如何建立健全生态产品价值实现机制

文_李佐军 俞 敏

2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，标志着生态产品价值实现从局部试点进入全面推进阶段。生态产品价值实现是生态文明建设的核心内容。实现生态产品价值的重点在于明确生态产品价值实现途径，建立生态产品价值实现机制。

一、生态产品价值实现是生态文明建设的核心内容

生态产品价值实现是“两山”理念的精髓。习近平总书记指出，既要绿水青山又要金山银山，绿水青山就是金山银山。绿水青山和金山银山不是对立的，关键在于如何将绿水青山转化为金山银山。保护修复生态就是保护自然价值和增值自然资本。将生态环境优势转化成经济社会发展优势，需要找到切合各地实际的生态产品价值实现途径，只有这样才能将绿水青山转化为金山银山。因此，生态产品价值实现是绿水青山转化为金山银山的关键所在。

生态产品价值实现是绿色发展的应有之义。绿色发展是绿色与发展的统一，即既要绿色又要发展。党的十九届五中全会明确提出，推动绿色发展，促进经济社会发展全面绿色转型，建立生态产品价值实现机制。当前，我国经济社会发展和生态环境保护的矛盾仍然比较突出。同时，由于缺乏有效的价值实现途径，生态产品被无序、低价、过度使用的现象还很普遍。在全面建成小康社会后的新发展阶段，通过建立健全生态产品价值实现机制，可以促进绿色发展，可以为老百姓提供更多优质的生态产品，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。

生态产品价值实现是生态文明建设的关键所在。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。生态文明建设的难点在于如何处理好发展与保护的关系。拥有优质生态产品的区域多为山区、林区以及江河源头区，通常也是经济欠发达地区。这些区域如果为了发展经济、摆脱贫困而自由开发自然资源，就容易破坏生态环境。而推进生态产品价值实现，可以将生态环境的保护修复成本真正内部化，实现生态环境保护与经济发展的互促共进。因此，健全生态产品价值实现机制是生态文明建设的难点和关键所在。

二、丰富完善生态产品价值实现的途径

习近平总书记强调，要探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现途径。生态产品价值实现途径可以概括为“五化”，即区域环境生态化、生态资源产业化、生态资源市场化、生态产业高效化、生态产业品牌化。

（一）区域环境生态化

区域环境生态化是生态产品价值实现的前提。只有先保护好绿水青山，才有可能将其转化为金山银山。

具体来说，推进区域环境生态化要做好如下五个方面的工作。一是“降耗”，即降低资源消耗。深入实施能源总量和强度双控，实行最严格的水资源制度，大力推进节水行动，稳步提高矿产资源的开发利用水平，推进大宗固体废弃物的循环利用。二是“减排”，即减少污染排放和二氧化碳排放。聚焦大气、水、土壤等环境要素和钢铁、水泥等重点行业，深入打好污染防治攻坚战，推动煤炭的清洁化高效化利用，发展新能源，协同推进减碳降污。三是“保护”，即保护生态环境。科学划定生态保护红线，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，实施大规模国土绿化行动。四是“修复”，即开展生态修复。加大力度实施矿山修复、森林抚育、湿地与植被保护工程，推进山水林田湖草系统修复，提高生态系统固碳、涵养水源和气候调节能力。五是“提效”，即提高经济效率。大力推广资源节约和环境友好的新技术，支持和鼓励智能技术研发，加快提高劳动生产率和全要素生产率，减少经济发展对资源环境的依赖。

（二）生态资源产业化

生态资源产业化是生态产品价值实现的第一步。生态产品价值实现首先需要将好山好水好空气等生态资源，通过调查、评估、筛选等途径，变成可投资的项目或产品，把生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态服务业等生态经济优势，为生态产品价值实现提供产业支撑。

具体来说，生态资源产业化需要重点发展三类产业。一是发展生态农业。加快建设高标准生态农产品生产基地，建立健全高效的生态农产品产供销联动体系，建立生态农产品的追溯体系，拓展生态农产品线上线下销售渠道。二是发展生态工业。加快创建绿色工厂和绿色园区，鼓励工业企业开展绿色供应链管理，推动形成绿色制造体系，完善生态工业的上下游产业体系。三是发展生态服务业。以专业化、规模化方式为生态环境保护、修复和治理提供有效服务，同时以区域优质生态产品为基础，发展文旅、康养、体育等生态服务产业体系，形成环境和发展的良性循环。

（三）生态资源市场化

生态资源市场化是生态产品价值实现的关键。仅仅生态资源产业化还不够，还要把产品卖出去，才能将生态产品使用价值变成企业和老百姓实实在在的收益和效用，才能真正实现生态产品价值。

生态资源市场化主要包括两个方面。一是开展物质产品市场交易。部分生态产品已经具有明确的产权、明显的市场价值和充足的供给者和需求者，可以直接通过商品交易市场直接实现价值，比如生态农产品、水等。在这种情况下，商品市场可以通过价格机制、激励约束机制等，优化生态产品的资源配置，有效实现生态产品价值。二是创建资源环境市场。多数生态产品属于纯公共物品或准公共物品，缺乏市场交易的基础。需要通过界定生态权属等方式，创建林权交易市场、河权或水权交易市场、碳汇交易市场、碳排放权交易市场等资源环境市场。这类资源环境市场通过市场化手段，将不可交易的生态产品转化为可交易的生态商品，从而使清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等生态产品的市场化供给成为可能。

（四）生态产业高效化

生态产业高效化是生态产品价值实现的“加速器”。只有通过生态产业高效化，才能将生态产品的价值最大化。

生态产业高效化主要包括三个方面内容。一是培育市场主体。加快培育有市场竞争力的企业、企业家、创业者等生态产品经营市场主体，如浙江省丽水市探索培育能促进生态产业发展的“两山”公司、“两山”银行、“两山”邮政、“两山”智库等主体。二是推进要素升级。鼓励技术创新，推进云计算、大数据、物联网、人工智能等新技术在生态产业发展中的应用，实现生产设备、工艺流程和生产技术的数字化、智能化、绿色化，降低资源能源消耗，提高经济效率。三是推进产业升级。加强生态技术对传统产业的改造升级，走传统产业高端发展、绿色发展之路；建设区域生态产业园区，促进生态产业集群发展；加快促进生态农业、工业和服务业的有机融合，延长生态产业链。

（五）生态产业品牌化

生态产业品牌化可以更好实现生态产品的价值。品牌可以将规模小、分布广的生态产品凝聚起来，提高市场影响力，形成“品牌溢价”。

推进生态产业品牌化需要做好如下三个方面工作。一是积极塑造品牌。鼓励各地区结合本地特色和优势，推动建立区域公共品牌、产业品牌、企业品牌和产品品牌四位一体的生态产业品牌体系，提高优质生态产品的市场影响力和美誉度。例如，浙江省丽水市塑造了“丽水山耕”“丽水山居”“丽水山景”“丽水山泉”等区域公共品牌，产生了30%以上的品牌溢价。二是全力维护品牌。定期开展产品质量检测工作，做好产品的认证和溯源工作，建立不合格产品退出机制，完善品牌的法律保障体系，不给假冒者以可乘之机。三是大力推广品牌。拓展线上线下相融合的品牌宣传渠道，加快短视频、网红等新媒体宣传方式的应用，建立以价值为核心的品牌宣传模式。

三、建立健全生态产品价值实现机制

上述实现生态产品价值的5个基本途径要想发挥好作用，必须要有生态产品价值实现机制作为保障。生态产品价值实现机制可分为基础性机制、主体性机制、支持性机制和引导性机制等4类共15个机制。

（一）夯实生态产品价值实现的基础性机制

生态产品价值实现首先要通过机制建设解决生态产品价值无核算、产权不明确、主体缺失等问题。生态产品价值实现的基础性机制主要包括生态产品价值核算机制、产权保障机制、主体培育机制和生态保育机制。

建立健全生态产品价值核算机制。按照“全国一盘棋”的思路，建立全国统一的生态产品价值核算方法和标准体系。鼓励有条件的地区开展市、县级生态产品价值核算工作，探索开展项目级生态产品价值核算。基于生态环境和自然资源大数据平台，探索建立生态产品价值自动核算平台。

健全自然资源产权制度。加快推动自然资源资产所有权与使用权分离，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权。研究森林碳汇等生态资源的产权体系。

完善主体培育机制。鼓励各地积极培育经营生态产品的企业、企业家、创业者等各类市场主体。完善企业、个人、社会组织等参与生态产品价值实现的制度保障。探索县乡政府、社会投资方、产业运营商的项目合作开发机制，推动形成生态产品价值实现的多主体共建机制。

健全生态保育机制。建立和完善资源能源节约机制、减碳降污协同机制、生态保护和修复机制，保护、修复和建设好生态环境，使生态产品价值实现建立在坚实的资源和生态环境基础上。

（二）构建生态产品价值实现的主体性机制

生态产品价值实现的4个主体性机制分别对应着生态产品价值实现途径中的生态资源产业化、生态资源市场化、生态产业高效化和生态产业品牌化。

建立资源转化机制。建立生态资源调查机制，定期开展生态资源清查，摸清家底。建立生态资源产业项目评估机制，引入国际化、专业化评估团队，开展生态资源产业化项目评估和可行性研究工作。建立生态资源产业化项目筛选机制，筛选出优质项目，交给高水平的产业投资机构、优秀运营管理团队去经营运作。

健全市场交易机制。探索建立生态资源产权交易平台，统一开展各类生态资源产权交易。探索建立生态资源资产经营管理平台，实现产权收储和资源提升、资源测量和动态管理、资源价值评估、资源项目增信、资源打包和市场交易、全过程风险控制等功能。完善生态产品价格形成机制，维护生态产品交易的市场秩序。

构建产业创新机制。完善技术创新机制，采用“揭榜挂帅”等方式，集中开展生态产品开发利用和价值实现的技术攻关，鼓励国企探索建立技术创新容错机制。建立生态产业链集成创新机制，以生态产业链为抓手，建立生态产业上下游企业的关键核心技术联合攻关机制，形成生态产品价值实现的有力支撑。加强产业组织创新，以重点骨干企业为核心，推进形成产业创新联盟，逐步形成生态产品价值实现的创新集群。

完善品牌塑造机制。深入推进品牌增值行动，鼓励各地区因地制宜地推进本地品牌设计，探索基于大数据的品牌设计机制。健全品牌认证机制，理顺品牌运维企业、加盟企业和第三方认证企业之间的责权利关系，建立和完善品牌认证退出机制和认证督查机制，着力营造有利于品牌成长的市场环境。

（三）健全生态产品价值实现的支持性机制

生态产品价值实现需要财政、金融等政策的大力支持。因此，支持性机制主要包括生态补偿机制、财政支持机制和金融支持机制。

完善生态补偿机制。加快探索生态补偿的市场机制，鼓励各类社会资本参与生态保护修复。完善生态保护补偿融资机制，探索开展政府和社会资本按市场化原则共同发起区域性绿色发展基金试点工作。探索建立跨地区生态“飞地经济”，形成生态补偿新模式。

优化财政支持机制。探索建立与污染物排放、单位GDP能耗、出境水水质、森林质量、空气质量、公益林、湿地、生态产品质量和价值相挂钩的绿色发展财政奖补机制，完善与生态环境保护成效相关的财政转移支付制度。实施绿色转化（或生态系统生产总值GEP向GDP转化）的财政专项激励政策，拓展绿水青山向金山银山转化的通道。

完善金融支持机制。创新用能权、用水权、碳排放权和排污权等资源环境权益抵质押产品和业务。创新绿色保险产品和服务，促进环境污染强制责任保险等绿色保险发展。加强财政金融政策协同，运用融资担保、绿色债券融资工具承销奖励等手段，引导金融资源支持生态产业发展。创新绿色信贷产品，如丽水市创新推出了基于生态信用的“两山贷”和基于生态产品价值的“GEP贷”等绿色信贷产品。鼓励企业发行绿色债券，鼓励社会资本设立生态产业和生态产品基金。

（四）完善生态产品价值实现的引导性机制

生态产品价值实现需要社会各界的参与，引导机制可以充分调动社会各界参与生态产品价值实现的积极性。具体来讲，引导性机制包括生态信用机制、消费引导机制、示范引导机制和考核奖惩机制。

完善信用机制。鼓励有条件的地区探索建立个人生态信用体系和企业生态信用体系。制定生态信用积分积累规则，探索建立生态信用守信激励、失信惩戒机制，完善生态信用应用机制，激发企业和个人参与生态产品价值实现的积极性。

建立消费引导机制。鼓励有条件的地区探索建立生态产品价值购买机制，明确生态产品政府采购清单，探索基于生态产品价值的政府购买方式。完善生态产品认证和溯源机制，制定生态产品追溯体系建设标准，引导老百姓购买优质生态产品。

构建示范引导机制。围绕区域环境生态化、生态资源产业化、生态资源市场化、生态产业高效化、生态产品品牌化等价值实现途径，创建一批生态产品价值实现示范单位。建立定期交流机制，对典型经验进行解剖麻雀式分析，最终建立“试点一批、成熟一批、总结一批、推广一批”的示范引导机制。

完善考核奖惩制度。考核是引导党政领导干部行为的指挥棒。开展生态产品价值实现工作的考核，有助于调动领导干部参与生态产品价值的积极性。完善考核奖惩机制要建立起长效监管机制，探索建立以生态产品价值实现为基础的年度目标考核制度，将生态产品（特别是生态产品中的调节服务类产品）价值增减情况，作为党政领导班子和领导干部综合评价、干部奖惩任免的重要依据。