我国产业扶贫模式的变迁——基于多源流理论分析

一、引言

产业扶贫是通过发展产业的方式促进农村贫困地区发展的一种内生性机制，是增加农村贫困人口收入的有效扶贫模式。2021年2月26日，习近平总书记向全世界宣告，经过全党全国以及各族人民的共同努力，我国的脱贫攻坚战取得了全面胜利，而在其中产业扶贫为脱贫攻坚取得的巨大成果提供了有力支撑，发挥了巨大的作用。作为我国扶贫政策当中的基础性工程，产业扶贫在新中国成立70多年来处于不同历史阶段所采取的思路和模式有所不同，对此，借助多源流理论框架对我国产业扶贫的政策变迁进行梳理并且分析我国农村产业扶贫的变迁规律和内在逻辑。这有助于更系统地理解我国扶贫政策的当前问题及需求，推进产业扶贫体系的完善和落实，更好地推动我国农业扶贫模式的完善与发展。

二、多源流理论的适用性分析

多源流理论作为分析公共政策制定过程的重要理论框架，认为公共政策的制定过程主要受到问题源流（进入政策议程有待解决的问题）、政策源流（政府、专家以及利益集团所提出的政策建议）和政治源流（公众舆论、国民情绪、领导人的执政理念）这三大主要因素的影响。金登认为，一项政策的提出和形成是这三种源流共同交汇的结果，在关键节点汇合形成政策之窗，进而促进政策的制定或变迁[1]。

虽然多源流理论是西方的理论产物，但是随着其理论的发展，在中国语境下也具有适用性和解释力。根据我国扶贫政策变迁的研究发现，学者大都基于多源流理论来阐释我国整体扶贫政策的变迁过程，分析其变迁的内在逻辑和动力等因素[2][3]。但是尚未有学者在我国扶贫政策变迁的条件下，对我国产业扶贫模式的变迁逻辑进行研究。同时，多源流理论具有系统性和动态性，为探究产业扶贫政策变迁的规律和原因提供了有力的分析工具和理论支撑。

三、我国产业扶贫政策的变迁过程

新中国自成立以来，我国扶贫政策已经走过了70多年的历程，在这70年的扶贫过程当中，我国的扶贫政策经历了多次的变迁。国内学者对于中国扶贫政策的变迁做了很多阶段性的划分。狄振鹏将中国农村扶贫划分为六个阶段的改革和制度变迁，指出制度变迁带来的诸多方面的创新（2020）[4]。同时，还有不少学者对于产业扶贫也作了阶段性的划分。吕开宇、施海波、李芸和张姝从阶段和脉络两个角度将我国自新中国成立开始产业扶贫政策的演变划分为五个阶段，分别是基础夯实阶段、起步摸索阶段、雏形确立阶段、加速推进阶段和精准施策阶段，详细阐述了我国扶贫政策是如何由输血型扶贫到造血型扶贫的演化历程（2019）[5]。许旭红将产业扶贫的发展分为三个阶段，系统阐释了由传统的产业扶贫模式演化为精准的产业扶贫模式的路径（2019）[6]。笔者整合了各学者对扶贫政策变迁过程的阶段性划分，并在此基础上，结合对于目前我国农村产业扶贫政策的不断完善和持续优化，同时，纳入了未来产业扶贫政策发展的顶层设计，将整体产业扶贫政策变迁过程划分为五个阶段。

（一）萌芽产生阶段（1949～1985 年）

在新中国建立初期，长期战乱使我国经济处于普遍落后的阶段，所以在这一时期，主要实施的是在计划经济体制下的广义扶贫战略，主要目的是通过提供物质保障和夯实制度基础来解决农村的贫困问题。同时通过土地改革来发展基础设施建设，推广农业科学技术等措施来提升农业综合生产效率，初步建立了我国的工业化体系，为产业扶贫的出现奠定了基础条件。

（二）初步形成阶段（1986～2000 年）

在这一阶段，中国政府针对农村贫困地区实行了大规模的扶贫开发计划，1986年，国务院扶贫地区经济开发领导小组成立，有针对性地制定扶贫开发计划来推动贫困地区的经济发展并且帮助贫困地区形成自我发展的能力。1993年，我国政府启动了“八七扶贫攻坚计划”，开发式扶贫是这个阶段的主线，农业产业化得到进一步发展[7]。

（三）稳步推进阶段（2001～2012 年）

在实施“八七扶贫攻坚计划”以来，基本上解决了全国农村的贫困人口“食不果腹”的问题，但是在城乡之间、地区之间、区域之间的差距仍在日益扩大。为进一步提高贫困地区的生产生活条件，巩固扶贫的成果，应对扶贫开发的长期性和复杂性问题，中共中央国务院在这一时期将贫困村作为扶贫开发的重点，通过整村推进、产业化扶贫和劳动力转移的方式来促进贫困地区的发展，主要体现在两个十年扶贫开发纲要的制定和实施上。由于产业扶贫的“造血型”优势的显现，我国对产业扶贫模式更加重视，产业扶贫不断完善。

（四）逐步成熟阶段（2013～2016 年）

习近平总书记于2013年11月在湖南省湘西州花垣县十八洞村调查考察时，首次提出了“精准扶贫”的概念。2014年2月中办国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出重点解决特色产业增收工作，加强规划项目进村到户的精准扶贫机制，推进农业技术创业推广，到2020年，初步构建特色支柱产业体系。2015年11月29日《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚的决定》中提出要实施精准扶贫方略，发展特色产业脱贫，科学制定贫困地区特色产业发展规划。2016年11月国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》第二章从农林产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫和科技扶贫工程来阐释产业发展脱贫的具体路径，形成特色产品。产业扶贫在精准扶贫的战略指导思想下逐渐走向成熟。

（五）持续深化阶段（2017 年～）

党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，明确实施乡村战略的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总目标，其中产业兴旺是实现乡村振兴的基础，习近平总书记在海南等地考察时也多次强调“乡村振兴，关键是产业要振兴”。2019年6月《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中也提出要将产业扶贫与产业兴旺有效衔接，聚焦重点产业、重要资本，延长产业链、提升价值链，培育发展新动能来加快构建现代农业产业体系，实现由产业扶贫到产业兴旺的衔接[8]。

四、我国产业扶贫政策变迁的多源流分析

产业扶贫政策变迁的逻辑是什么？用多源流理论框架来解释即多源流中的问题源流、政治源流和政策源流内部发生变化，推动政策之窗的打开，政策企业家把握机会促使三条源流交汇，从而实现政策发生变迁[9]（如图1）。

图1 多源流理论的分析框架

（一）问题源流

金登认为，问题源流是指被政府提上政策议程，有待政府加以解决的问题。对于产业扶贫政策来说，不同阶段的待解决问题在不同程度上影响着几个阶段产业扶贫发展的政策走向。

在第一阶段中，新中国建立初期，国家整体经济普遍低下，绝对贫困人口比例很高，国家根据国情通过实施计划经济体制来消除贫困，在完全计划经济下的生产关系是畸形的，严重阻碍了生产力的发展，影响了农业的综合生产效率。1978年，为了解决一系列计划经济体制带来的问题，实行了改革开放政策。如何把农民调动起来成为了现实问题，我国在农村进行改革，极大地调动了农民的积极性，激发农产品的市场活力，促进了农业产业生产的专业化的出现。这一时期，促进农村经济的发展和提升农业产业的整体效率水平成为现实需求，为我国产业扶贫的出现打开了政策窗口。

在第二阶段和第三阶段中，改革对于农村的经济增长效应不断减弱，农村的产业结构低端且过于单一，没有形成产业链，农民的生活水平提升速度缓慢，同时，我国农村的贫困人口大部分呈区域化集中分布，不同地区农民收入差距过大。所以我国坚持采取开发式扶贫的思路，提升不同地区农村的自我造血能力。在这一时期，如何有针对性地推动贫困地区区域经济发展、缩小发展差距以及提升贫困人口的自我发展能力成为了现实问题。

党的十八大以来，我国扶贫进入新阶段，在“精准扶贫”思想的指导下，产业扶贫政策在实施过程中又出现了多个问题，首先在产业选择上，有些地方没有根据自身实际情况发展产业，导致产能过剩。其次，产业发展严重缺乏规划，难以形成产业发展项目。再次，贫困户自身经营能力差且对新型经营主体的培育不足。最后，个别地方在思想上没有树立脱贫意识，“等、靠、要”思想严重。

在上述几个阶段产业扶贫存在的相关问题就构成了这一时期产业扶贫政策变迁的问题源流。

（二）政治源流

政治源流是金登多源流理论的重要组成部分，主要包括公众舆论、国民情绪、领导人的执政理念等几个方面因素。多源流理论认为，政治源流内部发生变动，也可以推动政策之窗的开启。产业扶贫作为扶贫工作的主要抓手，在今天取得了重大的实践成果，与中国共产党历届领导人的扶贫思想所作出的指导密切相关。所以，本文中讨论的政治源流主要是指国家历届领导人扶贫理念的发展。

在新中国成立初期，毛泽东同志就意识到解决农村的贫困问题是解决我国贫困问题的关键所在。他在1953年第一次提出“共同富裕”的思想，随后三大改造的完成促进了我国农村生产力的发展。毛泽东同志不仅重视农业生产，还积极主张实行农业机械化，他在1959年的《党内通信》中指出“农业的根本出路在于机械化”为农村产业化奠定了坚实的基础。1978年，邓小平同志在毛泽东同志的扶贫思想上进一步发展，他指出我国要找到一条中国特色的发展道路，提出了改革脱贫的理论，主张在改革、开放、发展的进程中消除贫困。提出了社会主义本质就是解放和发展生产力，最终实现共同富裕。在第一阶段，毛泽东、邓小平同志的扶贫思想促使了政策之窗的开启，推动了农村产业的发展，对此后的产业扶贫工作具有指导意义。

在第二阶段，以江泽民同志为代表的党和国家领导人进一步发展了产业扶贫的思想，江泽民同志强调要坚持开发式扶贫的方针，将政府对于贫困地区的扶贫开发与贫困人口自力更生相结合，激发农村贫困人口的内生性动力，形成贫困地区自我发展的能力。进入21世纪，以胡锦涛同志为首的新一代国家领导人对产业扶贫提出了更高的要求，在党的十六届五中全会上提出了“建设社会主义新农村”的战略，并在党的十七大报告中提出全面建设小康社会的新要求。在这两个阶段，江泽民和胡锦涛同志的扶贫理念推动了产业扶贫质量上的提升，促进了农业产业的可持续发展，为这一时期的产业扶贫模式打开了政策之窗。

步入新时代，习近平总书记高度重视农村扶贫开发，将扶贫开发上升到全国共同努力的事业，2015年习近平总书记在中央扶贫工作会议上强调“坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入小康社会”。习近平总书记在湘西考察调研时首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，要求产业扶贫应做到精准识别，依托当地的资源，因地制宜，选准、发展产业，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。同时还提出要先解决思想上的贫困问题“扶贫先扶志，扶贫必扶智”的论断。习近平总书记的扶贫思想为产业扶贫走上成熟提供了思路[10]。十九大报告中首次提出乡村振兴战略，习近平总书记提出要将产业扶贫与乡村振兴相衔接，从生产发展到产业兴旺，要立足长远，把农村产业与城市产业发展有机结合起来，推动产业融合，形成绿色的生产和生活方式。在新时代，习近平总书记的“精准扶贫”和“产业扶贫到产业兴旺”的新扶贫思想打开了产业扶贫模式变迁的政策窗口。

（三）政策源流

政策源流是多源流理论中的重要组成部分，主要是指政府人员、专家学者以及利益集团所提出的政策建议构成了政策源流。政府决策者对这些建议进行参考，制定出最具可行性的政策。在我国，产业扶贫政策源流主要包括国家的政策探索、学者根据实际调研所得的专业性论文以及政府在地方实际扶贫工作中的工作总结和调查报告，主要基于CNKI数据库的现有文献，对产业扶贫模式各阶段的学者文献进行统计来进行政策源流的分析。

新中国建立初期，国家没有确立专门针对扶贫的模式或者政策，由于国家的整体经济实力较弱，所以农村扶贫政策与农村发展政策基本上是一致的。在这一时期，在CNKI数据库分别以“扶贫”“贫困户”“贫困发展”为关键词搜索到的期刊论文共有112篇，其中“扶贫”57篇，“贫困户”40篇，“贫困发展”15篇，为这一时期的农村扶贫与发展提供了现实性的建议。

进入开发式扶贫时期，专家学者开始对扶贫产业进行研究，对贫困地区产业的发展进行了思考。这一时期，在CNKI数据库中以“产业扶贫”作为关键词进行检索共搜索到69篇文献，主要是总结产业扶贫的基本思路，根据各个地区发展农业产业的实际经验来对农村产业发展进行研究。在第三阶段（2001～2012年），输入检索关键词“产业扶贫”进行检索共搜到文献215篇，在产业扶贫体系化的过程中提供了不少具有实践经验的新思路。

进入新时代，产业扶贫政策模式在脱贫攻坚工作中发挥着重要的作用，学者们在这一时期对于产业扶贫的研究达到了高峰。这一时期在CNKI数据库检索“产业扶贫”相关文献高达6865篇。这一时期，有学者将习近平总书记提出的“精准扶贫”的理念与产业扶贫相结合，对精准扶贫的背景下产业扶贫的实践困境进行研究；还有学者提出推动农村新型的产业发展、产业融合、产业主体的建设以及区域化产业发展等政策建议。[11]党的十九大之后，随着乡村振兴战略的逐步实施，学者们对于产业扶贫与产业兴旺的衔接也做了很多研究，CNKI数据库以“产业兴旺”为关键词进行搜索，相关文献达到1820篇，大部分学者是对产业扶贫与产业兴旺相衔接的困境和实现路径进行研究，如刘明月和汪三贵就指出产业扶贫和产业兴旺存在的差异以及所面临的产业扶贫的困境，同时提出了在产业规划、产业链融合、新型主体能力以及政府和市场的关系的优化路径，提出如何建立产业发展的长效机制，推进产业扶贫与产业兴旺的有效衔接[12]。

（四）三源流的交汇：政策变迁

根据多源流理论，导致政策发生变迁是由于三源流交汇产生的相互作用，如前所述，产业扶贫在各个发展阶段上存在的问题为产业扶贫的变迁提供了合法性依据；国家领导人的执政理念、扶贫观念为产业扶贫的变迁提供了战略性方向；专家学者的建议为政策变迁提供了合理性论证。在问题源流和政治源流打开政策之窗的前提下，三源流发生耦合，在相互交织影响下，就促成了扶贫政策的变迁。

在产业扶贫的萌芽产生阶段，我国当时主要面临的重大问题是国家整体经济普遍低下，落后的经济发展水平成了这一时期的问题源流。在这一时期，毛泽东同志提出了“共同富裕”的思想，提出要通过经济建设来满足人民群众对物质生活的需要。邓小平同志开创了改革开放，深化了共同富裕思想，提出了改革脱贫的理论。这两位领导人的执政理念和扶贫思想被专家学者结合各地实际进行论证建议，最终在问题之窗和政治之窗的开启下，实现了三源流交汇，推进政府开启了以《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》、“三西”地区的农业建设计划为代表的一系列政策举措，推动了贫困地区的基础设施建设以及农业产业的发展。

在产业扶贫的初步形成阶段和稳步推进阶段，产业能力不足和各地区收入差距扩大成为了现实问题。对于这些问题，以江泽民同志为代表的党和国家领导人提出了内生性发展、区域式发展的理念。以胡锦涛同志为代表的党和国家领导人提出了“科学发展”，要坚持全面协调可持续。专家学者也为产业化扶贫提供了不少优质建议。这就推进国家出台一系列以区域增长为主要目标的扶贫开发战略，启动了以《八七扶贫攻坚计划》、两个十年的扶贫开发纲要为代表的重要政策。

在产业扶贫的逐步成熟和持续深化阶段，随着新时代社会基本矛盾的转变，如何平衡且充分发展生产力来满足人民日益增长的美好生活需要就成为这一时期最主要的问题源流，在产业扶贫的推进上，个别地区出现了产业发展脱离实际、严重缺乏产业规划构成了这一时期产业扶贫的问题源流。

习近平总书记在湘西考察调研时首次提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的扶贫理念，要求精准识别当地产业，因地制宜把发展产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。进而推动产业扶贫模式进入精准产业扶贫阶段，专家学者也对精准扶贫的思路进行建言献策，为产业发展脱贫，全国农业产业协调发展提供了具体路径。

党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，提出产业兴旺是实现乡村振兴的基础，习近平总书记也多次强调“乡村振兴，关键是产业要振兴”。如何将产业扶贫与乡村振兴有效衔接，推动乡村产业向高质量发展，实现由产业扶贫向产业兴旺的转化，还包括在开展产业扶贫过程中所产生的一些遗留问题就构成了这一时期的问题源流。进入新时代以来，习近平总书记先后主持召开了七次脱贫攻坚座谈会，多次强调产业扶贫在脱贫攻坚中的重要作用，习近平总书记关于产业扶贫的重要论断构成了这一时期产业扶贫向产业兴旺发展的政治源流[13]。学者们对于产业扶贫的发展，产业扶贫到产业兴旺的实现路径给出了诸多建议，促使本阶段产业扶贫的三种源流形成汇合，进而推动新时代我国产业扶贫与产业兴旺的有机衔接。

五、结论与讨论

本文在我国扶贫政策由输血式扶贫、开发式扶贫到精准式扶贫的政策阶段下，对扶贫政策中的产业扶贫模式的转变进行了梳理，将我国产业扶贫模式的变迁划分为萌芽产生、初步形成、稳步推进、逐步成熟和持续深化五个阶段，并通过多源流的理论分析框架，对产业扶贫模式变迁的各个阶段进行分析，发现在不同阶段存在着不同的问题源流，这些问题有些是基于国家整体经济背景下产生的问题，有些是在落实产业扶贫过程中产生的问题。不同的领导人的执政观念在扶贫发展的过程中也在发生转变，构成了产业扶贫模式变迁的政治源流。国家政策探索、专家学者的研究建议以及地方政府的扶贫工作经验构成了政策源流。问题源流和政治源流打开问题之窗和政治之窗，促使政策之窗的打开，最终使得问题源流、政治源流和政策源流进行耦合，产生相互作用，最终实现了我国产业扶贫模式的发展和变迁。

本文的不足之处在于，虽然从多源流理论的视角对产业扶贫模式的变迁逻辑提供了解释，但对新时代下产业扶贫的政策决策未能提出合理性的建议，未能对产业扶贫模式的下一步发展做出预测，对未来产业扶贫与产业兴旺的衔接未能作出合理性的判断，这些问题对我国实现社会主义现代化强国的中国梦具有重大意义，有待于进一步的研究。