变动时期美国科技政策发展的逻辑和走向<br/>——从特朗普到拜登

变动时期美国科技政策发展的逻辑和走向
——从特朗普到拜登

2021-05-13樊春良

中国科技论坛 2021年5期

樊春良

(1.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190;2.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049)

0 引言

科学技术在美国国家发展中起着十分重要的作用，在第二次世界大战期间，美国动员全国的科技力量应对战争，一系列崭新的科学应用和技术发明直接改变了战争的进程。二战之后，美国迅速成为世界科学技术的领导者。1945年万尼瓦尔·布什的著名报告《科学——无止境的边疆》塑造了战后美国科学技术发展的进程[1]。战后75年，美国的科学技术经历了冷战时期的辉煌 (1945—1975年)、调整和经济竞争时期 (1975—1990年)和面向经济全球化时期 (1990—2016年)。美国长期占据科学技术世界第一的领先位置，美国发明的一系列高新技术改变了世界的面貌和进程。冷战结束后，随着其他国家科学技术的发展，美国的科技实力相对下降，调整和改变的压力不断加大。

2017年1月，特朗普就任美国第45任总统，美国进入一个新的变动时期。面对不断增强的国际竞争压力、国家竞争力的下滑 (以制造业为代表)和不断激化的国内矛盾，特朗普政府一改往届政府面向全球发展的导向，回归国内，提出 “使美国再次伟大”的口号。特朗普政府在减税、强硬贸易政策、加强外交军事布局和放松金融监管方面采取了一系列激烈的措施。相比于其他政策领域的巨大变化，特朗普政府的科技政策看起来变化平稳，但在 “使美国再次伟大”的国家战略转向之下，其变化和转型的倾向也十分明显：强调国家安全，聚焦面向未来产业发展的新兴技术和国内需求。特朗普政府4年的科技政策充满了争议，一方面在促进人工智能、量子科技等领域的发展取得了突出成就，另一方面对气候变化相关科技领域的忽视以及在环境、健康等重要领域的决策漠视科学证据，特别是在抗击疫情方面不重视科学界的意见，引起科学界的极大反感。特朗普政府的科技政策是在其执政理念和整体政策框架之下提出的，在与国会和科学界的冲突、磋商和合作中逐渐成型的，既体现了新时期美国政府对国际形势和国内需求的判断，也融合国会两党的共识和科学界的诉求，有相当强的政治基础和内在的发展逻辑。如同特朗普政府其他领域的政策一样，其科技政策也在相当大的程度上改变了美国科学技术发展的格局和走向，也是新一届政府科技政策制定和实施的有力基础和制约。

与特朗普政府任命科技官员严重滞后、科技政策逐渐明晰不同，拜登政府在上台之前就明确提出了其科技政策。拜登在竞选时期已经明确提出其科技发展纲领，在就职前提名其总统科学顾问及其他重要科技职位，并通过给他提名的科学顾问埃里克·兰德 (Eric Lander)写信，全面阐明其科技政策的主要议程[2]。拜登政府的科技政策既有区别于特朗普政府不同的特点，也有与之相当一致的地方，表明美国政府科技政策的发展存在着内在的逻辑和动力。因此，对从特朗普政府到今天拜登政府科技政策的演进做一探讨，有助于深入认识理解美国科技政策的发展逻辑和未来的走向以及对中国和世界其他国家的影响。

本文从分析科技政策在美国的含义和影响因素出发，对特朗普政府四年科技政策的主要进展做深入探讨，概括分析拜登政府科技政策的要点，分析美国科技政策发展的内外在因素，提出美国科技政策发展的若干趋势和对我国相关的若干政策建议。

1 科技政策在美国的含义和影响因素

1.1 科技政策在美国的含义

科技政策是政府支持科学技术发展以及利用科学技术发展为国家目标服务采取的所有措施的总和。美国科技政策研究的奠基人之一哈维·布鲁克斯教授把科技政策的议题分为相互关联的两类： “含有科学因素的政策” (Science in Policy)和 “为了科学发展的政策” (Policy for Science) (这里的 “科学”含义包括技术)。第一类是指议题的内容基本上是政治的或管理的，但深深依赖于科技因素，如禁止核试验、裁军政策；第二类是支持和管理国家科学事业的政策、科学计划/项目，两者不是截然分开的，存在着联系[3]。布鲁克斯的思想反映了美国科学技术在国家政策领域的地位和内容，较近的说明是2009年2月12日奥巴马总统提名的科技政策办公室 (OSTP)主任霍尔德伦在美国参议院商业、科学和运输委员会作证时的解释。他这样说：政府的科学技术政策由两大部分组成，一个是为科学技术的政策 (Policy for science and technology)，即加强公共和私营部门研究与发展事业相关的政策、科学技术教育和培训相关的政策，以及创造条件使科学技术的进展转化为整个社会的经济、安全和环境效益的政策；另一个是为政策服务的科学技术 (Science and technology for policy)，即政府在经济、国防、健康卫生和环境等政策的形成中，需要运用从科学和工程学而来的洞察力[4]。因此，美国的科技政策不仅表现在对科学技术发展的支持，而且表现在利用科学技术支持经济、能源和环境等广泛重要的国家政策议题。相应地，美国政府的决策更依赖于外部科学咨询。美国科学咨询对决策者的影响较其他国家更为广泛，被称为 “美国现象”[5]。不仅白宫、国会和联邦各部门都有自己的科学咨询机构，而且科学界和民间有大量的多样化的科学咨询团体，其最高水平的代表是美国总统科学顾问制度。

美国的科技政策主要表现在几个方面：科学技术对国家宏观政策的支撑和地位；政府对科学技术自身发展的支持；政府决策与科学咨询的关系。

1.2 美国科技政策发展的影响因素

战后75年，美国科技政策发展的影响因素有以下几个方面：

(1)科学技术的前沿发展。战后，美国科技政策的长期目标是保持科学技术在世界上的全面领先地位，推进科学前沿的基础研究、促进新兴技术的产生和发展。

(2)国家发展的重大需求。国家安全、经济发展、人民健康和能源环境等国家发展的重大需求是美国科技政策发展的重要因素。在战后相当长的一段时间，国家安全因素占统治地位。随着国内外形势的变化，经验增长、能源安全和环境保护等成为科技政策考虑的重要因素。

(3)国际环境和外部挑战。美国是世界上的超级大国，长期在各方面占据世界第一的位置。战胜外部竞争对手，是美国科技政策的一个主要目标。冷战时期，美国在科技上采取的一切措施就是要领先苏联[6]。20世纪80年代，针对日本经济竞争的压力，美国在科技政策做出许多改变。近10多年来，中国科学技术的迅速崛起已成为美国科技政策调整和变革的主要因素。

(4)国内政治因素。美国是两党政治，共和党和民主党分别代表国内不同的社会利益，在执政理念和政策工具方面都有很大差异，表现在科技政策上也有一些不同，如民主党强调政府的作用，共和党更强调市场的作用。长期以来，科技领域是两党一致程度最高、差异最小的领域。近些年来，随着美国国内阶层的分化，冲突加剧，科技领域的某些论题也开始成为两党冲突的焦点。例如，从小布什政府时期开始，对气候变化和胚胎干细胞的不同态度就开始明显表现出来。

进入21世纪第二个10年，美国国内矛盾冲突加剧、外部竞争压力增强，进入一个变动的时期，到特朗普当政时以一种剧烈的方式表现出来。特朗普政府四年的科技政策从一个方面反映了美国这一变动时期的特点，对美国科学技术的发展会产生深远影响。

2 特朗普政府的科技政策

2016年11月9日，特朗普出人意料地当选为美国45任总统。特朗普在竞选期间和就职初期，对科学技术的种种迹象和行为表明本届政府没有把科学技术放在优先位置[7]。特朗普政府的科技政策是逐渐明晰的，2017年8月，OSTP与预算管理办公室 (OMB)联合出台了《2019 财年联邦政府研发优先领域备忘录》[8],明确联邦政府在支持科学技术发展中的角色，提出美国R&D的优先领域；2018年8月，经过历史上最长的OSTP主任空缺期 (从2017年1月开始)，特朗普总统提名气象科学家德罗格梅尔担任OSTP主任；2018年12月，特朗普总统签署《国家量子倡议法案》；2019年2月启动《国家人工智能倡议》，显示出政府对科学技术支持的方向和重点。

特朗普政府四年来，在推进科学技术发展方面取得很大成就。2020年10月27日，OSTP发布《提升美国在全球科技领域的领导地位——特朗普政府亮点：2017—2020年》，细数了联邦政府在加强未来产业领域 (量子科技、人工智能、先进通信和生物科技等)领导能力、健康安全与创新、加强国家安全、探索和保护海洋环境以及提升太空领导力等方面的成就[9]。2021年1月16日，特朗普政府发布四年来的成就， “确保美国在技术和创新方面的领导地位”成为其中重要的一部分。特朗普政府推进科学技术发展的成就，除了如科技抗击疫情等议题引起争议外，大部分也得到科学界的认同。但是，在涉及到与科学相关的宏观政策以及政策 (政府)使用科学证据等方面，科学界认为特朗普政府对科学 (对研究人员和科学相关议题)造成了很大的伤害[10-11]。以下本文从与科技相关的宏观政策、政府的资助重点与R&D预算、科学管理以及政策咨询等方面对特朗普政府的科技政策做一述评。

2.1 与科技相关的宏观政策

在外交、能源和环保等一些与科技发展密切相关的国家政策方面，如退出关于全球气候变化的《巴黎协定》、禁止穆斯林为主国家的国民进入美国、退出伊核协议、废止奥巴马时期的发电厂碳排放限制以及后来退出世界卫生组织等，广为科学界诟病，认为阻碍了美国科学技术的发展。

2.2 科技资助的优先领域和预算

(1)科技资助的优先领域和重点。2017 年8 月，OSTP与OMB联合出台了《2019 财年联邦政府研发优先领域备忘录》[8]。文件初步廓清了联邦政府在国家科技发展中的角色定位，确定了军事领先、国家安全、经济繁荣、能源优势和医疗健康5个优先发展领域；确立了联邦政府支持研发活动的实践原则。之后，每一年的优先领域调整、丰富，构成特朗普政府科技政策的框架[12-14]。根据OSTP和OMB联合发布的2019—2022财年预算备忘录，特朗普政府的科技政策重点如表1所示。

表1 特朗普政府2019—2022财年预算备忘录要点

特朗普执政4年，政府R&D的重点领域是国家安全，促进未来产业发展的人工智能、量子科技等新兴技术,健康科技、能源科技、空间和海洋等。2022财年的优先领域顺序变化反映了新冠疫情的影响。

(2)研发预算。2017年3月，特朗普政府在2018财年预算提案中提出大幅削减联邦政府的研发经费，令科学界大为震惊。实际上，特朗普政府的研发预算在总体上削弱的情况下，有些部分是增加的，有些部分是减少的。增加的是人工智能、量子科技、超算、农业科技和网络安全，大幅削减的是气候变化相关的研发投入，如能源、高效、化石能源和核能等能源与环境领域相关的研发计划，希望减少对基础科学的支持。从总体上看，特朗普政府所提议的研发经费预算减少超过了近40年的任何一届政府。然而，国会并没有认同总统的R&D预算方案，反而大幅增加了R&D预算。在随后的2019—2021财年，特朗普政府继续提出大幅削减R&D预算，国会仍旧忽视白宫提出的大幅削减开支的年度预算请求，大幅增加R&D预算 (见图1)。结果，尽管特朗普提出大幅削减预算，国立卫生研究院预算在过去5年里却增加了39%，国家科学基金会的预算在过去3年里增长了17%，扭转了特朗普政府要求的下降趋势，增长速度是前总统奥巴马执政时期的两倍多[15]。这样，在不重视科学的特朗普政府之下，美国科学研究事业的支柱国立卫生研究院、能源部和国家科学基金会却得到了增强。这提醒人们，美国科学技术的经费控制不是在政府，而是在国会。

资料来源：文献[15]。NIH 国立卫生研究院；NSF 国家科学基金会； DOE Science 能源部科学办公室；NASA Science 美国宇航局科学办公室；NOAA Science 国家海洋和大气管理局科学办公室；USGS 美国地质勘探局；DARPA 国防部高级研究发展署；EPA S&T 环保署科技办公室；NIST Labs 国家标准与技术研究院实验室图1 特朗普政府预算R&D削减主要科学机构的比例与国会增加比例的对比

2.3 未来产业

(1)未来产业的含义与战略意义。未来产业 (Industries of the Future，IotF)是特朗普政府科技政策的一个核心和亮点。按照OSTP的解释，未来产业包括人工智能 (AI)、量子信息科学 (QIS)、先进的通信/5G、先进制造和生物技术等，这些产业将给教育和医疗带来革命性的变化，改变交通和通信方式，提供新的工具和技术来解决以前难以解决的问题，并确保国家能够在快速变化的全球环境中竞争和获胜[9]。美国首席技术官Michael Kratsios于2020年1月15日在参议院商业、科学和交通委员会上关于未来产业作证时称：当我们审视国际格局时，美国在发展人工智能、QIS和5G这样的技术方面，从未像现在这样迫在眉睫[16]。

所谓未来产业，就是能够促进未来新产业产生与发展和对现有产业产生重大变革的新兴技术群。特朗普政府把以往所说的新兴技术冠以 “未来产业”之名加以强调，是突出促进这些新兴技术发展的方向和预期效果——继续优先考虑可以促进未来产业发展的新技术，认为对这些新兴技术以及支撑其发展的材料、制造和计算技术持续战略性的研发投资，会在短期内提升美国的科学技术领导地位，可以提前催化那些塑造未来几十年全球科技格局的发现和创新。国会认同了这套概念，给予大力支持。

特朗普政府从一就职就十分重视新兴技术的作用。2017年夏天，白宫举办首届 “美国在新兴技术领域的领导力”活动，聚集了全国一流专家和行业领袖，讨论促进创新的机遇和挑战，这开启了政府内外携手努力发展新兴技术的持续进程，带来了两党立法、国家战略以及行政部门计划和措施的制定和执行[9]。2018年，OSTP和OMB在2020财年预算备忘录中提出要保持人工智能、量子信息科学和战略计算的领先地位[12]。在2021财年的预算备忘录中，OSTP明确提出保持在未来产业上的领先地位，包括人工智能、量子信息科学和计算、先进通信网络和自动系统以及先进制造[13]。在OSTP关于特朗普政府四年科技成就亮点的报告中，未来产业包括人工智能、量子信息科学、先进通信和5G、先进制造和生物技术，指出由未来产业促进的发展如未来交通、未来先进计算技术创新生态系统；并指出从四个方面发展未来产业：基础研究和发展、劳动力发展、宽松监管和国际参与[9]。

(2)特朗普政府在人工智能方面的成绩。在推进人工智能方面，特朗普政府的措施可圈可点。2019年2月，特朗普签署《保持美国人工智能领先地位》总统行政令[17]，即美国AI的国家战略——美国AI倡议。同年6月推出更新版的《美国人工智能研发战略计划：2019更新版》，该计划为投资人工智能研发的联邦机构确定了8个重点优先领域，并将重点放在推动未来技术突破的长期投资上[18]。2019年，特朗普总统承诺在两年内将非国防人工智能和量子信息科学研发经费翻一番，包括总统的2021财年人工智能预算15亿美元，比总统的2020财年预算增加54%[9]。2020年8月,白宫、NSF和其他联邦合作伙伴宣布用1.4亿美元在5年建立7个NSF领导的AI研究所，这些合作研究和教育机构将聚焦一系列AI研发领域,如机器学习 (ML)、综合制造和精准农业，这些研究将在全国各地的大学进行。预计NSF每年在人工智能活动上的投资超过5亿美元，是非国防人工智能研发的最大联邦驱动力[9]。

为了确保联邦政府各机构投入的协调和有效使用，2018年5月，白宫特许在国家科学技术委员会 (NSTC)之下设立人工智能专门委员会。在机构和部门层面,一些新的人工智能中心和办公室建立,如美国DoD联合人工智能中心 (2018)、DOE人工智能和技术办公室 (2019)等。

(3)量子信息科学。2018年12月，国会两党通过《国家量子倡议法案》 (the National Quantum Initiative Act)，并由总统签署成为法律。《国家量子倡议法案》借鉴了美国纳米技术倡议 (NNI)20年成功实践的做法。该法案建立国家量子协调办公室 (NQCO)，以协调超过13个不同的联邦机构在国家量子计划上一起工作，确保量子研发工作能够使美国在未来这个行业中发挥强大的领导作用。之前，2018年9月，国家科学技术委员会量子信息科学分委员会发布了量子信息科学 (QIS)的战略概述，并确定了下一个政策步骤。与此同时，国家标准与技术研究院 (NIST)宣布成立量子经济发展联盟 (QEDC)，以努力扩大美国在量子研究方面的领导地位，并支持这一重要领域不断发展的产业。2020年2月，NQCO发布了《美国量子网络战略愿景》 (A Strategic Vision for America’s Quantum Networks)，以鼓励有关如何将量子计算机和量子传感器连接在一起的基础研究[19]。为了支持这一目标，特朗普总统要求在2020财政年度预算中为量子研发拨款4.35亿美元。2019年，总统承诺在2022财年之前将QIS研发增加一倍。2021财年预算包括7亿美元的QIS，比2020财年预算增加50%。2020年7月，白宫和NSF宣布拨款7500万美元给三个新的量子跨越挑战机构，旨在未来5年解决量子信息领域的基本挑战方面发挥切实的作用。2020年8月，白宫和能源部宣布在5年内向5个QIS研究中心拨款6.25亿美元。这些中心将由能源部设在阿贡、布鲁克海文、费米、橡树岭和劳伦斯伯克利等国家实验室的团队领导，私营部门和学术界将为这些中心提供另外3亿美元的捐助[9]。

(4)总统科技顾问委员会的建议。2020年6月，新成立的总统科技顾问委员会 (PCAST)发布首份报告。在这份报告中，PCAST建议采取勇敢的行动，以确保美国在未来工业领域继续保持领导地位。报告提出，支撑这些行动的三大支柱是①加强多部门参与研究和创新；②创建一个新的机构，整合一个或多个未来产业领域，并跨越发现、研究到产品开发的模式;③创造新模式，确保拥有合格的、多样化的未来产业劳动力[20]。

在随后的第二份报告中，PCAST进一步把第二个支柱——未来研究机构具体化，建议建立一个新型的、世界级的、多部门合作的未来产业研究所。这个研究所的目标是促进研发各个阶段的创新——从发现、研究到新技术的开发、部署和商业化，期望通过组织创新为未来产业的发展带来新的革命性新范式[21]。未来研究所的模式引起国际科技政策界的广泛关注。

2.4 总统科学顾问及其他科学部门任职

美国总统科学顾问 (通常由OSTP主任担任)在为白宫决策提供科学支撑以及协调联邦科技活动方面起着重要的作用。2018年8月，特朗普总统提名德罗格梅尔担任OSTP主任。科学界为此欢呼，因其在学术机构和大学管理者的声誉和成绩。德罗格梅尔就任以后，提出美国科学进入科学技术发展的第二个英勇无畏 (Second Bold Era in S&T)的时代 (第一个英勇无畏时代是从二战至今)，继续大力推进人工智能、量子科技等未来产业的发展，提出建设美国的研究环境，重视研究的美国价值[13]，并成立了一个跨部门小组——研究环境联合委员会 (JCORE)负责推进[9]。两年的任职后，科学界认为尽管德罗格梅尔尽了很大努力，但成绩乏善可陈。一些人批评他没有试图缓和本届政府在科学和创新方面最具争议的任何政策——应对新冠疫情的混乱方式、退出巴黎气候协定、撤销一系列环境法规和限制移民，并提议大幅削减大多数联邦研究机构的预算。即使被科学界称赞的举措——承诺精简和改善联邦政府管理学术研究的方式，也是说的多、做的少。德罗格梅尔在科学界认为可以担任总统科学顾问候选人中位居前列，是一个坚定的联邦机构资助科学的支持者。他表现平淡表明特朗普政府并没有把科学放在优先的地位[22]。OSTP的地位很低，德罗格梅尔没有像上届科学顾问那样被授予总统科技助理的称号。尽管OSTP有四名参议院批准的副主任，但只任命一名技术副主任。由于OSTP主任和OSTP地位低下，OSTP没有在政府最紧迫的科学相关挑战即新冠疫情中发挥更大的作用。但是，OSTP在帮助全国关注人工智能和量子信息科学方面起到了很大作用。

2019年重启的总统科学技术顾问委员会 (PCAST)作用大为缩水，人员不整 (正式的16名成员未满)，只开过四次会，出版了三份报告 (两份关于未来产业，一份是网络和技术计划评估)，比起奥巴马时期8年开会45次、提交36份报告差距甚远[23]。至于联邦政府科学部门的任职人员，虽然有科学界不满的人 (如环保署的领导人等)，但大多数科学家都高度评价那些联邦资助机构的负责人，包括奥巴马任期内留任的NIH院长弗朗西斯·柯林斯等。

2.5 在决策与科学咨询方面

在科学咨询方面，不仅总统科学顾问及顾问团队的作用没有发挥出来，而且在决策利用科学证据方面，取消了国防部长期与著名的智库JASON的协约关系，废除了内政部、国家海洋与大气管理局以及食品与药品管理局的科学咨询委员会，环保署禁止重要的科学家为科学咨询委员会服务，以及后来政府在科技应对疫情方面漠视科学界的意见，受到科学界的激烈批评。在一些科学领域，特朗普政府的做法被认为是政治对科学的干涉，如特朗普通过行政命令实施新政策和重写法规的做法，无视或压制不利于其撤销环境法规的证据，包括那些旨在限制温室气体排放的法规。在生命医学研究领域，特朗普禁止在研究中使用来自选择性堕胎的组织，以及取消他不喜欢的一项拨款，为此科学家感到震惊。许多科学界人士认为，这些措施旨在以牺牲国家利益为代价，推进总统的政治议程。在这方面，特朗普的做法与当年小布什政府禁止使用人类胚胎干细胞等做法类似，不单是出于特朗普个人的思想，而且是共和党的理念和做法，只不过特朗普有些方面走得更远。

2.6 小结

特朗普时期的科技政策鲜明地体现了美国科技政策的特点，科技政策不仅是由行政部门提议和制定的，而且是国会通过立法决定的,受整个科学界意见的广泛影响。因此，尽管特朗普没有表现出对美国科学的尊重，但有些部分却欣欣向荣[15]。这些部分主要是决定美国未来发展的新兴技术与前沿科学，这是美国的国家目标与国家利益，不受党派和政府更迭的影响。受党派和政府更迭影响的是与国内利益、社会和伦理问题、监管等因素密切相关的科技发展，如受伦理和监管影响的新兴技术发展。正如当年奥巴马一执政就推翻小布什关于禁止生命医学胚胎干细胞实验的禁令一样，拜登一上台也马上推翻特朗普相关的禁令。

3 拜登政府科技政策的框架

拜登政府的科技政策议程在其给兰德的信中全面地阐述出来，既有区别于上届特朗普政府不同的特点，也有与上届政府保持一致的地方。

3.1 拜登政府科技政策的主要议程

拜登在竞选时提出他的政府要解决美国四大危机：气候变化、新冠疫情、经济问题和种族歧视，其政府的科技政策是在这四个总体目标指导下提出的。2021年1月15日，拜登就职前夕，引人注目地高调推出了其科技政策的主要议程。仿效1944年富兰克林·罗斯福总统给他的科学顾问万尼瓦尔·布什写信，拜登给他提名的科学顾问埃里克·兰德写了一封信，提出要研究 “更新和振兴我们的国家科学和技术战略，以使我们在下一个75年走上强有力的道路。”拜登在信中援引了罗斯福总统写信给布什，以及布什的回应报告《科学——无止境的边疆》塑造了战后美国75年科学发展的例子。拜登指出，但从那以后，美国、世界和科学实践都发生了巨大的变化，促使人们要求调整其思想和模型。拜登提出5个问题，就像罗斯福总统给布什提出的5个问题一样，期望对这5个问题的解答会给美国带来长期发展。这5个问题可以概括为拜登政府科技政策的以下5项主要议程[2]：

(1)战胜疫情。战胜新冠疫情是新政府面临的首要任务，美国是世界上生命科学技术最强的国家，但特朗普当局在应对新冠疫情方面却表现糟糕，不重视科学家的作用，不仅引起科学界的不满，也引起公众对政府部门的不信任。拜登已做出一些承诺，并采取一些措施，期望科学技术在未来抗疫中会发挥更大和更长远的作用。

(2)应对气候变化。拜登在竞选时主张美国计划在2050年实现碳中和，支持清洁能源商业化，确保美国清洁能源技术全球领先，促进电池和电动汽车的外销。在科学技术应对气候变化方面，预计联邦政府会大幅增加清洁能源研发资金。拜登在信中特别指出联邦政府在发展关键产业的角色，并以半导体产业为例说明[2]。

(3)保持技术和产业方面的领导地位。新兴技术是美国历代政府都十分重要的科技战略领域，预计拜登政府会继续加大对人工智能、量子科技、半导体及5G等前沿领域的资金支持，并继续加强对NIH、NSF等机构的支持。

(4)促进科学技术成果的平等应用。拜登竞选及施政纲领的一个主要议程内容是解决不平等和种族歧视问题。拜登在信中提出，促进科学技术在所有美国人中充分分享，是解决不平等问题在科学技术领域的体现。拜登同时任命普林斯顿高等研究院教授纳尔逊为OSTP负责科学与社会的副主任，也充分显示了这一点。纳尔逊教授是一位黑人女性学者，在新兴技术的社会影响以及科学和医药中的种族主义等议题研究方面卓有成效。学术界高度赞扬对纳尔逊教授的任命，认为她被纳入拜登团队显示了本届政府对科学与社会关系议题的重视[24]。在美国，一些议题如科学领域的种族不平等、各地区科学技术发展的不平衡、边缘化人群难以获得新技术的更大收益等问题也与科学技术政策主要议题有各种联系。使科学技术成果在全美国人中充分分享，是第一次纳入美国政府科技政策的主要议题中，OSTP负责科学与社会的副主任职位也是首次设立。未来如何落实在具体的政策中，还有待观察。

(5)确保美国科学技术的长期健康发展。这一点从更广泛的意义上讲即培育和更新美国的创新生态系统，包括保护政府之内的科学诚信，重视学术研究实验室，促进联邦研究支持的创新模式，重新构想和改造STEM (科学、技术、工程和数学)教育，确保美国继续吸引全世界最优秀、最聪明的人才。这里提到保护政府的科学诚信和确保美国继续吸引全世界人才，是针对特朗普政府时期存在的问题。前者是指特朗普任命的一些相关科学部门的官员缺乏科学背景，政府部门的一些决策不是建立在科学证据的基础上，研究人员受到政治干预；后者是指特朗普政府通过一些限制移民和签证的政策，打击了世界优秀人才前往美国的热情。

拜登在给兰德的信中特别提到中国在促进新兴产业的发展，已经使美国科学技术地位下降，并称我们的未来取决于我们在决定未来的经济领域中与竞争对手保持同步的能力[2]。可见，拜登的科技政策明确地把中国视为美国世界科技领导地位的威胁，把中国作为战略竞争对手。概括地说，拜登政府科技政策范围广，强调联邦政府的作用，并第一次明确地将中国作为战略竞争对手列入其科技政策的表述中。在这种情况下，美国对中国科学技术的限制、打压和脱钩的总体倾向在短期内不会有很大的变化，但在气候变化等领域存在合作的空间。

3.2 拜登政府科技政策与特朗普政府科技政策的异同

拜登政府与特朗普政府科技政策的差异主要原因在于民主党和共和党在许多重大议题上的理念不同，他们的一致性在于对科学技术在保持美国竞争优势方面的共识。

(1)拜登政府的科技政策重视气候变化及相关的科技政策。积极应对气候变化，保持美国在世界上的领导地位是民主党的一贯主张，也是美国科学界的共识。相反，共和党不认同气候变化的科学解释，不论是之前的特朗普政府，还是更早的小布什政府，都不认同气候变化的科学解释。

(2)拜登政府更重视科学家在政府决策中的作用。拜登总统于2021年1月27日发布《通过科学诚信和基于证据的决策来恢复人们对政府的信任》备忘录，承诺 “在现有最好的科学和数据的指导下做出基于证据的决策”，将科学决策和联邦科学家的工作与 “不当的政治干预”隔离，并提出若干行动措施[25]。拜登总统还签署了一项行政命令，成立新一届总统的科学技术顾问委员会 (PCAST)，由26名成员组成，将在科学、技术和创新议题以及其他需要科学证据支撑的公共政策议题方面为总统提供咨询[26]。

(3)拜登政府强调政府在科技发展中的作用。拜登在给兰德的信中特别指出联邦政府在发展关键产业中的角色，并以半导体产业为例说明。美国半导体产业的发展是在联邦政府通过政府采购等手段大力支持下发展起来的，虽然这种支持是以国家安全的名义而不是促进产业发展的名义，但也被认为是美国隐形的产业政策。预计联邦政府将对产业技术的发展采取国家干预的立场，在支持产业技术创新方面将会更加注意利用政府采购的手段，并可能会采用新的支持措施，这一点与之前特朗普政府为代表的共和党政府强调小政府和自由市场的作用有很大的不同。

(4)拜登政府和特朗普政府一样都重视新兴技术的发展。拜登政府会继续加大对前沿技术领域的支持,力争比特朗普政府做得更好。

3.3 拜登政府科技政策的实施因素

美国联邦政府之所以在科学技术方面发挥重要作用，是因为两党在科学技术方面多有共识。在本次大选之前，国会两党在科学议题方面是高度合作的，如特朗普政府每年都削减科学预算，但国会两党共同把预算增加。本届拜登政府是在充满争议中上台的，两党议员在拜登当选的合法性问题上产生分歧[27]，使两党之后在科学技术等一些核心议题方面形成的共识前景深受影响。未来拜登政府的科技政策是否能如愿实施，还有许多不确定性。

4 美国科技政策发展的逻辑和未来趋势

要深入理解美国科技政策的变动和未来走向，需要从更长远的历史发展眼光看美国科技政策发展的逻辑。

4.1 美国科技政策发展的逻辑

二战后，美国科学技术发展的目标是保持世界领先地位，战胜竞争对手。1957年，为了应对苏联发射第一颗人造卫星Sputnik带来的挑战，美国做出重大变革，动员巨大的国力资源应对苏联的威胁。从1957年底到1958年短短的时间里，美国成立了国家宇航局 (NASA)，负责制定国家空间发展计划；国防部成立了高级研究计划署 (DAPRA)，目的是确保开展先进的研发，以满足军事的需要和对付将来意料不到的突破性技术进展；成立了国家科学顾问班子，以加强政府的科学决策能力；加强了新武器的研制；1958年11月国会通过《国家防卫教育法案》，大大加强了美国政府对各个层次科学教育的支持。20世纪80年代，面临日本的竞争危险，美国开始改变一向对私人企业不加干预的做法，开始拓展联邦资金的使用范围。20世纪80年代到90年代初，美国国会制定了一系列鼓励联邦机构、大学和私人企业之间合作以及促进技术转移的法案，启动了一些关于工业R&D以及与之相关的大学、联邦实验室的资助和激励计划。20世纪90年代，美国赢得了冷战的胜利，又战胜了日本的经济竞争，志得意满。克林顿政府在1994年提出美国基础研究的国家目标是要在所有前沿领域保持领先地位[28]。但是,随着冷战后全球化的发展，世界进入多极化的发展格局，欧洲作为整体力量的上升、中国和印度等亚洲经济体的崛起，给美国带来巨大的挑战，美国科技创新实力相对下降。从奥巴马时期开始，美国科技政策便把中国作为竞争对手，采取措施应对。

进入21世纪，美国政策界和科学界对科学技术自身危机感加重。2005年，美国科学院发布名为《站在风暴之上》 (Rising above the Gathering Storm)的报告,对全球化之下美国科技领导地位受到侵蚀提出警告，提出了确保美国保持科学技术领先措施的10条措施[29]，2010 年9 月，美国科学院出版了2005 年《站在风暴之上》的修订版，分析了美国国际竞争力面临的威胁，指出与5 年前相比，美国面临的风暴不仅没有减弱，反而迅速增强，接近5 级飓风 (最强的飓风)，中国和印度被认为是 “风暴”的重要来源[30]。《站在风暴之上》及其修订版产生了重大影响，直接促进2007年布什总统授权《美国竞争力法案》，2010年奥巴马总统签署《美国竞争力再授权法案2010》。自《站在风暴之上》之后，美国各类智库、科学团体以及科技政策专家就美国科学技术所受的挑战和对策开展了许多研究，发表了大量的报告，从对美国科学技术地位所受的挑战、威胁、领先地位和优势领域的变化，到竞争对手的研究[31-32]、具体的对策和措施[33-34]，再到对美国科技政策的反思[35-36]。在这个过程中，美国各界认识到科学技术领导地位的下降和受到侵蚀，不仅是因为中国、欧盟国家和其他国家采取有力的措施接近或赶上了美国，而且由于美国科技政策和管理缺乏创新，科技创新能力下降。美国著名智库专家阿特金森认为，苏联解体后，美国的政策制定者逐渐失去了危机感，国家创新体系也逐渐萎缩，联邦政府在科技创新上的支出逐渐减少。尽管小布什、奥巴马以及特朗普都采取了措施应对竞争者的挑战，但都不是整体上的改进[36]。

美国科技政策发展的逻辑是保持世界的领先地位，战胜竞争对手。在冷战时期，美国采取一系列措施，使这一目标成功实现。进入全球化时期，美国科技政策的这一逻辑没有变化，但面对外部环境的变化，美国的措施并没有根本性的变化，结果就没有那么如意。早在2011年，美国著名的科技政策专家苏珊·柯岑斯就撰文指出美国科学、技术和创新政策转型的紧迫性，警示美国人：如果科学、技术和创新政策自身没有一个根本性的创新，美国的科学技术就会衰落[37]。

2020年2月26日，美国科学、工程和医学学院召开纪念《科学：没有止境的边疆》发表75周年研讨会—— “没有止境的边境：下一个75年的科学”，提出美国需要一个长期的联邦科学计划，一个跨越未来许多届政府的计划，一个既具有保护性又具有雄心壮志的科学路线图[38]。在2020年美国大选之年，科学界热烈讨论科技政策的未来，重振美国科学技术的呼声高涨。2021年1月15日拜登给兰德的信反映了科学界的心声，反映了美国政府重建美国科技政策的雄心[39]。拜登把OSTP主任前所未有地提升到内阁层面，以及对其他的科学职位任命，向世界传递了本届政府把科学放在政府议程的头等位置[40]。问题是，兰德可能提出像万尼瓦尔·布什报告那样塑造美国科学技术长期发展的战略吗？拜登政府的科学团队是否会像二战时期的美国那一代科学精英那样，出色领导美国科学技术不断地走在世界前面？美国现在的科技创新体制能否保证实现国家提出的政策目标？

4.2 美国科技政策的未来趋势

从特朗普政府四年到拜登执政三个月的实践，可以推测美国科技政策未来大的趋势有以下几个方面：

(1)美国会力争在全球治理上占据领导地位，在科技上以新的理念建立同盟关系。拜登新政府上台，回归民主党推崇的价值理念：民主、人权和普世价值等，力图在全球事务上占据领导地位，在气候变化、新兴技术治理等领域修复同盟关系，并通过盟友和国际机构应对共同挑战。在新兴技术发展的国际层面，拜登团队已提出科技民主国家 (techno-democracies)和科技专制国家 (techno-autocracies)之分[41]，意识形态可能成为新的国家间科技竞争的重要尺度，特朗普时期的 “净网行动”已显示出这种竞争的激烈性。

(2)联邦政府将会加大对产业科技的支持。拜登在竞选期间称当选后将大幅增加政府对美国本土科技产业的支持，特别是在先进材料，健康医药、生物技术和清洁能源等领域[42]。加强政府在促进科技产业中的作用，不单是民主党行政部门的主张，也成为国会两党的共识。2020年5月21日，美国两党两院议员在参众两院联合提出《无止境边疆法案》议案 ( S.3832，H.R.6978)，提议5年内提供1000亿美元用于在决定全球竞争力的10个关键技术领域的重要战略技术领域的发现和应用，以复兴美国的领导地位。2021年2月23日，《无止境边疆法案》提议人之一、已成为参议院多数党领袖的查尔斯·舒默，指示参议院相关委员会根据去年的提议起草一项跨党派法案，针对美国制造业、科学与技术、供应链和半导体方面的投资[43]。

(3)美国将强化战略科技力量方面的组织和制度建设。美国通过二战期间建立起来的政府、私营企业和学术界之间的紧密合作关系，在冷战期间取得胜利，但今天这种合作的纽带和使命感已经丧失，无法应对当今的挑战[44]。近几年来，美国科学界关于重建贝尔实验室、技术评估办公室等美著名的研发和政策管理机构的呼声不断，反映了对美国创新组织和制度重建的需求。特朗普政府在人工智能和量子科技等领域大力建设新型研发机构，即是一种努力，而特朗普时期PCAST所提议的未来产业研究所则是一种长远的设想。预计未来美国会进一步加强科研组织创新和合作网络的建设。

(4)美国政治环境的变化将会对科学事业产生实质性影响。美国的科技政策有超越党派的内在逻辑，但两党的政治不同带来不少分歧，近几届政府的这种分歧有扩大趋势，造成科技政策的某种间断性。如何保持美国科技政策合理的连续性是新政府面临的一大挑战。另外，美国政治两极化已经蔓延到科学实践领域，对美国的科学事业正在产生实质性影响，拜登政府已努力在科学领域加强多元化、公平和包容的机制，以期使之在政治上更具有合法性。美国政治两极化对美国科学事业会产生什么程度的影响，还有待观察。

(5)与中国展开战略竞争，是美国科技和创新政策走向的大势，为此美国会使用所有可能的政策工具实现竞争优势。但同时，美国与中国存在一定的交流、合作空间，美国科学界有相当多的声音赞同与中国合作，与中国在某些领域、某种程度开展一定的交流合作也符合美国的利益。

2021年3月31日,美国总统拜登在匹兹堡公布了总额达到2.25万亿美元的大规模基础设施建设和就业计划。作为该计划的一部分，拜登提出总额1800亿美元的研发和未来技术投资计划，以维持和强化美国的全球创新领导者地位[45]。白宫在《美国就业计划简报》中称：美国就业计划是对美国的一项投资，将创造数百万个好工作，重建美国国家的基础设施，使美国在竞争中超越中国[46]。