基本养老服务业精英俘获影响及其反思

邱 凯

（河海大学公共管理学院，南京211100）

2013年国务院在《加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）中指出要以政府为主导，发挥社会力量作用，确保人人享有基本养老服务，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。此后，政府先后颁发多项政策措施，明确可通过公建民营、购买养老服务与设施等方式将社会力量引入基本养老服务供给，有利于充分发挥市场竞争优势，提高服务质量与效率，同时减轻企业运营负担，进而推动养老服务行业发展。然而实践中出现了政策目标偏移、服务质量较差等现象，基本养老服务项目成效大打折扣。除人才、资金等资源存量不足外，资源要素的分配机制也是重要的影响因素，已有学者对资源分配机制存在的问题进行了详细描述。部分养老机构公建民营项目出现单纯追求营利、忽视经济困难老人需求、背离福利性质以及政府“甩包袱”现象［1，2］，存在招商引资倾向［3］，致使老年人获取公共养老服务资源难度增加［4］，偏离项目原有目标；政府购买养老服务项目配套政府采购制度和资格评估等制度落后于现实需求，监管制度缺位［5］，绩效评估不到位［6］，存在政策偏差、失灵风险、逆向选择风险、道德风险、寻租和合谋风险以及评估形式化风险［7］，易导致效率低下、财政资金浪费、服务项目错配等问题［8，9］。综上可知，已有研究注意到政府养老资源要素分配不公的现象，分析了资源要素分配不公对项目效果的影响，部分还进行了对策研究，但是，较少深入研究资源分配问题的发生机制、过程，致使项目分析缺乏强有力的解释框架，难以统筹理解资源分配中存在的矛盾与冲突。

本研究以实际调研中的案例为经验素材，引入精英俘获理论视角，立足基本养老服务业，揭示基本养老服务资源要素分配过程中存在的精英俘获现象，明晰其中的精英俘获机制、过程和影响，最后对基本养老服务资源要素分配机制提出反思。

1 概念界定

1.1 基本养老服务业

不同学者对基本养老服务提出了定义。李兵等［10］认为基本养老服务是指在政府主导下，通过财政投入向全体老年人提供基本的生活照料、卫生健康、精神文化等服务，应以困难老年群体为优先和重点，与经济发展水平相适应，低偿或无偿。林闽钢［11］将基本养老服务界定为福利性养老服务，应作为纯公共物品和准公共物品向全体国民提供，与非营利性养老服务、营利性养老服务同为社会养老服务的组成部分。桂世勋［12］认为基本养老服务有广义和狭义之分，广义包括生活照料、产品用品、健康服务、体育健身、文化娱乐、教育、宜居社区、维权、金融、旅游等养老服务，侠义仅指为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援等基本照护服务。

综合已有研究，本研究将政府通过财政投入，以低偿或无偿的方式，面向全体老人提供的基本生活照料、医疗康复、精神关爱、文化娱乐等服务界定为基本养老服务，具有准公共产品的性质。享有基本养老服务是老人的基本权利，提供基本养老服务是政府的基本义务。由政府主导建设的养老服务机构、配置的养老服务设施、购买的养老服务以及为此而构建的资金投入、服务监管、服务标准等相关机制是政府提供基本养老服务的重要表现形式，将其界定为基本养老服务业。

1.2 精英俘获

精英俘获（Elite capture）的研究起源于20世纪末，涉及经济学、政治学和社会学，国内对精英俘获理论的应用主要在低保、扶贫等领域。学术界中对精英俘获具有代表性的定义是为多数人而转移的资源却被少数人占有，这些少数人通常是政治或经济方面的强势群体［13］，这些强势群体作为精英，其在组织和团体的影响力远超过其他个体，从而得以左右项目发展进程和实施，干扰社区发展和治理［14］。程璆等［15］发现在参与式扶贫进程中，精英通过对扶贫资金、项目信息以及发言权的俘获，致使资金与项目偏离了既定目标，进而造成扶贫治理的困境。梁剑峰等［16］发现农民合作社出现了领办人控制、股权集中等精英俘获现象。吴忠民［17］将精英群体分为经济精英、政治精英和知识精英3类。邢成举等［18］认为精英维持身份地位、节约交易成本、发展项目信息与参与权力是精英俘获现象产生的原因。何毅等［19］将产业扶贫实践中的精英俘获分为精英被外部组织俘获以及精英结成利益共同体主动俘获2种模式。

由此可知，精英俘获行为本质上是精英利用强势的影响力进入资源分配过程并掠取大部分资源收益的过程。本研究将基本养老服务业的精英俘获定义为精英通过影响基本养老服务业项目和资源的分配、使用等，掠取资源收益，导致基本养老服务业项目和资源偏离最初目标的现象。

2 基本养老服务业精英俘获现象呈现

自2015年起，本研究围绕Z省养老服务机构发展历程、服务模式、服务内容等方面对Z省养老服务机构进行了跟踪调研。调研发现，Z省基本养老服务业在养老机构公建民营、养老服务设施采购、政府购买养老服务、养老服务课题招标等方面存在精英俘获现象。本研究以经济、政治、知识3类精英的实际案例具体呈现。

2.1 养老机构公建民营中的经济精英俘获

在养老服务优惠政策和行业发展前景的吸引下，来自房地产、投资行业等领域具有雄厚经济实力的企业为保持自身的经济精英地位，获取经济效益，在养老服务行业占得先机，利用人、财、物资源优势，积极拓展养老服务业，主动俘获公建民营机会。经济精英的主动寻求和政府对经济精英经济实力的信赖，为俘获行为奠定了基础。部分地方甚至出现公建民营项目管理者惟“大资本”现象。

A集团拥有地产及投资背景，受行业及政策吸引成立A养老服务集团，专业从事养老产业运营，被业界认作高档养老的代名词。2015年A集团承接X市某区政府的养老综合体公建民营项目，定位住、医、养、娱、食高端服务，每位老人入住费用在8 000元/月以上，但2015年X市企业退休人员月人均养老金水平刚超过2 000元，远未达到该项目的收费标准。A集团的拓展冲击了X市当地的养老机构，如甲机构凭借8年优质的服务积淀了良好口碑，已发展3家分支机构，正欲借此项目作为实现深度医养结合转变，已开始市场需求调查等大量前期准备工作，但随着A集团的强势进入，甲机构公建民营项目竞标失败，其前期准备工作也全部化为泡沫。A集团还以丰厚的待遇吸引当地的养老服务人才，扰乱养老服务人才市场，部分机构的前期人才培养投入甚至付诸东流。2016年A集团通过竞标方式获得了N市某区公建养护中心的运营权，中标价格高达预测的2倍，但该中心开业3年后入住率尚未达到10%。

2.2 政府养老服务设施采购中的政治精英俘获

为提升机构护理水平，部分地方政府优先为符合条件的机构无偿提供养老辅具，但老龄用品业良莠不齐，在设施采购过程中地方政府会对政治精英给予更多的期待和信任。政治精英为获取经济效益，大多会发挥其关系网络优势，获取项目信息资源，开展俘获行为。

Z省民政厅于2014—2017年开展一项为全省敬老院统一装配标准化医疗康复设施的项目，采购内容包括护理床、轮椅和助行器等老年康复辅助器具，数量庞大。Z省民政厅未采用公开招标的方式选择供应商，直接委托给隶属于省民政厅的公益二类事业单位C。C单位从20世纪50年代开始为全省伤残军人制作义肢，具有极强的公益性质，同时自主生产部分养老辅具，但局限在护理床及轮椅等。C单位近5年单位产品销售额与生产成本几乎持平，其生产的辅具无论质量还是功能多样性在全省同类产品中均不具绝对优势。

2.3 政府购买养老服务中的政治精英俘获

承接政府购买养老服务可取得现时经济效益，也利于承接政府其他购买项目，同时还相对稳定地占有了养老服务市场，因此，政治精英会利用自身关系网络优势提前获知政府购买服务项目信息。在市场机制不完善的情况下，政府也会更加倾向于将项目交给信得过的政治精英，政府购买养老服务中的政治精英俘获便由此产生。

N市政府相关部门为改变Y社区卫生服务站人员工作积极性低、服务效率低下、基层医疗卫生业务发展惨淡的现状，直接联系并委托B养老服务中心承接该社区卫生服务站，以期整合民政、人社、卫健等部门的资源，统筹医护养事业发展。B养老服务中心的经营者曾是Z省人口、养老相关工作的退休干部，该项目管理者为基层人口退休管理者。依托社区卫生服务站及原有的养老服务资源，B养老服务中心随即承接政府购买养老服务项目，为Y社区及周边老人提供居家和社区养老服务，但其健康管理及慢性病管理服务还停留在建档及基本测试上，家庭医生签约浮于表面，医疗服务仅限于基础健康检查及感冒等小病治疗，生活照护服务团队主要由高校志愿者组成，稳定性较差，专业性难以保障。B养老服务中心志愿者入户服务时常会遭到拒绝，存在工单内容与老人所获服务不一致、按手印刷单等现象。然而，B养老服务中心仍能继续获得N市政府相关部门的信赖，并继续获取基本养老服务业资源，2018年下半年，其被评为3A级养老服务中心，并再次俘获3个养老服务项目。

2.4 养老服务课题招标中的知识精英俘获

养老服务相关课题项目是政府响应民生需求、汇聚学术界和实务界才智的良机。一些知识精英出于提高社会影响力、保持自身精英地位的需要，在应标过程中充分利用自身的高影响力和学术地位，模糊自身研究基础以匹配课题招标要求，主动俘获政府养老服务课题。部分地方政府容易被知识精英的高职称、高职务和学术地位吸引，引致精英俘获行为。

N市政府于2019年公开招标养老服务质量评估课题。在招标过程中，不乏具有丰富服务经验的企业领导者与养老服务领域高校专家联合投标、共同合作的现象，但中标者为学术界具有颇高地位及影响力的学者K，其主要研究领域并非养老服务，未对养老服务业进行过深入调查研究，缺乏相关研究经验，在该领域同行认可度不高。据了解，知识精英K中标主要是因为多位评标委员久仰其大名，认为其学术地位高。中标后，由于社会兼职和学术活动较多，K将课题委托给一名同事完成，该同事学术地位和职称皆远不及K，研究成果质量难以得到保障。基本养老服务业精英俘获的动机与手段如表1所示。

表1 基本养老服务业精英俘获的动机与手段

3 基本养老服务业精英俘获的影响

3.1 导致政府项目效果差强人意

将市场机制引入基本养老服务业，将政府包办向公私协作转变，可以大大改善基本养老服务供给效率低的问题。精英俘获行为的发生，虽然并不阻碍项目的展开与运行，但难以保障项目原有目标的实现，主要表现在以下几个方面。

1）经济精英俘获的公建民营项目将服务价格定位中高端，远远超过经济困难老人的承受能力，以营利性代替福利性和公益性，导致基本养老服务缺位，偏离了公建民营的原有目标。

2）政治精英的俘获致使政府采购的公平竞争原则相对缺失，产品质量难以保证，不利于政府采购资金使用效益的提升，易损害国家利益和社会公共利益，偏离了政府采购的原有目标，且该行为易被政府项目的公益性所掩盖，不易引起公众的广泛关注。

3）政治精英俘获的政府购买养老服务项目未将服务老人作为业务根本，服务提供浮于表面，对基本养老服务的推行、养老服务水平的提高、养老服务市场的挖掘均起到负面作用，偏离了政府购买养老服务的原有目标。

4）在知识精英俘获的政府养老服务项目课题中，课题完成者学术领域匹配度的不足以及相关调研经验、理论素养等基础的相对缺乏，难以保证项目课题的科学性和严谨性，致使课题完成效果不理想，无法起到科学决策、指导实践的作用。

3.2 冲击优秀养老服务企业

基本养老服务业引入社会力量，政府本是为鼓励、引导养老服务企业有序发展，但是精英俘获的行为反而产生了冲击优秀企业、扰乱市场秩序的不良后果。该现象在养老机构的公建民营中体现得最为明显，对养老服务市场影响最为深刻。受优惠政策吸引，不少房企转型并涉足养老产业，其中一些企业的真正目的是消化库存、转移政策风险。这种打着养老旗号圈地、圈资源的行为，压缩了当地优秀养老服务企业的发展空间，其“重资产、轻服务”的发展理念，扰乱了市场秩序，冲击了当地原有的优秀养老服务企业。知识精英参与的政府课题质量难以保证，养老服务业发展过程中亟待提炼、总结的优秀经验难以被及时发现，优秀养老服务企业难以获取有效的实践指导，其参与课题研究的热情与信心也受到阻碍。一些知识精英总结的理论、经验等甚至会误导政府的科学决策，阻碍优秀企业的长远发展。

3.3 阻碍养老服务业有序发展

将社会力量引入基本养老服务的提供过程中，其政策目标是提升养老服务供给效率，满足老人的养老服务需求，推动养老服务行业发展。但基本养老服务业的精英俘获却阻碍了养老服务业的有序发展。部分经济精英在经济并不发达的地方提供高端服务，实际上并未深入了解老人的服务需求，而其对当地公建民营资源的俘获，还压缩了原有养老机构的发展空间，扰乱了市场秩序，阻碍了养老服务业的发展进程。同时，政治精英俘获的政府购买养老服务项目将政府项目作为全部盈利来源，仅注重与政府的关系，服务难以深入人心，不利于养老服务市场的挖掘和社会养老服务的拓展。精英俘获到的基本养老服务项目很容易被当地同行看作是“样板”和政府意志的体现，其发展模式和理念若被后来者效仿，则会对养老服务产业的后续正常发展产生误导。

3.4 养老服务质量难以保障

在家庭养老服务功能走向衰微的背景下，基本养老服务业精英俘获行为加剧了社会化养老服务无法有效补缺的难题，老人的基本服务需求难以得到满足，所接受的养老服务质量难以保障。由于经济精英俘获的养老机构公建民营项目定位高端、基本养老服务缺位，多数老人只能选择家庭养老或极少量的民办社会养老服务。而在政治精英俘获的政府采购项目中，所提供养老服务设施的质量不足和售后缺陷，也会影响养老服务效果。在政治精英俘获的政府购买服务项目中，承接方选取依赖政府购买资金、压缩成本的营利策略，而非以服务老人为中心，缺乏改善服务的内在动力，难以获得老人及其家庭的认可。

3.5 一定程度上加剧社会不公

在基本养老服务业的精英俘获过程中，精英因其经济能力、与政府之间的关系以及社会影响力而与公权力处于较近的位置，可从当权者处获得特殊待遇，而非精英则因其经济能力较弱、与政府关系一般以及社会影响力较弱而与公权力相距较远，致使二者在政府养老服务项目招投标过程中所处地位不平等，在过程上引致不公。精英俘获现象导致基本养老服务项目资源不能承接给行业内的优秀企业、社会组织以及领域内的专业学者，在结果上引致不公。经济精英俘获的养老机构公建民营项目主要针对一般老人开展高端服务，没有发挥“雪中送炭”的作用，反倒为富裕老人养老“锦上添花”，对基本养老服务体系的建设起到了反向作用，阻碍了贫困老人基本养老服务权利的实现，难以保障基本的养老服务需求，在养老服务的供给上加剧了社会的不公。

4 基本养老服务业精英俘获的反思

4.1 政府职责定位不清

基本养老服务是基本公共服务的一部分，政府始终是基本养老服务供给的首要责任主体。政府作为公共权力的委托代理机构，执行公众委托的公共权力，必须要对公众负责。因此，在权责统一原则下，政府行使主导基本养老服务供给的权力，就要承担托底职能，保障全体老人的基本养老服务需求。随着基本养老服务领域市场机制和社会力量的介入，政府的角色逐渐由以往的支配者向主导者转变，其直接服务提供责任逐渐让渡给社会力量，但仍承担着规制、筹资和监管责任。然而，由于地方政府对自身基本养老服务职责定位出现偏差，致使在实践中出现政府越位、缺位以致偏离政策目标的现象。一些地方政府将养老机构公建民营简单视同招商引资，盲目追求大资本，忽视公建民营机构的公益性和福利性，甚至简单“一包了之”，让社会力量代替其行使基本养老服务职能，其缺位为经济精英俘获提供了空间。政府在养老服务设施采购和政府购买服务项目前期的越位抑制了市场竞争，为政治精英俘获提供了机会，在项目运行期的缺位致使养老服务质量难以得到保障。养老服务课题全过程政府的缺位则为知识精英俘获提供了方便。

4.2 公开招投标制度尚未真正落实

政府基本养老服务项目原则上应通过招投标的方式进行，对只能从惟一服务提供机构购买的，应向社会公示并经同级财政部门批准后，才可采取单一来源采购方式组织采购。然而，公开透明的招投标制度并未在养老服务领域得到严格落实。在养老服务设施采购和政府购买服务项目中，地方政府仍存在利用定向购买、直接指定承接方以避免公开招投标的倾向，更习惯于直接把服务供给交付给某个社会组织或营利性企业，或自己既当裁判员又当运动员，直接管理或将服务委托给下属组织，其越位倾向为政治精英俘获的产生提供了广阔空间。政府的定向购买行为和“交易锁定”惯性思维，更有利于精英在新的养老服务购买中占据优势。部分招投标过程的不规范与不透明，更为权力寻租、政企合谋提供了便利，成为精英俘获行为产生的土壤。此外，政府养老服务项目的信息公开制度尚不完善，信息公开碎片化和信息交互失衡增加了市场主体及公众获取和评估招投标信息的成本，更有利于精英提前获取养老服务项目信息，谋划俘获行为。

4.3 质量评价和监督机制不健全

质量评价和监督机制是政府基本养老服务项目高效运行的重要保障。目前，中央和地方均对政府购买养老服务和政府养老服务设施采购项目的监督和评估作出了相关规定，如事前、事中、事后全过程监管，内外监督相结合以及第三方评估机制等，但其监管政策以导向性、原则性的规定为主，操作性条文尚未细化。针对政府购买养老服务项目，地方政府主要采用单一行政主导型评估模式，评价主体以政府相关部门和社区为主，服务能力、内容设置等效率指标较多、权重较大，老人服务满意度指标相对较少、权重较小，老人的需求难以直接反映到评估过程中，服务反馈机制尚未建立。在地方政府精力有限的条件下，政府单方面评估的难度又因信息的非对称而加大，全过程的动态评估难以实现。政府出于对政治精英的信任，在其介入后对承接方的监督评估更趋于形式化，这就为政治精英降低服务质量以节约成本提供了空间。在政府购买项目实践中，对承接方的监管与评估相对重视，对政府的绩效评估与监督相对忽视，对政府的监督以内部监督为主，外部监督相对缺乏，这为政府接纳政治精英提供了方便。此外，由于缺乏法律依据和强制性，第三方评估机制作用有限。

4.4 管理者与资源俘获方存在合谋空间

作为深化养老服务供给侧结构性改革的重要一部分，政府基本养老服务项目的施行是地方政府重要的民生工作之一。在基本养老服务项目中，管理者掌握基本养老服务业资源分配权力、项目评估和监管权力，其个人利益诉求是花费较少的交易成本完成工作任务，在较短的时间内创建政绩，创造更多的地方财政收入，获取更大的社会影响力，赢得更高的晋升概率。精英作为资源俘获方，在可以满足管理者节约交易成本、创建政绩、工作“背书”等方面需要的同时，也伴随着维持自身精英地位、节约成本、提高利润以及承接政府其他基本养老服务项目的利益诉求。政府和资源俘获方之间的互相需要关系，极易促使双方以违法或违规的方式发生利益交换行为，引致合谋现象。当前不完善的项目评价与监督机制更为双方的合谋提供了便利。

5 结论

基本养老服务业引入社会力量运营，实际上是基本养老服务业资源要素的分配过程。本研究首先探索性地界定了基本养老服务的含义和范围，认为基本养老服务具有准公共产品性质。其次，运用精英俘获理论，结合以往调研基础，揭示了基本养老服务业在养老机构公建民营、政府养老服务设施采购、政府购买养老服务和养老服务课题招标4个方面的精英俘获现象，分析了该现象产生的影响，并进行了反思。研究发现，基本养老服务业资源要素分配过程中的精英俘获现象，对政府项目效果、养老服务业发展、养老服务质量提升均产生冲击，有造成基本养老服务目标偏离、加剧社会不公的风险，难以保障“人人能够享有基本养老服务”政策目标的实现，与政府职责定位、行业标准规范、程序公开性规范性、质量评价和监督机制及管理者与资源俘获方的利益诉求息息相关。

目前，中国养老服务业处于初级阶段，仍处于不断发展的过程中。本研究仅引入精英俘获视角，以3类精英群体、4种精英俘获现象的案例形式对基本养老服务业资源要素分配过程中出现的不公平问题进行了研究与论述。基本养老服务业的资源要素分配机制涵盖政府、承接方、老人等多个主体间的多方面关系，受内外多因素影响，其实际运行过程也在不断变化，该领域仍有待深入研究。