标替代；根据国家生态环境部统计报表制度变化，使用“地级及以上城市集中式饮用水水源地取水水质达标率”替代“地级及以上有城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例”；有部门反映“污水集中处理率”数据指标范围过窄，建议使用“污水处理率”替代；有部门反映“每千名老年人口拥有老年福利机构床位数”指标数据质量差，建议改为“护理型养老床位占比”；非化石能源中非电部分多为非商品能源，国网公司有可再生能源电力消纳量占本地区全社会用电量比重的数据，且客观准确，发改部门建议使用“可再生能源电力消纳量占本地区全社会用电量比重”替代“非化石能源消费占能源消费总量比重”。经研究，拟同意上述6条替代意见，在下一步方案设计中修改完善。

2.需要进一步研究的指标。（1）试验反映“工业技术改造投资占固定资产投资比重”易取得，且工业技改投资占技改投资绝对比重，可替代“技术改造投资占固定资产投资比重”。经征求意见，后者更全面一些。我们的意见是暂时保留，进一步研究。（2）一些地方建议在“环境治理”中增加“水土流失治理面积”指标。“水土流失治理面积”是黄河安全、黄河治理比较贴切的指标，原已经设置，但黄委会、河南省水利厅提出其专业处掌握的指标数据质量不高，不建议使用。这一指标是有价值的，将再次与两部门商议，根据“水土保持率”和“水土流失治理面积”数据质量二者选其一。（3）“森林覆盖率”细分至省辖市困难，选用“当年造林合格面积”替代“森林覆盖率”指标。我们认为“森林覆盖率”指标数据尽管年度间变动不大，但不能仅反映天然林部分。河南省在县域经济发展评价中用“当年造林合格面积”替代“森林覆盖率”的做法，是地方个性做法，需要进一步征求国家林业和草原局的意见，再商议可否选择替代指标，在监测工作中使用。（4）“人均公共服务支出”，财政部门建议修改为“民生支出占一般公共预算支出比重”。主要理由是：一是按公共服务支出的口径难以确定，不利于后期数据统计。二是“民生支出占一般公共预算支出比重”指标能够更好体现政府在公共服务提供方面的努力程度以及民生改善水平。建议将“基本养老金人均水平”，修改为“职工月人均基本养老金水平”或“居民月人均基本养老金水平”。我们认为前者是河南省地方个性做法，需要征求财政部的意见，后者拟修改的两个指标，需要向人力资源与社会保障部门求证后确定。

3.拟取消的指标。“科技经费支出占预算支出的比重”与“研究与试验发展经费支出与生产总值之比”指标存在较高相关性，建议删除“科技经费支出占预算支出的比重”。拟同意该条建议。

4.暂不增加的指标。在水资源利用指标群，建议增加“引黄灌溉面积”“黄河水饮用人口”指标。两个指标贴近黄河流域生态保护和高质量发展设计需求，但经黄委会、河南省水利厅核实，据现行制度这两个指标没有来源。建议由水利部在2020年统计年报制度中增加这两个指标，并确定资料来源。目前的监测指标中暂不增加。

（三）统计监测方法

黄河流域生态保护和高质量发展统计监测要贯彻习近平总书记的重要讲话精神和工作部署，反映地方发展特色。“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的布局安排，明确要求上中下游在发展定位上有差异。上游以水源涵养等为重点，中游突出抓好水土保持和污染治理，下游主要是促进河流生态系统健康发展，提高生物多样性。沿黄省（区）有不同的发展重点和推进措施，这些发展重点各具地方特色，9省（区）发展具有差异性。各地区发展的特殊要求，与统计工作统一性是矛盾的。为解决这一矛盾，我们初步思考统计监测方法是：只做监测，不做评价。最大限度地统一设计监测指标，统一指标解释，统一数据提供时间，统一组织统计监测工作，具体各省（区）及所属省辖市数据的审核把关由各省（区）负责。

（四）统计监测机制

在统计指标选择方面，多数指标来源于各级政府部门。因为各省（区）的省辖市（州、盟）机构设置不同，部门职能也不同，因此，在工作方面中不应对数据来源部门做统一规定，由省（区）制定具体的监测工作实施方案予以明确，同时对复合计算指标的最终责任单位予以明确，以便明确工作职责。同时，在“国家主导，地方协同，各方参与”的工作机制下，各级各部门应密切协作，统一步调，协力完成好各自的工作任务。

（五）数据搜集时间

试填反映由于各部门的数据上报时间不一致，各部门的数据管理机制不同，有的数据上报后需要上级部门审核认定，反馈后才能使用，有的数据需要经过规定的程序才能使用。各部门各项监测数据自报告年至次年8—9月全部确定，每年指标数据搜集时间确定为次年8—9月为宜。

在组织实施上可设置一个过渡期，过渡期全部指标重点搜集年度三级指标数据，季度三级指标数据开展试搜集；经过对过渡期的季度指标搜集情况总体评估后，决定何时开始正式搜集季度三级指标数据。

目前，本文的研究主要依据习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会、中央财经委员会第六次会议两个重要讲话精神，一些方面考虑还不全面不细致，与沿黄其他省（区）的沟通还不够；国家《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《纲要》）刚刚出台，沿黄其他省（区）的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》有的已经出台，有的在制定之中，其中对主要统计指标都有表述，我们将抓紧学习、消化、吸收，在国家统计局领导下，紧贴国家《纲要》具体要求，与其他8省（区）深入沟通，充分吸纳河南省统计监测工作实证经验，确定调查范围、筛选监测指标、选择监测方法，制定科学的统计监测方案，为黄河流域生态保护和高质量发展统计监测奠定坚实基础。