基于EMAC模式的农村公共危机府际治理机制研究

李惠雅

（河海大学公共管理学院，南京211100）

风险社会背景下，中国农村地区出现了各类公共危机事件，给人民的生命安全以及国家治理体系带来了严峻的挑战。陈淑伟［1］认为，公共危机是由于一个或多个突发性公共事件得不到良性治理演化的结果，是一种矛盾激化下的突变状态，其危害性、暴发性、持续性严重影响政治、经济与社会稳定。农村地区的地貌特征、人口密度、文化习俗致使村落之间联系紧密，公共危机容易出现跨行政区分布、跨功能边界传播的特点。基层政府作为农村公共资源的掌控者和公共政策的制定者，由单一部门或地方政府治理跨域危机的难度较大，府际协作成为必然选择。由于政府内部的科层制结构，治理过程中难以形成合力。因此，基层政府应当改变“分界而治”的局面，从府际合作角度构建制度保障机制和多元协同模式，克服切块式跨界治理模式的弊端，提升信息共享与资源整合效率，更加尽责地履行公共服务职能。

受城乡二元体制的影响，中国公共危机治理体系也呈现城乡分化的特征，农村应急治理体系相较于城市起步较晚，在突发性公共事件的即时性反应与控制的水平上，以及危机感知和防控方面仍处于被动地位［2］。随着现代化进程的不断深化，城乡关系的重新调整给基层治理带来了一系列挑战，党的十九大报告中多次提到“完善乡村治理机制，维持农村社会和谐稳定”，表明全面提升农村公共危机治理能力是推进基层治理现代化的核心内容。

目前国内学术界关于公共危机应急治理的研究，主要兴起于2003年的重症急性呼吸综合症（简称SARS）事件之后，学者们多是基于整体性治理理论、委托-代理理论、风险社会理论等研究视角展开，探讨对象多为城市公共危机治理机制的构建，某类公共危机事件的演化机理与防控措施，以及乡镇政府在公共危机中的角色定位与冲突，多为宏观政策型研究。本研究通过梳理文献，发现对农村这一特殊场域下公共危机治理的精准化研究较少，尤其缺乏与国外公共危机治理路径的有机衔接。因此，本研究探究乡村治理现代化的背景下，新时代如何整体提升基层政府应对公共危机的能力，希望通过分析《州际应急管理互助协议》（EMAC）模式的运行机制，构建农村公共危机的府际协同治理框架。

1 治理现状：从公共危机“管理”到“治理”

1.1 农村公共危机的治理现状

2003年SARS的暴发之后，中国出台了《突发公共卫生事件应急条例》，并将公共卫生应急治理正式并入法制体系范围。自此，中国建立起了“一案三制”的公共危机治理框架，即制定和修订应急预案，健全应急领导体制、运行机制和应对法制。实践证明，“一案三制”的运行为完善中国城市应急管理系统发挥了重要作用，但由于乡村社会管理的局限性、文化环境的封闭性、地理环境的封闭性以及信息传播机制不畅，农村地区应对公共危机具有复杂性与特殊性。在此次新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠肺炎疫情）防控中，农村地区作为此次公共卫生危机的防控主战场，基层政府紧跟中央部署和卫健委要求，成立市、县、乡三级防控督查小组，有效阻断了疫情在广大农村地区的传播路径，保障了人民群众的生命安全与生产秩序，为战胜疫情发挥了重要作用。但是，抗击疫情的过程中也发现，由于行政动员自身的高度政治性和集中性特点，使得治理过程中政府各级部门和人员面临的压力有所增加，仍然需要进一步将制度优势转化为治理效能。

1.2 农村公共危机的府际治理困境

1）治理主体单一化。农村公共危机多表现为跨域性公共危机，其复杂性决定了需要多元主体联动协同治理。中国目前的公共危机应急管理体系实现了从单一应对到综合处置的跨越，以公共部门作为决策主导与行动主体，在一系列公共危机事件中发挥了重要作用。但在实施过程中政府仍然保有传统的“管理主体”理念，且非政府组织、私营部门以及公民还不具备完全成为公共危机治理体系的制度化主体的能力，政府主体面临的治理压力仍然较大，亟待构建政府全方位指导、企业制度化协同、公民组织化参与的公共危机综合治理网络。另外，条块分割的管理体制与中国公共危机治理中强调的属地管理理念存在矛盾，属地管理的初衷是引导基层政府提高属地意识，发挥主导作用，增强工作效率，但在面临公共危机治理时，基层政府作为最直接的治理主体，本应承担的责任囿于条块意识难以协调或调动更高级的政府部门，横向上缺少同级政府、公民、非政府组织等多元主体的参与，形成协同增效局面的难度加大［3］。

究其原因，首先，基层政府的运转严格遵循着理性经济人假设；当地方政府都将理性作为政策制定出发点时，就会陷入正负相抵的零和博弈状态，各级政府遵守着经济人理性下的利益最大化本位，维护区域内的效益，按照避责取向和逐利动机差异化处理不同的灾害危机类型，面对突发性公共事件这类极易造成跨域危害的公共危机，容易形成以邻为壑的治理观念，行政区的有界性和公共危机的无界性矛盾开始显现，使得横向府际合作难度升级。其次，多元主体中的非政府组织参与存在滞后性；公共危机治理的相关法律虽然均明确了政府的主导地位，并规定了在政府领导下激励民众、企业、社会组织、新闻媒体等多元主体参与，但对于权责方面的规定仍有待进一步细化，激励措施仍需要进一步补充。中国的社会组织范围广、数量多，对公共危机治理具备资源整合与专业特长的独到优势。此次新冠肺炎疫情危机防控之际，一线的医护人员、武警人员、志愿者与救助组织等多元主体在各级政府的制度化领导下深入基层，有组织地开展联合救援行为，彰显了多元主体协同治理的必要性，充分发挥了其正面效用，也为世界各国的新冠肺炎疫情防控树立了良好典范。

2）权力资源碎片化。中国现行的公共危机治理体系建立在科层制基础上，纵向上自中央到地方进行分层，横向上依照政府职能部门进行分工，各部门严格遵循科层制强调的专业分工和功能划分，如环境管理部门只关注生态安全危机，不会关注药品安全、动物健康等问题，一定程度上分散了组织的整体治理效能。基层政府作为中国最基础的政权机构，税费改革后，其政策执行力进一步加强，而在农村公共危急治理中享有的代理人话语权有所削弱［4］。20世纪70年代兴起的新公共管理运动，通过组织创新和流程再造，在一定程度上改变了科层制基于权威制度的构建原则，大幅提高了行政效率，但并未改变其功能性组织的本质，这就导致基层部门在面临公共危机时，出于保障自身权利的考虑，短时间内很难整合各部门的资源协力应对。农村公共危机的跨域传播性更甚于其他普通公共危机事件，更需要跨层级间的配合以实现资源和信息的协同，从而进行有效治理。

3）法制化的府际协作机制还需完善。规范化的府际协作治理机制是提高有效治理能力的重要因素，中国涉及公共危机治理的相关法律主要有《中华人民共和国突发事件应对法》，其中对跨域公共危机的规定为“涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”［5］。农村公共危机治理的复杂性决定了其管理体制必须做到行政与法律的整合与协调，公共危机治理作为非常态的行政管理手段，涉及的财产权、生命安全也需清晰的界定。

目前，基层政府应对公共危机习惯于遵守传统行政命令而可能忽视规范化措施的重要性，行政命令的遵守确保了自上而下管理的高效性，规范化的措施奠定了自下而上治理的基础。完善的信息预警机制与资源共享机制在治理初期具有重要意义，奠定了政府全面领导下多元主体府际合作机制的稳定性。此外，现行的公共危机治理体系未能全面考虑到农村这一特殊场域的具体特点，在治理实践中存在合理性不足的现象，应当协调农村地区的农业生产与治理方案，全面提高社会动员力量，实现基层政府从“管理”到“治理”的转变。

2 分析框架：跨域公共危机的运作机制EMAC模式与启示

《州际应急管理互助协议》全称为Emergency Management Assistance Compact（简称EMAC），本部法案是由《南部地区应急管理互助协议》发展而来的首个国家级应急灾难救助协议，EMAC作为州级政府间的应急管理互助协议，为各州在应对突发应急事件或重大灾难时的区域合作提供了明确的合作框架［6］。其治理结构由纵向援助体系和横向合作体系组成，纵向上形成了联邦政府、州政府、地方政府三级机构顺次响应与援助，地方政府包括县、市、社区三级；横向上EMAC鼓励地方政府间的合作与资源共享，通过应急预案、援助合同、资源协调及补偿救援4个流程构建科学的应急管理体系。

2.1 网络化的组织结构

EMAC作为一份跨州协同契约，不同于传统的科层制组织架构，而采取扁平化的网络组织结构，如图1所示，其主导部门并非政府或其他行政组织，而是由非营利组织——国家应急管理联合会（NEMA）进行领导管理，该协会下设EMAC委员会，由来自其成员州的应急管理局长或其他代表成员组成，并选出主席、副主席，每年指定一个成员州负责常态工作。EMAC委员会主席由NEMA主席进行委任，同时也是执行委员会（ETF）主席，通过ETF制定政策和应急管理制度。ETF的主要成员由EMAC委员会和来自联邦应急管理署全国10个区域分局所在州的代表、法律联络员、EMAC全国协调员和高级顾问组成。EMAC中设咨询小组，由20多个国家组织、私人部门、非政府组织构成，他们熟悉EMAC的工作原理及流程，在NEMA的领导下与各种组织合作与分享经验，负责在实践中执行和改进危机应对政策，将区域问题高效传递至上层机构进行决策，有效促进区域资源与上级力量的综合，既是协调者，也是危机治理的推动者［7］。EMAC的组织结构涉及的主体较为多元，包括政府、公民、企事业单位、非政府组织等；NEMA以及EMAC委员会的组成人员同样如此，主要源于各类私人机构和非营利组织，他们共同协作构成了纵横交错的网络化组织结构。

图1 EMAC的网络化组织结构

2.2 整体化的运作过程（PARDR模式）

在遭遇突发公共危机事件时，EMAC模式本身并不具备中国公共危机管理体制下的资源统一调配优势，因此建立了一套运作流程对受灾州与援助州间的资源进行调配，本研究将其概括为PARDR模型下的运作流程，PARDR模型包括5个方面，分别为准 备（Preparation）、启 动（Activation）、请 求（Re⁃quest）、调配（Deployment）和补偿（Reimburesement），如图2所示。准备包括前期对各大参与EMAC的州宣布共同遵守的相关制度，进行灾难培训与演练，并贮备相应的应急设备和储备物资；启动是指危机发生时，各大州长宣布州内进入紧急状态，通知EMAC的领导部门NEMA与下设的管理系统ETF；请求包括区域联络小组（RELF）以及全国联络小组（NELF）进行州际信息联络，协助受灾州提出援助请求与物资调配的具体要求，援助州予以回应并明确调配细节；调配是指援助州响应受灾州请求，并派先遣队（A-Team）协助部署进行资源的调配；补偿是在危机处理末端，援助州提出一定的补偿需求，全国协调小组（NCS）进行协调商讨，受灾州予以补偿［8］。在面临跨域性公共危机时，PARDR模型下的一体化运作过程已经形成一套固定的模式，使得区域间治理过程有条不紊地进行，减少了不必要的反应时间，做到了风险-灾害（突发事件）-危机的全过程治理，但对于资源调配的合理性与滞后性仍需要进一步完善。

图2 整体化的运作过程（PARDR模式）

2.3 制度化的法律依据

EMAC的本质是跨州性协议文件，在国家宪法的保护下得以存在并顺利运行，具备相对完备的法律基础；另外EMAC具有合同性质，由于有《统一商法典》对合同性质文件的保护，所以EMAC的法律效益优于各大成员州的法规协议，具有较高程度的制度保障。在受灾州面临公共危机时，由于受灾州与援助州存在协议关系，双方必须履行各自的义务，援助州负责提供救助的人力、物质以及自然资源，援助州灾后满足其补偿需求。《中华人民共和国宪法》与《中华人民共和国突发事件应对法》在充分考虑中国国情的基础上不断完善，不仅确立了政府主导下的多元公共危机治理体系，还对中央政府与各级政府在本辖区的责任义务进行规范，并通过设立综合性协调机构完善纵向和横向的府际协调联动机制，以行政首脑牵头协调基层政府合作，并有针对性地提出完善农村“县-乡-村”三级协调联动机制，增强农村地区应对公共危机的治理能力。

2.4 启示

近年来，随着中国农村突发性公共事件不断增多，其发生过程并非孤立，而是牵一发而动全身，这对区域联动提出了更高要求，当公共危机蔓延至不同区域，跨域间的基层政府合作就显得尤为重要，完善跨界应急治理体系成为中国各级基层政府的共识。EMAC构建了网络化的组织结构，突破了单一行政区域限制，并通过互惠性的州际协助条例消除各州合作的利他性障碍，面临危机时在非政府组织的领导下进行应急资源的跨州调配，实现资源在受灾州和援助州之间的良性运转，平衡了各州的经济损失，一定程度上实现了协同增效。在面临跨域型公共危机时，中国各级政府坚持中央政府的统一领导，在保持资源统一调配优势的前提下构建了区域联席制度，通过各省级的危机治理机构主任牵头，联合管理各省市应急办的成员，并通过信息共享平台和危机治理协同机制实现同步管控，同时出台政策文件予以保障，这是被实践不断证明的适合中国国情的治理道路。另外，对于农村公共危机治理规范可以参照PARDR模式进行进一步细化，不断提升农村公共危机治理能力。

3 治理优化：基于EMAC模式的府际协同治理机制构建

3.1 完善法律体系，构建府际合作框架

良好的制度环境和法律体系是政府间高效合作的前提，因而针对公共危机构建制度性的合作救助框架是府际合作的首要保障。合作框架的权威性是法律赋予的，EMAC模式多年来得以高效顺利运转的首要原因是宪法赋予的合法地位。目前国内关于政府间应急管理协作的法律在城市范围内已经发展的相当完善，类比之下农村地区的仍有改善空间。面对农村公共危机事件，应急管理法律体系可以借鉴EMAC模式的合理经验进行细化，建立府际合作的治理框架，对公共危机的治理机构、组织架构、实施流程以及权责体系做出明确规定，使各级政府的处理方式有章可循［9］。此外，合作框架内可以鼓励各地区的基层政府进行政策调试，在报批省级人民代表大会后，根据区域情况签订多边合作协议，增补合作内容，并报批全国人民代表大会和国务院备案，使整个合作框架在法律保护下合理运行，使中国的制度化优势得以彰显。

3.2 多元主体参与，构建府际联动治理网络

从影响范围来看，公共危机无国界，一旦暴发大范围的公共危机，有可能超越地域边界与社会分层，使世界各地政府面临同等的挑战，使全体公民陷入同等的威胁。基层政府作为中国农村公共危机的治理主体，在治理过程中应当从管理型向服务型转变，做好统筹协调，完善应急处置和依法问责机制，支持、引导和规范多元主体的参与，保证农村社会的稳定性。另外，基层政府应当拓宽多元主体参与危机治理的渠道，充分调动企业、第三方组织、公民等多元主体参与公共危机治理的积极性，保障其作为当事人的合法权益，整合社会资源与有效信息，尽可能地减少农村公共危机的负面影响，避免基层跨域治理中出现“共谋效应”。

EMAC模式对科层制的组织结构进行了一定的改进，建立了扁平化的网络结构，为公民、社会组织的参与提供了合法平台。对于中国农村公共危机治理，纵向上，应建立顺畅的府际沟通机制，将上级政府拥有的资源调配优势与下级基层政府的组织优势联合起来，形成社政融合的网络治理体系，完成公共危机全主体、全要素、全流程的合作治理。横向上，在面临公共危机的跨域风险时，基层政府应当树立合作治理的责任意识，构建农村区域间的危机治理互助平台，实现信息实时共享和资源互通。基层政府是农村公共危机治理的直接主体，建立起以基层政府为主导、多元主体参与的府际联动治理网络是实现跨域合作的关键。

3.3 运用“互联网+”技术，构建一体化的运作流程

公共危机的发生具有时效性，保证信息的及时性、真实性和客观性是对其进行有效防控的重要保障。构建府际合作框架和联动治理网络奠定了跨域公共危机治理的制度保障和权力基础，但在当今社会，能否实现实践意义上的府际联动治理取决于跨域信息共享和一体化运作流程的构建［10］。当今社会处于大数据时代，跨域突发公共事件考验的是各地政府信息共享的速度和行动配合的效率，尤其是面对非常态的重大公共危机时，完备的信息共享平台可以提供突发公共事件所需的应急数据，包括死亡人数、治愈人数、防控率等，方便基层政府部门与相关机构共享一线数据，从而迅速提出解决对策。此次新冠肺炎疫情防控中，大数据、人工智能等“互联网+”技术深入基层一线，在疫情追踪、辅助医疗以及政府部门决策等方面发挥了重要作用，将疫情防控与国家治理紧密联系，不仅对国内的疫情防控起到很大作用，也为世界各国提供了学习经验。同时，构建协同运作流程要求突破传统的府际关系，可参照PARDR模型的相关经验并结合中国国情进行细化［11］。农村公共危机发生时利用府际联动的信息共享机制进行预警，同时为上级部门提供透明、有序的信息资源服务方便专家进行协助决策；继而迅速启动基层政府府际联动治理网络，联络国务院应急部与各省市应急部门，调动社会各级力量启动多方合作治理，同时调动医疗资源、人力资源以及物力资源实现互助救援；在公共危机得到有效治理后，根据基层政府的投入与收益情况对其进行损益补偿；最后，通过信息共享机制进行信息公开，全面评估基层政府的治理效率和公民满意度，在下一次危机来临之前提升治理水平，完善府际协同治理能力，实现合作共赢。

4 小结

农村地区是公共危机的多发地段，本研究以中国农村公共危机的治理现状为切入点，研究基层政府间协作应对公共危机的演进过程，分析了农村公共危机治理中存在的治理主体单一、权力资源碎片化和法制化多元协作机制仍需完善等问题。解析跨州协作型的治理框架和一体化的运作机制的EMAC模式，虽然其运行过程中存在资源调配的合理性不足与响应不及时等问题，但是其突破单一行政区域限制、鼓励非政府组织更多参与也给中国农村公共危机跨域治理带来了一定启示［12］。最后，建议中国农村公共危机治理应从完善法律体系，鼓励多元主体参与，运用“互联网+”技术3个方面构建府际协同治理机制，充分发挥制度优势，促进中国基层危机治理体系现代化，实现跨界协同治理目标。