江苏国家历史文化名城保护地方立法发展、比较及完善

陈 良，章曌杰 ，杨建林

（1.江苏城乡建设职业学院，常州 213147；2.常州市新北区人民法院，常州213001）

引言

国家历史文化名城是悠久历史孕育出的具有深厚文化底蕴和发生过重大历史事件而青史留名的城市。国家级历史文化名城名单经过3次集中公布和多次增补，截至2020年底，全国共有135座城市入选，其中江苏省共有13座城市跻身其中，入选城市数在各省份中排名榜首。13座城市及入选时间为：南京（1982年）、苏州（1982年）、扬州（1982年）、镇江（1986年）、常熟（1986年）、淮安（1986年）、徐州（1986年）、无锡（2007年）、南通（2009年）、宜兴（2011年）、泰州（2013年）、常州（2015年）、高邮（2016年）。

江苏入选历史文化名城的城市数量最多，和该地区政治经济发达、文化底蕴丰厚、名城保护思想深入人心有关。为了对历史文化名城进行有效的保护与管理，江苏拥有地方立法权的各地级市结合各自实际情况，纷纷出台相关的地方立法，明确并规范名城保护的内容、措施及法律责任，致力于历史文化名城的建设、保护和传承[1-3]。

本文对中国历史文化名城发展历程、江苏名城保护的地方立法情况进行梳理，概述各市出台的名城保护地方法规、规章的内容，并通过横向对比，探讨各市地方立法的特色和侧重，并提出完善建议，可为江苏各市和其他城市修订或新增相关立法提供借鉴。

1 中国历史文化名城设立及发展历程

中国历史文化名城的保护和发展从新中国成立以来延续至今，但是推动历史文化名城制度化保护的尝试、细化和完善要从改革开放谈起[4-5]。改革开放以来，中国以经济建设为中心，大力发展社会生产力，经济快速发展和城市历史保护这两者逐渐产生矛盾，中国各地上演的“旧城改造”运动对历史悠久、文化内涵深厚的城市产生重大冲击。在此背景下，国务院于1982年公布首批国家历史文化名城名单，对在中国历史上政治、经济、文化方面意义非凡的24座城市确立了保护制度，并在同年颁布《中华人民共和国文物保护法》，明确和认可了历史文化名城保护的地位，中国历史文化名城保护制度初步建立。

国家历史文化名城的申报条件，其中一条便是所申报的城市应当有2个以上的历史文化街区。这里的“历史文化街区”，其实最早是在国务院于1986年公布第二批国家历史文化名城名单时提出的。“历史文化街区”的意义在于，在“历史名城”和“文物建筑”之间设置了一个中间层次[6-7]，使历史名城拥有了保护重点，文物建筑则纳入了保护范围。通过国家层面对历史文化街区管理保护的引导，实现对城市中历史和文物建筑特别丰富区域的重点保护，为整体城市保护和具体文物建筑保护提供了新的思路，也丰富了中国历史文化名城的类型和特色。

1994年，国家最后一次集中公布37座历史文化名城，并要求各历史文化名城划定具体历史文化保护区，予以重点保护。这里的“历史文化保护区”，是指城市中集中连片的特色街区、建筑群、小镇、村寨等，内涵和“历史文化街区”接近。同年国家建设部和文物局联合颁布《历史文化名城保护规划编制要求》，规范和指导了各入选城市的有关规划编制工作，提高了规划的科学性，中国历史文化名城保护制度不断完善。

2001年至2020年，又有30多座城市成为国家历史文化名城。其中2008年国务院还正式颁布了《历史文化名城名镇名村保护条例》，条例加强了对历史文化名城、名镇、名村的保护与管理，明确了历史文化名城的申报、批准、规划、保护的具体要求，使历史文化名城保护有了专项法规可依。2007年出台《中华人民共和国城乡规划法》，同年修订《中华人民共和国文物保护法》，从而构建了完整的历史文化名城保护法律体系。

2 江苏国家历史文化名城相关立法情况述略

为落实名城保护要求，以法治方式实现对历史文化名城的有效保护和规范管理，江苏各国家历史文化名城在国家法律法规和省级地方法规的框架内，结合自身特点制定了名城保护专项条例和办法，为地方的名城保护提供了法律保障[8-12]。由于县级市没有立法权，下文只对10座地级市的地方立法进程进行论述。

2.1 南京

在入选第一批国家历史文化名城之后，第一版《南京历史文化名城保护规划》于1984年编制发布，首次对南京环境风貌、城市格局、建筑风格和文物古迹等多个方面提出规划和布局。1995年起，南京先后出台多部地方法规和地方规章，如《南京城墙保护管理办法》《南京市中山陵风景区管理条例》《南京市雨花台风景名胜区管理条例》以及《南京市地下文物保护管理规定》等，对名城保护的具体做法要求进行了有益的补充。2010年，南京市颁布《南京市历史文化名城保护条例》，结束了南京名城保护没有专项地方法规的历史，名城保护体系进一步完善。该条例包括总则、保护规划、保护名录、老城格局和城市风貌保护、历史建筑保护、法律责任等在内共7章48条，明确历史文化名城保护的具体对象包括老城格局和城市风貌、历史文化名镇名村、历史文化街区、历史风貌区、历史街巷、历史建筑等。同时对保护老城历史风貌、整体格局和自然环境提出具体控制要求，对历史建筑的保护原则和具体做法也进行了规定。

2.2 苏州

在1982年入选名单后的一段时间里，苏州尚没有地方立法权，地方政府首先制定并推出《历史文化名城保护规划》，开始历史文化名城保护工作的探索。1993年，苏州市作为“较大的市”获得地方立法权，陆续出台《苏州市城市规划条例》《苏州园林保护和管理条例》《苏州市文物保护管理办法》等，对名城保护的具体方法加以指导并规范。2003年，苏州市政府颁布《苏州市历史文化名城名镇保护办法》，针对苏州古城和苏州市域内的历史文化名镇，设定保护范围和保护措施。在《苏州古城保护》章节，明确苏州古城的保护范围为外城河以内区域、山塘线、上塘线、虎丘片、留园片和寒山寺片，并提出重点保护平江、拙政园、怡园、山塘、阊门5个历史街区的要求。2015年，设区市取得立法权，包括苏州在内的江苏各地级市开始制定更加细致和完善的市级地方法规。2018年，《苏州国家历史文化名城保护条例》颁布实施，结束了苏州名城保护没有专项地方法规的历史，使苏州这座名城的地方立法保护体系进一步完善和健全。该条例包括总则、保护规划、保护内容、保护措施、法律责任等在内共6章49条，其中明确的重要内容有：

（1）保护重点：一城（护城河以内的古城）、二线（山塘线、上塘线）、三片（虎丘片、西园留园片、寒山寺片）。

（2）保护要求：保持历史城区内水陆并行、河街相邻的格局和小桥流水、粉墙黛瓦、史迹名园的风貌；历史文化街区划定核心保护范围和建设控制地带；统筹协调历史城区与外围区域的规划建设等。

（3）保护措施：按照保护对象分类建立保护名录制度；建立历史城区保护补偿制；加强历史城区与外围区域道路衔接；历史城区实行交通总量控制和分区交通管理；引进和培育相关的规划、古建修复等方面的专业人才等。

2.3 扬州

早在1982年，扬州即编制《扬州历史文化名城保护规划》，对名城保护规划范围、保护重点、保护原则和保护措施进行了规范界定。2001年起，扬州又陆续公布了《扬州老城区控制性详细规划》《大运河（扬州段）遗产保护规划》《全国重点文物保护单位——扬州城遗址（隋至宋）保护规划》，明确了大运河扬州段、扬州城遗址、蜀冈-瘦西湖风景区的历史价值和保护重点。2010—2012年，扬州市政府出台《扬州市扬州古城保护管理办法》《扬州市市区历史建筑保护办法》《扬州市文化遗产保护管理办法》等一系列办法，对保持扬州古城传统风貌与特色、加强对本市市区历史建筑的保护、促进扬州市文化遗产的保护和管理起到指导和推动作用。2017年，《扬州古城保护条例》批准施行，扬州拥有名城保护的专门地方法规。该条例包括总则、机构与职责、规划与名录、保护内容与措施、合理利用、法律责任等在内共7章50条，条例的主要意义有：

（1）明确了“扬州古城”界址，对扬州城各个历史时期演进形成的城市遗存进行范围划定。

（2）开创性地规定设立“扬州古城保护委员会”这一专门机构，并明确了规划、建设、文物、房管、城管等扬州古城保护相关部门的各自职责。

（3）对于部分长期闲置的文物和历史建筑，提出了合理利用的具体方法，包括：扶持社会力量对优秀传统文化艺术挖掘、整理和研究；鼓励吸收社会资本发展旅游相关产业；鼓励古城区原住居民从事与古城保护相适应的经营活动等。

2.4 镇江

镇江在1986年入选第二批国家历史文化名城名单，次年即完成《镇江历史文化名城保护规划》的编制，明确了镇江历史文化名城保护的目标、原则、内容及具体措施，此后于1993年和2002年又进行了2次修编，对古城保护范围、整体保护思路、历史街区与建筑保护、配套公用设施规划做了补充和完善。2003年，《镇江市文化遗产保护管理办法》出台，提出对城市中丰富的文化资源进行保护，提升了历史文化名城建设的内在竞争力。2019年，《镇江市历史文化名城保护条例》通过批准，该条例包括总则、保护规划、保护名录、保护措施、合理利用、监督管理、法律责任等在内共8章53条。在保护范围上，明确历史文化名城保护包括对历史城区、历史文化街区、历史地段、历史文化名镇、历史文化名村、传统村落、历史建筑等保护；在保护措施上，明确旧城改造和新区建设不得影响历史城区，历史城区内除必要的基础设施和公共服务设施建设外，不得从事新建、改建、扩建等活动。

2.5 淮安

1986年，淮安县（今淮安市淮安区）入选国家历史文化名城。《淮安历史文化名城保护规划》从1986年起经过多次编制修订，逐渐确立和清晰了淮安历史城区的保护范围，并划定了河下古镇和上坂街驸马巷龙窝巷2个历史文化街区。2011年，《淮安市历史文化名城保护管理办法》印发颁布，该办法包括总则、保护内容、保护规划等共4章31条，明确设立历史文化名城保护专门委员会和专项资金，重点对楚州古城、历史文化街区、文物保护单位、重要建筑进行保护，同时提出古城范围内交通出行、市政设施、城市景观、生态环境要满足与古城保护统筹协调的要求；2018年，《淮安市文物保护条例》颁发施行，规范了淮安这座历史文化名城范围内文物保护、管理、利用的具体做法。

2.6 徐州

徐州于1986年成为国家历史文化名城，首先出台《徐州历史文化名城保护规划》，确定了徐州历史城区和历史文化街区的保护范围，提出保护历史城区整体空间格局及其周边历史环境，保持传统街巷、河道的空间形态与尺度的规划要求。1995年，徐州制定《徐州市文物保护管理条例》，对历史文化名城范围内的文物单位划定保护范围和建设控制地带。2020年，徐州市审议通过最新版《徐州历史文化名城保护规划（2020—2035）》，提出了一城、五点、两带、三区的规划重点，并明确提出对其范围内的工业遗址和历史建筑进行保护。但是，徐州并没有出台历史文化名城保护相关的地方法规或地方规章，仅仅将保护范围、保护内容、保护措施等放在《徐州历史文化名城保护规划》中，因此也无法规定破坏历史文化名城保护行为的法律责任，在地方立法方面相比省内其他城市存在一定欠缺和滞后。

2.7 无锡

无锡于2004年出台《无锡市历史街区保护办法》，尝试利用地方规章对城市内的历史街区进行规范保护。2006年无锡编制《无锡历史文化名城保护规划》，突出对4个历史文化街区（惠山古镇、清名桥沿河、荣巷、小娄巷）、1个历史文化名镇（荡口镇）和1个历史文化古村（严家桥村）的保护。2007年，无锡市政府又颁布《无锡市历史文化名城保护办法》，该办法包括总则、保护规划、保护措施、罚则等共5章22条，使名城保护内容和层次更加清晰，成为无锡2007年成功申报国家历史文化名城的指导文件和重要基础。2009年，《无锡市历史文化遗产保护条例》出台，有别于其他城市“历史文化名城保护条例”的条例名称，无锡市直接以“历史文化遗产保护条例”命名，将城市中具体的历史文化遗产摆在更加突出位置。

2.8 南通

南通于1992—2005年陆续编制、发布《南通历史文化保护规划》《南通市历史遗迹遗址保护规划》《南通市历史城区和历史街区保护规划》，对南通各类历史文化的保护工作起到规划引领作用。2007年又编制完成《南通市历史文化名城保护规划》，划定主城区、唐闸片区、天生港片区和狼山片区4个历史城区，以及濠南、西南营、寺街、唐闸4个历史文化街区。2009年，南通增补入选国家历史文化名城。2020年，《南通市市区历史文化街区和历史建筑保护办法》公布，有别于其他城市将“历史文化名城”摆在法规或规章名称中的做法，直接以历史文化名城中的文化街区和历史建筑进行命名。该办法不分篇章，共30条，可以概括为总则、机构与职责、保护规划、保护目标与责任、建设控制及审批要求、修缮规定、法律责任等方面，对加强历史文化街区、历史建筑的保护和管理起到一定作用。

2.9 泰州

泰州从1995年起陆续制定了《泰州历史文化名城保护规划》《泰州城中历史文化街区保护规划》，确立了“水城一体、河街并行”的规划格局，并提出保护文化街区历史风貌、保持泰州传统居住文脉的目标。2009年，《泰州市历史文化名城保护办法》实施，规范了保护规划，明确了保护内容和保护措施，并约定了需要承担法律责任的具体情形。2013年，泰州成为国家历史文化名城。2018年，《泰州市历史文化名城名镇保护条例》颁布出台，该条例包括总则、保护名录、保护规划、保护措施、利用和传承、法律责任等在内共7章55条，将域内泰州、兴化2座历史文化名城，溱潼、沙沟、黄桥3座历史文化名镇作为重点保护对象制定保护措施，并首次提出虽未被确定为“历史文化街区”，但可以确定为该市“历史地段”的3种界定条件。

2.10 常州

常州2009年出台《常州市市区历史文化名城名镇名村保护实施办法》，对市区范围内历史文化名城、名镇、名村的申报、规划、保护、利用及管理作出细致规定。2014年，《常州历史文化名城保护规划》颁布，该规划对常州的历史格局、传统风貌、历史街巷、历史建筑等提出了具体保护建议。2015年，常州成为国家历史文化名城。2017年《常州市历史文化名城保护条例》施行，该条例包括总则、保护名录、保护规划、保护措施、利用传承、法律责任等在内共7章67条，明确了重点保护对象为：历史文化街区（青果巷、南市河、前后北岸）、历史文化名镇（孟河）、历史文化名村（焦溪）、中国传统村落（杨桥）、历史地段（天宁寺-舣舟亭、锁桥湾、南河沿、三堡街）及其他历史建筑，提出了促进历史建筑合理利用的具体办法。2017年《常州市非物质文化遗产保护办法》出台，加强了名城范围内非物质文化遗产的保护与传承。

3 江苏国家历史文化名城相关立法比较分析

上文对江苏10座国家历史文化名城的相关立法情况进行了概述，除徐州市没有出台历史文化名城保护相关的地方法规或规章外，其他9市均出台了相应的地方法规或规章。现对9市地方立法作比较分析，探求各市立法差异。

3.1 立法名称比较

不同的立法名称体现了各地不同的立法理念（表1），江苏9市中，有3市命名为“XX 市历史文化名城保护条例”（南京、镇江、常州），1市命名为“XX国家历史文化名城保护条例”（苏州），1市命名为“XX市历史文化名城名镇保护条例”（泰州），1市命名为“XX古城保护条例”（扬州），1市命名为“XX市历史文化名城保护办法”（无锡），1市命名为“XX市历史文化名城保护管理办法”（淮安），1市命名为“XX市市区历史文化街区和历史建筑保护办法”（南通）。苏州市的命名突出“国家”2字，明确了历史文化名城的级别，传达出对这座中外闻名的国家名城进行高标准保护，并将吴地文化传承发扬的决心。泰州市的立法名称加上了“名镇”二字，给予了域内溱潼、沙沟、黄桥等历史文化名镇和历史名城一样级别的保护对待。扬州市直接以“古城”命名，在8市中最为简洁，也传达出对扬州古城悠久历史、深厚人文、璀璨文化、繁荣经济的自信。淮安市、无锡市和南通市则仅将名城保护相关立法定位为地方规章级别，相比其他几市法律效力略显不足，其中南通市仅对城市中的历史文化街区和历史建筑规定保护办法，对历史地段、各类文物、非物质文化遗产的保护规定存在缺失。值得一提的是，南京、镇江、常州3市使用的“XX 市历史文化名城保护条例”这一名称简明规范，比较妥当，值得其他城市借鉴。

3.2 立法目的比较

在8市法规规章中，均在总则第一条明确了立法目的，起到开宗明义的作用。苏州“加强名城保护，弘扬优秀传统文化”、扬州“加强扬州古城保护，继承和保护优秀文化遗产”、无锡“加强名城保护，继承优秀文化遗产”、泰州“加强历史文化名城名镇保护，继承和弘扬优秀传统文化”、常州“加强名城保护与管理，传承优秀文化遗产”的表述，可见5市立法目的相近，将“名城保护”和“传承文化”两者作为落脚点，比较简明。淮安“加强名城保护与管理，继承优秀历史文化遗产，促进物质文明与精神文明建设”的目的阐述，显示了淮安在名城建设时将物质遗产和文化精神两方面放在同样重要的地位。南京“加强名城保护，继承优秀传统文化，促进经济社会发展”、镇江“加强名城保护，传承优秀文化遗产，促进城市建设和经济社会发展”、南通“加强历史街区和优秀历史建筑保护，继承优秀历史文化遗产，促进城市建设与历史文化保护协调发展”的立法目的相近，相比苏锡常扬泰5市，增加了“促进城市建设”“促进经济社会发展”的表述，突出了新时期历史文化名城保护与城市建设、经济社会发展的紧密联系，反映了中国名城保护事业的时代特色。

表1 江苏9市名城保护立法名称一览

3.3 立法体例比较

就立法体例而言，江苏9市框架逻辑均比较清晰，体现出较高的立法水平。具体篇章安排上，除《南通市市区历史文化街区和历史建筑保护办法》不设篇章，而是每条做条注说明外，总则、法律责任和附则3章是其他8市立法的共有基本章节（无锡市将“法律责任”另称为“罚则”，含义相近），保护名录、保护规划、保护措施3章则是各市较多设置的常规章节（淮安市将“保护目录”称为“保护内容”，含义相近）。其中，南京市立法将保护措施分为《老城格局和城市风貌的保护》《历史建筑的保护》《其他对象的保护》3章，单独安排、分别阐述，使保护方式措施更具有针对性和可操作性。扬州市立法还设置《机构与职责》章节，设立“扬州古城保护委员会”这一专门机构牵头古城保护工作，并明确规划、建设、文物、房管、城管部门的各自职责；扬州市、镇江市、泰州市、常州市4市立法除设置上述章节外，另有《利用传承》《监督管理》等专门章节，进一步结合本市情况对历史文化名城的利用与管理设定具体做法要求。

3.4 保护对象比较

各市在划定保护对象时，表述方式比较笼统且基本趋同，可概括为“保护对象为历史城区的格局与风貌、历史文化街区、历史文化名镇名村、历史地段、河道水系、文物保护单位、古建筑、古城墙、传统民居、古树名木、工业遗产、传统产业、非物质文化遗产和法律、法规规定的其他保护对象”，苏州在此基础上还增加了保护对象“苏州园林、吴文化地名”，常州另增“中国传统村落”、镇江另增“地下文物”。

此外，苏州、扬州、常州3市在划定保护对象的基础上，进一步明确保护重点，例如苏州市将保护重点概括为“一城（护城河以内的古城）、二线（山塘线、上塘线）、三片（虎丘片、西园留园片、寒山寺片）”；扬州将古城遗址区内战国—六朝广陵城、隋江都宫城、唐子城、南宋宝佑城等城池遗址明确为保护重点；常州市保护重点为“街区（青果巷、南市河、前后北岸）、名镇（孟河）、名村（焦溪）、中国传统村落（杨桥）、历史地段（天宁寺-舣舟亭、锁桥湾、南河沿、三堡街）”，具有显著的地方特色，且针对性较强，值得其他城市借鉴学习。

3.5 保护措施比较

保护措施可谓是整个保护条例（办法）的重点，是各市开展具体保护工作的依据。各市都制定了较为详尽的保护措施，这些保护措施主要包括：建立保护名录制度、对保护对象设立保护标志、明确禁止活动种类、划定保护责任人及其保护责任、建立保护补偿制度、实行交通控制和分区管理、建立名城保护信息管理系统等。在此基础上，苏州市提出控制历史城区人口密度、引进和培育名城保护相关专业人才2项措施，这和苏州作为一座千万人口大市以及人才引进强市的定位相符。南京市另外提出建筑高度分区控制措施，这与南京古城不同片区建筑风貌存在差异有关。扬州市还提出采用新技术改善消防设施的措施，提高扬州古城的用火安全。镇江市则提出完善保护区域基础设施、编制历史建筑修缮技术规范2项建议。

实际上，苏南各市制定的名城保护措施总体趋同，只在少数内容方面出现差别，这和该地区整体经济发展水平接近以及各市文化观念相似有很大关系。在相近的经济水平及名城保护价值观念下，各市编制的保护措施也尽量做到了因地制宜。

3.6 法律责任比较

法律责任在形式上包括行政责任、民事责任和刑事责任。各市以违法行为的性质作为分类标准，对名城保护过程中的违法行为类型进行了列举和认定，适用的法律责任主要包括3大类：国家机关及其工作人员违反规定后的行政处分；保护责任人或其他行为人损毁破坏保护对象后责令停止违法行为、限期恢复原状或采取其他补救，造成严重后果的处以罚款的民事责任；上述2类中构成犯罪的依法追究刑事责任等。

值得注意的是，各市在责任形式上还出现了一些创新做法。第一，对于违反条例规定的不同情形，各市普遍设置了不同的罚款区间和罚款标准，且对违反的单位或个人分别制定标准，杜绝了“一刀切、一口价”的问题，可针对具体违反情况因度适量。第二，苏州市对违法的单位和个人除进行罚款外，还将其破坏名城保护行为的相关信息记入公共信用信息系统，并按照规定实施联合惩戒，开创了将名城保护责任纳入公共信用体系的先河，形成了信用惩戒机制，对意欲破坏名城保护的单位和个人形成了强力震慑。

4 国家历史文化名城相关立法完善建议

4.1 建立专项法规

名城保护地方立法首先需要提升立法的等级，改变仅立为地方规章或没有地方立法的情况，建立专项的地方法规。地方法规的意义在于，一方面可以保障上位法在地方更好实施，另一方面各地可因地制宜，通过地方法规自主解决本地事务。

通过对比可以发现，江苏10座地级市中有6市拥有名城保护专项地方法规，3市只设立了名城保护地方规章（淮安、无锡、南通），其中南通只对历史文化街区和历史建筑设立保护办法，另有徐州尚未出台相关地方法规或规章。由于缺乏专项法规，地方规章并不能详细划定保护范围，不能针对性制定保护措施，更不能认定违反名城保护行为的法律承担责任，因此对于名城保护具体实施过程中如何明确保护对象、采取保护措施、确定违法责任存在很大困扰，影响名城保护的实效性。而通过建立名城保护专项法规，可对名城保护的整体规划、部门职责、措施方法、利用管理、法律责任进行细化完善，消除名城保护的空白和模糊地带，提高名城保护的管辖范围和执法效力，使名城保护有高等级法规可依，实现更好的保护、管理和利用。

4.2 优化体例架构

名城保护地方立法同时需要规范自身立法内容，进一步优化地方立法的体例架构。对于地方立法，总则、法律责任和附则3章均为一般性法规的常规必备篇章，故名城保护相关立法也应包括这3章。在总则条款列出立法目的、适用范围、遵循原则、经费保障、负责单位等内容，法律责任中包括违反情形认定、处罚分类以及执法单位等，附则中列出地方立法的施行时间及其他情况说明。同时，作为9市立法的编制依据，《历史文化名城名镇名村保护条例》和《江苏省历史文化名城名镇保护条例》这两部上位法规均包含《保护规划》和《保护措施》2章，以明确各历史文化名城需要做好保护规划和保护措施方面的基本要求，故地方具体立法时，应至少包括此2章。此外，针对每座名城，保护的具体对象也应明确划定，将保护对象的名称、位置、类型、等级等内容载明，所以《保护名录》也应该在立法章节之中。因此，《总则》《保护名录》《保护规划》《保护措施》《法律责任》《附则》等6章可作为历史文化名城保护立法的规范体例构架得到应用和推广。

另外，还有2章值得借鉴和效仿。一是《扬州古城保护条例》未把负责名城保护工作的单位笼统列在总则条款之中，而专门设置第二章《机构与职责》，设立“扬州古城保护委员会”，一方面明确委员会的产生、组成及履行的职责，另一方面明确规划、建设、文物、房管、城管等相关保护相关部门的职责工作，可以提高工作效率，避免多方牵头却互相推诿的情况；二是扬州、镇江、泰州、常州4市的相关立法设置了《利用传承》专门章节，提出通过政策引导、资金扶助、减免租金、租金补贴等方式，促进历史文化名城各类资源的合理利用，有利于历史文化名城在新时代更好地保护、利用和发展，同时兼顾经济效益。

4.3 明确保护重点

地方立法还需要结合当地特色资源，进一步明确各自的保护重点。目前，江苏各座名城在划定保护对象时，多数采用了“保护历史文化街区、历史文化名镇名村、历史地段、河道水系、文物保护单位、古建筑、古城墙、传统民居、古树名木、工业遗产”等较为笼统的表述方式，未充分结合当地实际情况，地方特色不够明显，存在互相拼凑、与其他地区雷同的现象。

在今后的修订过程中，可借鉴苏州、扬州、常州3市的划定办法，通过直接列举的方式，明确保护重点，使得地方立法特色明显且可操作性强。例如苏州在保护内容中明确保护重点区域就在历史城区，并将保护重点概括为“一城、二线、三片”的核心区域，有利于历史城区延续城市文脉、塑造城市亮点；扬州通过分项列举的方式，囊括了扬州古城内具有保护价值的遗址、遗迹，实现了重点保护单位的全覆盖，也体现了扬州地方特色和可操作性；常州则在《保护名录》中对重点保护对象进行说明，明确列举青果巷、南市河、前后北岸、孟河、焦溪、天宁寺-舣舟亭等具有代表性的重要历史文化遗存，使得各项保护措施有的放矢、落到实处。

4.4 引导公众参与

地方立法还需要积极引导社会公众参与保护、合理利用名城资源，实现名城持续良性发展。因此，名城保护地方立法可在相关条款中，进一步明确公众参与名城保护的各项权利，并增设引导公众参与的各类条款，改变名城保护完全由政府主导的模式，鼓励公众参与到历史文化名城保护立法中来。

就引导公众参与而言，名城保护条款的设置应包含以下几个方面：首先，需要明确公众参与名城保护的具体权利，允许公众对传统文化、艺术、民俗进行挖掘、收集、整理和研究，进而开发具有地缘文化特质的文化艺术产品，以及开展文化创意、文化研究、文化体验、休闲旅游等经营活动；其次，鼓励社会资本合理利用名城资源发展旅游等相关产业，开发博物馆、陈列馆、纪念馆，开展地方传统文化、民间艺术表演活动，经营民俗客栈、特色餐馆等，打造名城地方品牌；最后，采用名城保护专项资金补贴、免费培训以及其他激励措施引导、鼓励民众利用传统民居对外展示传统民俗文化，制作、展示、经营传统手工业，积极建立非遗大师工作室、传习所等，丰富公众参与形式，调动公众参与热情，进一步提升名城保护立法的实效性。

4.5 创新责任形式

地方立法还可以针对不同违法行为，制定“层层递进、分类施治”的违法责任形式，形成名城保护预防、管控、矫正、惩戒的长效机制。

条文需要改变原先违法行为认定较为粗略的模式，细化违法行为的分类，包括违法轻微、一般、严重的认定，从而实现逐级强化、分类施治的目标。例如，对违法违规情节轻微的人员，对其进行约谈，要求当事人主动消除或减轻对名城破坏的具体行为，并要求其完成名城保护的志愿者服务工作，让当事人认清错误行为后果，将违法行为消灭在萌芽状态；对于违法行为一般、或多次连续轻微违反名城保护规定的人员，允许利用地理信息、实景地图、智能识别等信息化技术，对其进行信息化管控，随时敲打震慑，并在适当时予以行政处罚；对于严重违反名城保护法规、破坏名城保护实施的行为，除依法依规予以行政处罚或追究刑事责任外，还可借鉴苏州市的做法，将其严重违规行为的相关信息记入公共信用信息系统，并按照规定实施联合惩戒。通过分类制定责任形式，改变原先“恢复原状、采取补救措施、罚款”等较单一的处罚方式，更加注重对破坏行为的预防、管控和矫正，并推动名城保护破坏行为的信用惩戒机制，形成全过程、链条式、常态化的名城保护法律责任体系。

5 结语

中国历史文化名城保护经历了从概念创设、制度建立、体系完善到地方法治的过程，各名城颁布的名城保护地方立法，作为国家历史文化名城名镇名村保护体系的重要组成部分，在协调名城保护和经济发展、弘扬优秀传统文化、构建鲜明历史文化名城形象等方面发挥着重要作用。

江苏各名城的地方立法在紧扣上位法规定要求的基础上，结合自身特色进行了因地制宜的内容尝试，提出了诸多创新做法，体现江苏具备较高的立法水平。文章通过对江苏10市立法进程的竖向梳理和各市立法内容的横向对比，分析了各市地方立法的优劣和可借鉴之处。考虑该地区整体经济文化水平非常接近，各市在保护措施制定上尽管趋同，但亦可理解。本文认为，今后各市在立法修订或其他城市新增相关立法时，应当在优化体例架构、明确保护重点、鼓励民众参与、创新责任形式、制定激励措施等方面予以重点考虑，以提高名城保护地方立法的科学性和可操作性。