新格局下电力发展的十大关系

文 | 徐进

作者系中国能源建设集团投资有限公司总经济师

处于能源中心地位的电力行业，在“十四五”的挑战与机遇中，需要处理好十大关系。

在我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，进而乘势而上开启全面建设社会主义现代化新征程之际，党的十九届五中全会明确提出并进一步强调“要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

作为国民经济的重要基础和经济发展的“先行官”以及在我国能源行业处于中心地位的电力行业，在“十四五”期间如何面对“百年未有之大变局”带来的挑战与机遇，全面贯彻国家主席习近平在联合国生物多样性峰会和气候雄心峰会上的重要讲话精神，科学把握新发展阶段，深入落实新发展理念，加快构建新发展格局，最终实现高质量发展，笔者认为需要正确处理好十大关系。

当前发展与长远规划的关系

发展是兴业安邦的第一要义，需要有艰苦创业的奋斗精神和矢志不移的执着追求，还要有远大目标、明确方向和科学规划。经过七十余载电力人孜孜不倦地追求，我国已实现从电力弱国迈向电力大国并初步跨入电力强国的宏伟目标，为全面建成小康社会贡献了自己的光和热。在当前正处于历史转折关键之时，只有感恩过往，珍惜当下，方能把握未来。当前是长远的起点，新发展格局和新基建战略为电力工业提供了迈向高质量发展的历史机遇.

但是越到这个时候越要保持冷静的头脑，全面总结好电力“十三五”期间存在的问题，科学统筹好“十四五”电力发展规划，超前谋划好电力2035年远景目标的顶层设计，切实明确电力产业未来发展方向、实现目标和对策措施，加紧构建全新的能源电力体系，为电力中长远规划理清思路和奠定基础；而长远是当前的延伸，有了中长规划就要按照设定的目标和描绘的蓝图一步一个脚印地行动，充分发挥规划的引领作用，既不能束之高阁，“说一套、做一套”，也不能规随人变，另起炉灶，更不能全搬硬套，墨守成规，而是要结合市场发展的变化定期进行适当“微调”、“适调”，让规划更适应电力产业未来发展需要。

总之，当前和长远是首尾相连的一体，既不能只顾当前而不思考长远，如果只考虑当前的作用、现实的需要，就会心浮气躁、急功近利；也不能奢谈长远而脱离当前实情，规划再美好、再雄伟，行动起来才是王道，如果缺乏坚持不懈的努力，就变成空中楼阁。

存量提升与增量优化的关系

据中电联提供数据，截止2020年底，我国发电装机容量达22亿千瓦，其中煤电装机容量10.8亿千瓦（占比49.1%)，首次降至50%以下。

我国发电装机容量和输电线路总里程目前均位居全球第一，远超过世界排名第二的美国，且每年新增装机容量就相当于一个中等发达国家的装机容量，但煤电仍有近2亿千瓦装机没有实现超低排放，弃水弃风弃光在一些地区仍不同程度存在，电网投资以主干电网为主，配电网明显滞后；另一方面，国家主席习近平继去年9月提出“碳达峰、碳中和”承诺后，去年底又在联合国气候雄心峰会上进一步宣布：到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上等等。

这要求“十四五”期间电力发展必须坚持“两手抓、两手都要硬”策略：一手抓传统电力的升级换代，加快既有项目的新技术、新工艺改造，加大淘汰落后电力产能力度，加强电力系统智能化、数字化、信息化建设，努力打造高效清洁电力产业的“升级版”，在最大限度地降低脱硝、脱硫和除尘、除汞等有害物质的同时，有效地降低碳排放和实施碳回收，使老项目焕发出“新活力”；一手抓新电力业态培育和新技术拓展，以更大力度更大勇气发展清洁、高效、安全、可持续的新能源、新电力，努力培育电力新业态，走好绿色电力、环境友好型电力发展之路，在“腾笼换鸟”中实现凤凰涅槃，以迎接低碳化、零碳化、低污染为方向的第三次能源变革的时代到来。

电力生产与电力消费的关系

用电量被当作经济发展的“风向标”。当前，我国电力供需总体相对平衡，新发展格局正加速带动电力消费转型，新业态、新产业、新服务日益成为拉动电力消费的新动力，要结合人民对美好生活和优质电力供应的需要，加大电力供给侧结构性改革和需求侧市场化改革，从“源随荷动”转变为“源荷互动”，确保源网荷储多要素协调互动，并借助数字技术和信息化手段不断优化电力供应、运营和消费等体系，让电力生产与消费更具人性化和多样化。

再则，我国属于典型的电力生产与消费逆向分布特性，能源基地集中在中西部人烟稀少和经济落后地区，山西、鄂尔多斯、蒙东、西南、新疆等区域是我国五大国家能源战略基地，西南和中部的水电全国最丰富，西北、华北、东北的煤电、风电、光伏发电的装机规模全国最大，中西部当仁不让成为我国的电力生产中心。

然而，我国的电力消费中心主要集中在东部沿海地区，京津冀、长三角、珠三角是我国人口最稠密、经济最发达的地区，也是消耗电量最多地区。如何把西部充沛的电能经济高效地送到东部消纳，需要全面统筹好特高压骨干网架和电网分层分区架构，既要考虑到线路建造、投资收益、输电成本、输送效率等因素影响，也牵涉到资源禀赋、能源安全、用能成本、环保空间、“等（减）煤量”政策等因素制约，还要从区域发展、利益分配、交易机制、市场监管等方面作出制度性安排。

产业发展与环境保护的关系

发展是硬道理，但绝不能以牺牲环境为代价。电力是目前我国碳排放量第一大的行业，占比高达41%。因此，在迈入现代化强国的征程中，我国电力发展之路要尽快实现由以前偏重于规模扩张型向更加注重绿色电力转变，在加快推进电力高质量发展的同时，以更大的力度和决心推动环境保护，使电力发展与生态环境的承载力相适应。

实际上，电力产业发展和环境保护并不是完全对立的，而是相互联系、共同促进的。要在确保电力供应安全稳定可靠的基础上，切实处理好电力绿色发展、可持续发展与节能减排及环保境保护的关系，在逐步降低对煤炭、天然气等高中碳基能源发电和进口能源依赖的前提下，重中之重要做到“四个加”：一是加快改造和逐步淘汰高排放、高污染的落后电力产能，从根本上扭转高投入、高消耗、高排放的粗放型电力发展方式；二是加强电力企业尤其是煤电企业开展循环生产利用，从源头上促进“三废”及生产生活垃圾的综合利用最大化；三是加快推行绿色电力考核机制，构建以系统消纳为核心的新能源健康可持续发展路径，从机制上形成发展与保护并重的管控体系；四是加紧电力生态体系建设，从格局上形成西电东送、北电南供、水火互济、多能互补、跨区互联、电能替代等电力发展新局面。要逐步建立以清洁能源为主导的电力生产方式，打造以绿色低碳、安全高效为特征的现代能源体系，整体提升非化石电力在电力资源优化配置中的比重，将是“十四五”时期电力领域面临的重要任务。

高效市场与有为政府的关系

电力体制改革的核心问题在于如何处理好政府和市场的关系。同其他行业相比，电力具有以下独特性：一是电力供应具有很强的计划性和协调性，难以大规模存储，需要即发即用和实时平衡;二是电能具有公共物品属性，电价属于国民经济的基础价格，确保安全供电是首要责任；三是电力产业属于公用事业，具有较强自然垄断性，进入门槛相对较高。作为国民经济发展的基础性产业，电力对整个国家安全与发展至关重要，往往“牵一发而动全身”，长期以来电力工业一直实行发输配售垂直一体化的组织结构和垄断经营模式。

但随着“国内大循环”构建和经济一体化建设的迫切需要，更大力度、更大范围推动电力市场化改革，还原电能的商品特征，尤其是在发电和售电环节全面引入竞争机制，形成主要由市场决定电力价格的机制，发挥市场在电力资源配置中的决定性作用，有利于提高电力经营效率、降低电价水平和改善服务质量。

与此同时，政府部门也要切实转变对电力的监管方式，更好地发挥政府的指导作用，找准政府和市场相互补位、协调配合的结合点，能够激发出“落一子而满盘活”的局面。实际上，政府和市场作为现代市场经济体系中相互关联的两个重要组成部分，两者缺一不可、各司其职，既要消除“市场或政府万能论”的错误认识，也要摈弃“把一切都交给市场，政府撒手不管”的投机心理；既不放任自流，也不能管得过死；既要保障市场在资源配置中发挥决定性作用，也要在“市场失灵”时政府要主动“拉一把”，更好地使政府作用于市场的决定性作用。

产业集聚与资源集约的关系

产业集聚和产业集群是后工业化发展到一定阶段的必然产物，行业集中度越高，分工协作越好，集约化程度越强，资源利用效率越大。电力产业是资金密集型和技术密集型的产业，发输配售垂直一体化且具有高度关联性，产业集聚效应较强，资源集约化要求较高.

在我国从电力生产大国向电力强国迈进的过程中，必须牢牢抓住“新基建”战略带来的难逢机遇，把新发展理念和高质量发展观贯穿于电力发展全过程和各领域，切实把握好大电网、大能源基地与微电网、分布式能源间的关系，坚定不移走好制造强电、质量强电、网络强电、数字电力之路，不断提高电力的核心竞争力；要按照资源集约、产业协同的要求，通过示范项目建设、产业政策引导、行业标准建立等措施指导产业的整体发展，切实筑牢电力工业的产业链、价值链、供应链、信息链，逐步形成电力产业的集群、集聚、集中、集约发展态势，不断推进电力产业基础高级化、产业链现代化；要集中力量、集聚资源加强电力领域科技攻关，努力解决关键电力技术被“卡脖子”的难题，搭建自主、可控、安全的电力产业链、创新链，把竞争的主动权牢牢掌握在自己手里；要把产业集聚与资源集约作为电力高质量和可持续发展的主攻方向，借助合并重组、业务整合、战略协同、区域一体等、价值创造等多种途径，实现优质电力资源向优势企业、优势产业集聚，由“小散弱”向“大强优”转变，由粗放型向集约化转变。

提升效益与改善民生的关系

电力作为国民经济先导性产业，其投资建设及生产经营活动必须讲究实效、注重效益，否则难以维持健康、可持续发展的目标。要在高质量发展观的指引下，牢牢把握质量第一、效益优先的经营理念，科学做好电力开发的前期规划，让有限的土地、空间、环境、资金最大限度发挥作用，千方百计降低工程建设造价，想方设法节省运维成本，确保项目全寿命周期成本最低，尽可能实现经营效益的最大化。

要强化系统性思维，摆脱路径依赖，在继续推进供给侧结构性改革的同时，注重需求侧改革，打通电力发展的堵点，补齐电力发展的短板，贯通电力生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升电力体系整体效能。

要在新发展格局引领下，时刻牢记“人民电业为人民”的办电宗旨，坚持将保障和改善民生作为我国电力发展的根本出发点和落脚点，在确保必要合理回报的前提下，进一步优化电力市场的发展环境，主动带动地方经济的协调发展，切实降低全社会的用电成本，让电力发展成果更多、更好、更公正地惠及民生，让满足人民日益增长的多元化的用电需求、增强群众福祉成为电力发展壮大的永恒主题。

要不忘使命担当和社会责任，主动服务于国家大战略，紧紧围绕中央的重大决策部署，在确保能源安全、促进生态文明建设、推进区域协调发展和乡村振兴战略、打赢污染防治攻坚战等重大国策中承担尽应的职责，努力实现经济效益和社会效益的协调统一。

底线思维与红线意识的关系

当前，以电力为中心的能源转型升级正在加快推进，尤其是新一轮科技革命正推动电气化迈向新的发展阶段，以电代煤、以电代油、以电代气等电能替代新模式的兴起，电力作为最重要的二次能源，在我国终端能源消费中的比重日益加大，其战略地位更加不容忽视，必须在坚持国家能源安全的底线思维下谋划我国电力发展，坚决贯彻落实习总书记提出的“四个革命、一个合作”能源安全新战略。我国虽然早已成为世界上装机总量和全社会用电量最大的国家，但我国的人均用量距离中等发达国家仍存在不少差距，电力发展结构性矛盾仍较突出，“重化特征”依旧明显，节能减排任务非常艰巨，我国电力工业不仅直接关系到国计民生的重大问题，而且关乎着全球大国地位的稳固。

另一方面，新冠疫情的全球大爆发再一次给世人敲响警钟，人类社会应该学会更加尊重自然、敬畏自然，否则必然会得到自然的报复，这慎重地告诫我们在电力发展中要牢固树立并自觉践行生态文明建设的红线意识，遵循“在保护中促进开发、在开发中落实保护”的原则，严守资源利用上限，切实改变竭泽而渔、杀鸡取卵式的简单粗暴电力开发方式，大力构建绿色生态电力发展体系，真正护美绿水青山，做大金山银山，要采取“零容忍”的要求，加大查处排污和毁坏生态环境的行为，坚决刹住乱排乱放乱挖等不良现象。总而言之，电力发展既要恪守能源安全的大前提，也要坚持生态文明建设的总要求，遵照“全国一盘棋”的思想，全面统筹，科学规划，精心布局。

传统电力与新兴能源的关系

一般来讲，我们常把水电、火电称之为传统电力，而把风光核生等发电称之为新兴能源。放眼世界，传统的煤电和水电虽然仍是全球电力生产的领导者和支配者，但欧洲多国已公布淘汰煤电的时间表，美国等国也在不断拆除水坝，电力脱“煤”去“水”看起来好象势不可挡。

但考虑到我国的具体国情和煤电、水电在电网调峰、能源安全等方面的重要作用，在未来较长一段时间内，传统电力在我国电力中的地位仍不可替代，承担着托底保供中的“压舱石”作用，全面的禁煤控水并不现实、也无必要。电力转型的共识日益强烈，以风光生等为代表的新兴能源业已成为我国电力发展的主攻方向和不可阻挡的时代潮流。

我国传统的煤电装机比重已从最高峰时近五分之四逐渐降低到目前电力总装机的一半以下，实现超低排放的煤电机组也占到煤电总装机的85%以上，并且已建成了世界上最大规模的超低排放清洁煤电供应体系；水电作为我国目前体量最大的可再生能源，也受到生态环保等压力而饱受争议。

其实，新兴能源的崛起并不能代表着传统电力的式微，特别是前不久发生的美国极地寒潮来袭引发大规模停电也给我国敲响“警钟”，并且新兴能源和传统电力之间也不是一承不变的，现在被称之为的“新能源”或许经过多年发展和技术变革突破，也极有可能被更新型的能源所取代，从而变成为传统的能源电力。一言以蔽之，“十四五”期间，我国电力迈向清洁低碳转型的过程中，需要兼顾传统电力与新能源的均衡发展、用电成本与能源安全的协调统一、源网荷储的纵向协同，否则“饼”画得再大、再好也难以在实践中兑现。

“引进来”与“走出去”的关系

同其他行业相比，电力作为国民经济的基础性和先导性行业，各国对本国电力市场保护重新抬头，对外开放政策日益收紧，导致“引进来”和“走出去”难以形成良性互动，掌握电力关键核心技术与标准的美国等西方发达国家对我国电力技术发展深怀戒心、对双方间电力合作不断收紧并设置各种壁垒，我国能“走出去”的电力市场大多集中在电力基础设施相对落后的发展中国家。

而新发展格局意味着更高水平、更高层次的对外开放和更大力度的“走出去”，需要电力行业不断加大同国际市场的深度融合，积极参与国际竞争与合作，充分利用国际、国内“两个市场、两种资源”，推动我国电力发展模式的转变和国际竞争力的提高：既要进一步放开我国电力市场，不断扩大外商投资电力行业的准入门槛，完善电力投资的负面清单制度，推动外资政策向制度型开放转变，打造更加公平、包容、诚信的电力营商环境以吸引优质外资进来；又要充分利用RCEP落地和中欧投资协定签署的契机，主动参与到国际电力市场竞争，加快与更多“一带一路”沿线国家开展电力产能合作，加紧推进全球清洁能源电力互联网建设，主动策划一批重大有影响力的国际电力合作项目，全面提升电力行业的国际竞争力。总体而言，“引进来”与“走出去”如同一枚硬币的正反面，并不是完全割裂开来，而是相辅相承、互为一体，是电力行业构建全面开放新格局的必然选择。