发展普惠型：小康社会中国社会福利制度趋向

王宏强，王云斌

（民政部培训中心，北京 102627）

中共十九大报告对中国发展的历史方位做出了“中国特色社会主义进入了新时代”的科学判断。新时代面临的主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变成为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。[1]2020年“决胜全面建成小康社会取得决定性成就”，[2]2021年中国开始跨入小康社会。

我国从新中国成立以来历经补缺型社会福利制度时代（1949—2006 年）和适度普惠型社会福利制度时代（2007—2020年）。[3]全面建成小康社会以后，我国将进入建设社会主义现代化国家的新时代。为满足人民对美好生活的需求，让社会成员的生活处于良好状态，必然需要对原有的社会福利制度进行重新审视，进行与时代发展相符的完善与建构。现在的“适度普惠型社会福利制度”如何走向，成为摆在我们面前的一个有意义的研究议题。

一、国际借鉴：发展型社会福利模式对中国的启示

2007 年，中共十七大报告提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”和“努力使全体人民学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”的要求。在此背景下，民政部结合中国仍然是一个发展中国家的现状，确定了社会福利模式从以单位福利和特定人群福利为主要特征的补缺型社会福利制度，走向以城乡统筹为主要特征的适度普惠型社会福利制度的改革方向。伴随着小康社会的到来，适度普惠型社会福利制度需要符合“新时代”的特征。笔者认为应该结合国际社会福利发展趋势和中国小康社会要求，借鉴西方国家发展型社会福利模式的实践经验，建立中国新时代的社会福利制度，重点体现“发展性”和“可持续性”。

（一）福利国家走向第三条道路的历程与趋势。

“二战”结束后，西方国家基于当时社会、政治和道德需求构建了“普惠型”社会福利体系，我们称这些国家为福利国家。到了20 世纪70 年代，福利国家普遍染上了严重的“福利病”，其症状主要表现在两个方面：一是靠高税收的政府财政支持的高福利变得不堪重负，出现巨大的“财政黑洞”。二是国家包揽的“从摇篮到坟墓”的社会福利制度造就了一个“食利者”阶层，社会成员缺乏进取精神，国家发展失去动力，与建设福利制度的初衷背道而驰。[4]

国家福利的核心思想认为对个人提供福利是国家的责任，享受国家提供的福利是公民应有的权利。这种福利价值观及其影响下的制度设计，养成了公民的福利依赖性，加之“财政黑洞”的出现，必然导致福利危机的爆发，又赶上20 世纪70 年代经济衰退的大潮，于是这些福利国家纷纷陷入不能自拔的困境。

为了医治这些福利国家的“福利病”，一方面专家学者试图寻找一种新的社会福利模式破解困境；另一方面政治家尝试用新的社会治理方式赢得选民的支持。在美国1992年总统大选中，民主党候选人克林顿“把人民放在第一位”的竞选主题赢得了民众的支持。他说：“我们必须釆取的变革既不是自由主义式的，也不是保守主义式的。它是两者的结合，而且与两者截然不同。”为此，克林顿在美国的举动使他获得了“激进中间派”的称号。[5](p6)同时，英国著名社会学家安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)提出“无责任即无权利”的积极福利思想，主张在“重国家”和“重市场”之间选择一种折中的社会福利政策，从而避免二者不可避免的缺陷。1997年英国工党领袖布莱尔受其影响，以“第三条道路”为竞选口号，最终赢得大选，由此“第三条道路”遂为世人周知。英美“中间派”和“第三条道路”的变革理念，影响了意大利、瑞典、丹麦、葡萄牙、法国以及德国的政治领袖，他们成为支持者和鼓吹者。

“第三条道路”在福利政策上的影响是极其深远的。其主要观点是以社会福利取代国家福利，强调建立一个国家、企业、社会组织、家庭和个人共同承担的责任体系；倡导积极福利观，鼓励人们自立，发展不依赖福利政策；国家大力为个人提供发展机会，特别是对个人、家庭在教育和技能方面的投资，“使能工作者得到工作，使不能工作者得到保障”。[6](p293)

“第三条道路”的思想观念和社会福利政策、制度建设的实践，逐步形成了清晰的发展型社会福利思想，推动了发展型社会福利模式的建构。

（二）发展型福利观念的形成与演变。

“发展型福利”概念的形成和“社会发展”的概念是紧密联系的。它为陷入困境的西方福利国家提供了一种全新视角来解决经济发展和福利支出对立的矛盾。

“社会发展”概念的形成缘起非洲20世纪40至50年代的社会福利实践。1966年，联合国大会通过的1139 号决议决定将社会委员会更名为社会发展委员会。1968年，联合国第一届国际社会福利部长会议首次提出了“发展型社会福利”概念。1969 年至1971 年间，联合国大会提出了“关于经济社会协调发展的理念”，建议各国政府警惕社会发展和经济发展出现严重脱节甚至“扭曲”的现象。1979年，联合国经济及社会理事会在《加强发展型社会福利政策活动方案》中重申了“发展型社会福利”的新理念。

1995年，美国学者詹姆斯·米奇利（James Midgley）教授出版的《社会发展：社会福利的发展性视野》一书提出了发展型社会福利的思想。同年，联合国在丹麦首都哥本哈根举办社会发展国际峰会，通过了《哥本哈根社会发展问题世界首脑会议的宣言和行动纲领》，要各个国家认识到“所有人的社会发展和福祉的重要性，并将这些目标列为当前和跨入第二十一世纪的最优先事项”。确定了“消灭贫穷、促进生产性就业和扩大社会融合等社会发展目标”的行动纲领。[7]这次世界首脑会议展现出的发展型福利思想内容，开始引起各国政府和学者的普遍关注。2014年米奇利出版的《发展型社会政策的理论和实践》对发展型社会政策做出了迄今为止最为全面和系统的阐述，在发展型社会政策的研究方面具有开创性贡献。[8]

（三）发展型社会福利的理论基础和内容。

在社会发展观念的影响下，发展型社会福利从概念推出到制度形成不是凭空产生的，是综合了“积极福利思想”“可持续生计理论”“能力贫困理论”“工作福利理论”“促能社会理论”和“赋权理论”等观念形成的。这些观念（见表1）对发展型社会福利制度的形成具有思想指引和理论支撑作用。

发展型社会福利思想指导政府从一个全新的视角制定和实施社会政策，对构建社会福利制度具有突破性意义。我们可以从宏观和微观两个层面理解其主要内容。

1.宏观层面。发展型社会福利与传统福利观念最大的区别是注重社会和经济协调发展。认为经济发展和社会发展是一体的，是国家发展的两个方面，社会发展的基础是经济发展，但只有经济发展，缺乏社会发展，对于国家发展来说毫无意义。社会发展的终极目标是人的发展，社会成员能力的提升可以改变自身贫穷的现状。

2.微观层面。发展型社会福利制度将“生产性”融入社会福利，改变传统社会福利提供手段从“事后补救”变为“积极干预”，将福利服务转向提高经济参与，提升受助者能力和促进经济发展。注重对社会福利对象的投资性，特别是注重投资人力资本，使福利对象能够实现自立和自强，实现自我满足和自我发展。从而降低福利对象对福利制度的依赖性。

（四）西方发展型社会福利思想对中国社会福利制度改革的启示。

从1968 年首次提出“发展型社会福利”概念并逐步实践，在与“福利国家”并行的发展过程中，越来越受到深陷“福利陷阱”的西方国家关注和认可，他们从“福利国家”转向“社会国家”的变革，给中国由“适度普惠型社会福利制度”走向“发展普惠型社会福利制度”带来了重要启示。

1.避免走入福利国家陷阱。二战以后建立起来的福利国家，经过30多年的发展后，纷纷掉入了“福利陷阱”，使得国家财政不堪重负，国民缺乏奋斗进取精神，导致经济社会发展出现滞涨。这警示经济不断增强的中国，不要走福利国家的老路，避免掉入陷阱中难以自拔。

2.多元化社会福利责任主体。福利责任集中在国家和企业，一方面使得社会福利规模难以扩大，另一方面个人缺乏参与意识。实现社会福利责任主体多元化，由国家、企业、社会组织、家庭、个人共同承担，逐步建立起一个多元化的责任共担的社会福利体系网络。

3.抓住社会福利制度的两个平衡。第一个平衡是“重视市场”与“重视国家”的平衡。社会福利制度的发源地——英国，最初是靠互助、教会、慈善等市场行为帮助穷人，后来走向“从摇篮到墓地”的国家福利，走在“重视市场”或者“重视国家”的两端。这是西方国家社会福利制度发展过程的一个缩影。第二个平衡是“公平”与“效率”的平衡。纵观国际社会福利制度建立以及变革，不是“注重效率”取代“注重公平”，就是“注重公平”取代“注重效率”。在二者之间寻找到平衡点，是社会福利政策制定追求的目标。

4.建立发展型社会福利制度是国际趋势。政府为了使社会福利制度安排能够实现，避免出现福利支出不堪重负，满足国民安享幸福美满生活，就要将发展理念注入社会福利领域，注重社会成员提升生存和发展能力，保障社会福利制度的可持续发展，保持社会发展与经济发展相互协调，从而建立起一种积极的福利制度。

表1 发展型社会福利的理论基础

二、路径研究：构建发展普惠型社会福利制度思路

从1978 年改革开放开始，中国经济发展走上了快车道，截至2020 年底，中国国内生产总值为1015986亿，已经超过100万亿。①国家统计局，中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html.从图1可以看出，中国GDP 在2007 年超越德国后，2010 年又超过日本，成为仅次于美国的第二大经济体。

图1 部分国家历年GDP数据走势图②数据来自于快易数据，https://www.kylc.com/stats/global/yearly_overview/g_gdp.html.

恩格尔系数是衡量一个国家国民生活水平高低和评价是否达到小康水平的一个重要指标。从表2 可以看出2019 年全国居民恩格尔系数为28.2%，比上年下降0.2 个百分点，其中城镇为27.6%，农村为30.0%。③国家统计局，中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.可以看出我国城乡全部达到或超越了小康标准。④恩格尔系数达59%以上为贫困，50%-59%为温饱，40%-50%为小康，30%-40%为富裕，低于30%为最富裕。

在经济高速增长同时，社会发展滞后于经济发展的不协调性也逐渐凸显出来。中央认识到“社会主义不仅要实现经济繁荣，而且要实现社会的全面进步，注重发展的均衡性”。[9]中共十六大以来，提出了科学发展观这一重大战略思想。胡锦涛在2003 年7 月28 日的讲话中提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中共十七大报告又进一步提出“科学发展观核心是以人为本”的思想。中共十八届五中全会上习近平总书记明确提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。2021 年政府工作报告中提出“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，持续增进民生福祉，扎实推动共同富裕”的“十四五”时期经济社会发展主要目标。[2]由此可见，目前无论经济增长，还是社会发展，由“适度普惠型社会福利制度”走向“发展普惠型社会福利制度”是完全符合我国国情的选择。

（一）发展普惠型社会福利制度的框架结构。

树立科学的“普惠”福利观，是构建发展普惠型社会福利制度的前提条件。分析构建福利制度框架结构之前，先谈一下“普惠”，关键是“普”字的理解。“普”指的是普遍性，即福利对象为全体国民，而不是某类人群或某些区域的国民。普惠强调的是福利制度要全面覆盖，不是“一刀切”“吃大锅饭”。科学的普惠福利观，第一，既要有顶层统一规划，又要坚持因地制宜；第二，既要扩大覆盖面，又要提高福利标准；第三，既要保障公平，又要注重效率。[10]这样的“普惠”福利才能实现可持续发展和有质量的增长。

构建“发展普惠型社会福利制度”，必须改变目前“小福利”的框架结构，搭建“大福利”的框架结构，才能真正实现“普惠”和“发展”的目标，才能真正“满足人民对美好生活的需要”。发展普惠型社会福利制度根据福利对象可以分为两类项目：第一类社会福利项目是针对特定群体的，第二类社会福利项目是针对全体国民的，也称公共福利项目。

表2 2016—2019年住户调查主要指标数据①数据来自于中国知网中国经济社会大数据研究平台，https://data.cnki.net/NewHome/index.

1.面向特定群体的福利项目。

（1）老年人福利。在满足老年人的日常生活与健康需求，提供更多的优待与便利基础上，重点关注老年人的精神愉悦与发展，特别是要树立积极老年观。

（2）儿童福利。在满足儿童的生存和基本生活需求，关心儿童健康开心成长基础上，重点关注儿童的教育与发展。

（3）残疾人。在满足残疾人生存和健康，提供更多的教育机会基础上，重点关注残疾人的就业与发展。

（4）优抚对象。保持与经济发展同步增长的抚恤标准，提高更全面的优待项目的基础上，重点关注优抚对象的医疗和住房福利。

2.面向全体国民的福利项目。

发展普惠型社会福利制度在保障特殊群体的基本生活，促进自身能力提升和更好发展的同时，不断丰富和完善面向全体国民的福利项目。主要包括就业保障、生活保障、安全保障、健康福利、教育福利、住房福利、社区福利服务等项目。

针对特殊群体的福利项目与面向全体国民的福利项目，在提供的具体福利内容方面存在着相互交集，我们要做好顶层设计以及福利提供方的协调，避免出现矛盾和冲突。要将每一个子项目放在整体系统中统筹考量，各个子系统要相互融合、相互促进，才能达到整体功能提升，全面促进社会发展的目的。

（二）发展普惠型社会福利制度的实现路径。

发展普惠型社会福利制度的核心是“发展”，其重心和关键是提高福利水平和促进国民自身发展相融合。当下我们的经济发展和社会发展具备了社会福利制度再次转型的条件，但要建立起完善的发展普惠型社会福利制度，需要制度设计与实践探索互相促进。笔者认为要想顺利转型，无缝衔接地实现发展普惠型社会福利制度，应该走“以满足人民美好生活需求为目标，以人的全面发展为中心，坚守社会公平、公正理念，坚持与经济社会发展水平相协调，以民主为手段，不断完善社会福利项目，逐步提升社会福利水平”之路。沿着这条路径，推动发展普惠型社会福利制度建构的时候，笔者认为应该把握以下四个方面：

1.要深刻理解发展普惠型社会福利制度的发展型特征。

这里的“发展”，从宏观视角看，社会福利水平的提升应该和国家经济增长同步，发展型社会福利能够促进经济增长。我国拉动经济增长的三个重要手段是：投资、消费和出口。福利支出不只是单纯的社会消费，也是社会投资。例如，提升社会成员的能力，需要进行知识教育、技能培训，促进就业的同时也拉动了消费市场，推动了经济的增长。从微观视角看，各种福利项目不仅保障了社会成员的基本生活，而且促进了各类人群的自身发展。例如，对各类困境儿童的救助，不但能保障他们的正常生活，还能帮助他们正常融入社会，健康成长为对社会有用的人才。

2.要牢牢把握对人的投资是发展普惠型社会福利制度的核心。

人的能力的形成与发展，不是先天因素赋予的，而是通过后天的学习与实践不断积累而形成的。改变过去的直接进行物质帮助的手段，尽量采用对人力资本进行投资的方式，提高人的能力、素质。在制定福利政策和设立福利项目时，要树立投资人力资本是反贫困的根本措施的理念。因此，我们要持续加大教育财政的投资力度，保证义务教育的同时，重视职业教育。另外，在教育领域进行去市场化的改革也是十分必要的。

3.要充分利用民主的手段保障社会福利的公平和公正。

公平、公正是社会福利的基本价值取向，包括“确保社会成员的生存底线和基本尊严的规则、机会平等的规则、按照贡献进行分配的规则以及社会调剂的规则”。[11]要保证社会福利的公平公正，需要用有效的实现手段。经过长期实践，我们发现民主就是这个有效手段。民主的重要本质之一就是民众的参与决策。社会福利对象通过民主参与的方式来确定，社会福利政策通过民主参与的方式来制定。集合了民众意愿的社会福利政策，才能满足福利对象的福利需求，才能反映社会成员的福利要求，才能体现社会福利政策的价值观。

4.要重视发挥社会工作在发展型社会福利制度中的作用。

社会工作对服务对象的功能包括恢复弱化功能，促进服务对象的正常生活，促进人与社会环境的相互适应，促进人的发展；对社会的功能包括维持社会秩序，建构社会资本，促进社会和谐，推动社会进步。由此可见，社会工作的功能与发展型社会福利的内容高度一致，重视发挥社会工作的作用，可以顺利推进发展普惠型社会福利制度的实现。社会工作可以通过介入个人层面、社区层面和社会层面，全面提升个人潜力，倡导多元福利，促使社会成员积极参与、影响福利政策的制定与实施。

三、结语

随着世界愈加扁平化发展趋势，各国社会发展的方向和目标愈加趋同。社会福利制度的基本原则和内容也是逐步走向一致，这也是发展型社会福利得到越来越多国家政府重视的原因。发展普惠型社会福利制度为人们提供了一个统筹经济、社会共同进步的新视角，英美等国家从福利国家转向福利社会，建立发展型社会福利的实践也为我们提供了经验借鉴，但由于各个国家发展的经济水平和社会文化的差异性，我们不可能采用“拿来主义”，必须结合社会主义的国家性质，必须结合地区、城乡发展不平衡的中国国情，建构兼顾公平和效率，注重社会成员参与决策，以人为本、可持续发展的社会福利制度。