新冠疫情背景下科技社团参与社会治理的国际比较研究

蒋可盈，孟凡蓉

(1.西安交通大学管理学院；2.西安交通大学公共政策与管理学院，陕西西安 710048)

1 问题的提出

随着全球横向分工加快进程，利益的深度联结使得全球性危机的影响范围日益扩大。我国作为发展中国家，一方面身处全球性危机的旋涡中，急需同发达国家和其他发展中国家勠力同心，建立起以大国协调、国际合作为基础的全球治理体系，共同应对全球性危机；另一方面身处社会转型期和风险社会，急需完善党的十九届四中全会提出的党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，预防和应对扩散更快、来源更广、周期更长、危害范围更大的新时期公共危机。2019 年新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“疫情”）暴发对全球而言，不仅是对全球治理体系的挑战和考验，更是重塑国际秩序、构建和完善全球治理体系的契机。

科技类社会组织（以下统称“科技社团”），是科技人员基于学术自由、平等交流、互动自主机制自愿结合而成的非盈利社会组织，一方面具有社会组织合法、有效参与国家治理的共性，另一方面因其在独立法人身份、价值取向、专业性和人员组成方面的独特性，在参与国家治理方面具有其他社会组织不能比拟的天然优势。在疫情防控中，科技社团扮演了不同的角色、承接了部分政府职能，体现出了极强的社会责任感和专业性，但同时其在参与社会治理的程度和方式上仍存在较多不足之处。本研究以中外科技社团为例，探讨新冠疫情背景下科技社团参与社会治理的情况，归纳分析我国科技社团参与社会治理的现状和不足，以期为我国科技社团更好地承接政府职能提供参考。研究主要回答以下问题：第一，不同类型科技社团在疫情应对中参与社会治理的程度和方式是怎样的；第二，从疫情发展阶段来看，在不同时期科技社团参与社会治理的情况有何差别；第三，从国内外科技社团在疫情应对中参与社会治理的情况来看，我国科技社团可以借鉴国外科技社团的哪些做法。

2 研究述评

2.1 社会组织参与国家治理的理论基础

在西方，“国家治理”一词的本意是操纵和控制，之后有学者提出了政府放权、授权，治理多主体、多元化和多中心化的观点，如今，西方学者关于国家治理的观点各成一派，但普遍强调政府分权和社会自治。其中，比较有代表性的是亨廷顿［1］的观点，即国家治理通常首先指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而达到对社会实施控制和管理的过程。我国的国家治理遵循马克思主义国家理论逻辑，即国家统治和政府管理。任天威［2］认为，国家治理指的是主权国家的执政者和国家机关为了实现社会各领域发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同包括经济组织、政治组织、社会团体和公民在内的多元主体共同管理社会公共事务、推动社会发展的过程。它是多个主体共同管理社会公共事务，解决社会冲突，协调不同利益的一系列体制、规则和手段的总和。许耀桐等［3］认为，当前国家治理的发展趋势是由管理转向政府有效治理，重点是创新社会治理体制。

社会组织参与国家治理的理论依据有协同治理理论、市场失灵理论、政府失灵理论、公民社会理论、复杂适应系统理论、新公共治理理论等。对于社会组织参与国家治理的路径机制及作用，国内学者大多采用文献研究方法构建社会组织参与国家治理的理论框架，如蔡志强［4］分析了政府和社会组织在公共危机治理中的责任分配问题；张立荣等［5］论述了公共危机协同治理的结构、层次和机制；张勤等［6］论述了政府单一治理模式的缺陷、社会组织参与公共危机治理的优势、现实困境和路径；陆远权等［7］认为我国应形成政府、社会组织和公众的多方合作机制；宋锦洲等［8］探讨了社会组织参与公共危机治理的必要性、可行性和路径机制；胡建华等［9］论述了跨区域协同治理的理论基础、逻辑基础、实践基础和制度基础；金华［10］参考国外非政府组织（NGO）参与公共危机治理的实践，从本国社会组织和社会心理文化角度提出了社会组织参与公共危机治理的路径机制。有部分学者通过案例研究方法，结合现实背景论述新时期下社会组织参与国家治理的路径机制，如李晓翔等［11］以自然灾害为例，研究在公共危机治理中组织间协调配合的作用；郭雪松等［12］通过案例研究，分析跨域危机整体治理之间的组织协调问题；刘晓林等［13］以数字化为背景，通过对上海市水体污染的案例研究，探讨政府、社会组织和个人三方主体参与公共危机治理的路径机制。

2.2 科技社团参与国家治理的研究

对于科技社团参与国家治理的功能，学者普遍从其独立地位、专业、人员等方面的优势进行阐述，如王春法［14］认为，科技社团兼具跨领域、跨地域、跨学科等组织优势和地位非凡、非营利性等社团优势；汤丹剑［15］认为，科技社团参与国家治理的优势源自其独立社团法人身份、价值取向、专业性、人员组成的广泛性；王名［16］认为科技社团的四点特有功能是汇聚人才、科普研究、学术规范和产学研结合；张国玲等［17］强调了科技社团促进科学技术进步、为政府决策建言献策和引领企业科技创新的功能。对于科技社团与社会、政府之间关系的深入讨论，现有研究提出了科技社团面向社会的人文价值责任以及面向政府的多层次合作关系，其中杨文志［18］认为科技社团除了承担科技行业的职责外，还需要提升人文价值、倡导人文关怀、塑造人文环境；王敏珍［19］认为科技社团与政府是政府引领管理下的合作关系。

多数学者采用文献研究方法，从宏观层面总结了科技社团参与国家治理的现状，如汤丹剑［15］将当前科技社团参与国家治理的困境总结为4 点，分别是学会参与比例低、缺乏法理依据、政府主导权力大以及学会仍处于观望态度；胡祥明［20］认为未来科技社团将面临四个机遇；杨文志［18］强调了构建现代科技社团人文环境的重要性，并对此提出4点现实建议；金仲良［21］整体分析了当前科技社团承接政府职能的现状，并总结了源自行政部门和科技社团的两类制约因素；张其春等［22］分别从内涵、特点、使用领域、共生特征和演变等方面讨论了科技社团承接政府职能的4 种模式，并对未来前景提出展望；潘建红等［23］分析了科技社团在国家治理中宏观和微观层面上的功能定位并总结了当前的3 个困境；陈建国［24］分析了科技社团和政府之间的权力关系如何影响其参与国家治理的难易程度及原因。部分学者着眼国家治理的具体领域，从宏观层面总结科技社团特定功能发挥的现状；张举等［25］关注科技社团在国家治理中的决策咨询作用，分析了当前科技社团发挥决策咨询作用的趋势、现实困境以及影响其决策咨询作用发挥的内外因素。部分学者通过案例研究，分析特定地域的科技社团参与国家治理的现状，如潘建红等［26］通过对湖北省科技社团进行实证案例研究，从为政府服务、为公众服务、为企业服务和为科技工作者服务4 个角度分析了湖北省科技社团的表现，从角色定位、参与国家治理和外部支持3 个方面分析其角色缺位，并对此提出相应建议；龚勤等［27］通过案例研究，从整体上评价了杭州市科技社团承接政府职能的现状和主要问题；吴超等［28］将上海市科技社团分为4 个类型，讨论了科技社团在社会治理现代化中发挥的作用，及其参与创新型城市社会治理的困境。

综上，现有的文献研究中，对科技社团参与国家治理的衡量比较抽象、脱离现实，案例研究中的案例选取不够典型，分析较为笼统、针对性不足；此外，研究大背景比较模糊，结合现实不足，内容尝试不够丰富。

3 分析框架

本研究所建立的分析框架（见图1），旨在将科技社团在参与抗击疫情中的角色具体化，为具体案例研究提供理论基础。该框架以协同治理理论为基础，政府作为国家治理的主导者，一方面向公众和社会组织传达国家政策，另一方面接受来自公众和社会组织的诉求；公众一方面接受国家政策，另一方面通过社会组织传达诉求或直接向政府表达诉求；社会组织一方面向政府传达来自公众的诉求，另一方面承接部分政府职能，接受国家政策。科技社团的功能在宏观层面，是作为社会组织体现的，在承接政府职能、向公众传达国家政策的同时，将公众诉求反映给国家；在微观层面，一方面按照行业类型进行划分，不同类型科技社团在疫情防控中发挥的作用不同，另一方面按照科技社团在其官网登载疫情相关文章（以下简称“专题文章”）内容，对其扮演的角色进行划分，分为政策参与、防疫科普、防控建议、科学研究、物资人力支援和返工复产支撑，在疫情防控的不同时期科技社团发挥的作用不同。

图1 新冠疫情防控下科技社团参与社会治理分析框架

4 国际比较研究

4.1 研究设计

4.1.1 科技社团的选取和划分

首先选取中国科协2019 年研制的世界一流科技社团评价中排名前50 位的科技社团、中国科协重点建设的引领地方学会能力提升项目中50 家社团和部分国内外知名的医学类科技社团，得到国内外重点科技社团清单，然后根据这些科技社团的专题文章数量和质量，最终筛选出53 家国外典型科技社团、35 家国内典型科技社团（以下均简称“样本科技社团”）。其中，理工类科技社团共计32 家，包含16家国外和16 家国内科技社团；医学类科技社团共计56 家，包含37 家国外和19 家国内科技社团。

4.1.2 疫情时间轴

绘制国内外科技社团2020 年参与社会治理的时间轴，如图2 所示。

图2 2020 年新冠疫情防控中样本科技社团参与社会治理的时间轴

4.2 参与程度比较

本研究主要分析样本科技社团中的医学类、理工类和综合类社团（以下简称“医理综科技社团”）参与疫情防控情况，统计这些社团2020 年1 月至4月间的专题文章数量，如图3、图4 所示。

图3 2020 年国内医理综科技社团专题文章数量的时间分布

图4 2020 年国外医理综科技社团专题文章数量的时间分布

比较二者的参与程度，由发文数量、发文时间的对比可知，在疫情初期，国内外医学类科技社团的发文数量普遍高于理工类科技社团，并且发文时间最早。其中，国外以美国的医院协会和药剂师协会为代表，其首次报道美国疾病控制与预防中心发布的关于新型冠状病毒肺炎在中国暴发的信息以及相关指南；国内以中华医学会、中华护理学会和中华预防医学会为代表，其首次呼吁关心和爱护广大医务工作者。在疫情中后期，国外医学类科技社团的发文数量渐渐趋于稳定，但是理工类科技社团的发文数量从3 月开始有明显增加的趋势，并在3 月底达到一个顶峰；国内医学类科技社团的发文数量同样渐渐趋于稳定，但是理工类科技社团的发文数量从2 月开始有明显增加的趋势，并在2 月底达到一个顶峰。3 月至4 月，随着国内抗疫取得一定成效，国内医学类和理工类科技社团的发文数量都急剧下降，其中理工科类科技社团在3 月份取代医学类科技社团成为发文的主力。

究其原因，是由于医学类科技社团固有的专业优势；而医学和理工两类科技社团在专题文章发文数量变化上的差距可以归因于疫情发展阶段的特点，随着3 月份国外疫情进入大规模暴发期，国家政策转向疫情的严格防控，理工类科技社团不再受限于专业，可以充分利用行业资源为疫情防控提供技术支撑。此外，国外医学和理工两类科技社团者参与防控疫情同样具有相似的特点，我国科技社团可借鉴其优点并反思有关经验教训。第一，专题文章大多以专栏形式展示，然而，样本国内科技社团绝大多数网站上的“疫情专栏”都存在着相关报道连贯性缺乏、转载报道过多和评论深度不足的缺点。第二，国外科技社团注重通过跨领域的不同科技社团合作，向政府提出相关政策建议。一方面，跨领域科技社团的合作可以同时考虑到不同行业受疫情影响的情况，提出的政策建议惠及不同行业，更具全局性和公正性；另一方面，跨领域科技社团的联合声明具有更大的话语权和影响力，科技社团通过这种方式向政府提出政策建议将更容易被政府采纳。第三，报道内容丰富、来源多样，然而，转载性报道往往用语专业，对大多数科技社团会员来说可以理解，但是对普通大众来说比较晦涩难懂，此时需要科技社团扮演科普的角色，适当地将晦涩难懂的专业术语转化为大众可以理解的通俗语言。

4.3 参与方式比较

比较样本科技社团2020 年在不同时期参与抗击疫情的方式，绘制圈形图予以反映，其中内圈代表国外科技社团，外圈代表国内科技社团。总体而言，国内外科技社团在疫情不同时期的角色差别和国家政策动向的差异，造成其参与疫情应对方式的差别。

1、2 月情况如表1、表2 所示。1 月初，国外科技社团的专题文章内容以防疫科普和防控建议为主，有一部分是提醒本国政府重视新冠疫情并尽早做好相关防护工作，充分体现了科技社团在科学上的敏锐性；1 月底，以防疫科普、防护建议、政策建议、呼吁建立国际合作机制为主，部分理工类科技社团开始参与具体的疫情应对工作，为新冠相关研究提供技术支撑，体现了较强的社会责任感。1月，国内科技社团的专题文章内容以防疫科普和防疫倡议为主。其中，以中华护理学会、中华医学会、中国康复医学会、中华预防医学会、中国营养学会等15 家科技社团为代表的医学类科技社团发布多篇科普文章，面向公众进行新冠知识科普、提出有关疫情防控倡议，并对“武汉快递”“口罩选择”“儿童防护”等热点问题进行回应；有关倡议中，政策参与类专题文章数量的占比较大，如中国城市规划学会建议采取“分布式接诊、集中式治疗”的策略、中国未来研究会为疫情较重的城市管理提供决策支持。

2 月初，国外科技社团的专题文章内容以防疫科普、防护措施、研究、政策建议和国际合作为主。值得注意的是，有关研究相比1 月出现激增，可以推测是疫情的进一步蔓延和世界卫生组织将此次疫情列为国际关注的突发公共卫生事件带来的影响。其中，政策参与类表现突出的有美国微生物学会、英国医学科学院和日本感染症学会。美国微生物学会有较强的国际视野，2 月5 日敦促美国国会继续致力于全球卫生安全议程，强调优先发展准确而快速的诊断和国际合作；英国医学科学院在政策参与和推进国际合作方面较为积极，2 月3 日为英国出台政策提供科技支撑，后宣称将与世界众多组织保持紧密联系，以确保跨学科研究团队参与；日本感染症学会注重跨学科合作，并且在面向公众的角色方面表现突出，2 月3 日与日本环境传染病学会宣布举行紧急研讨会，2 月13 日举办面向媒体和市民的研讨会。国外科技社团的上述举措值得我国科技社团学习。2 月底，国外科技社团的专题文章内容以新冠方面的科普、防护措施、智库建议为主。2 月，国内科技社团的专题文章内容以防疫科普、返工复工、疫情研究和技术支撑、防疫倡议、物资人力支援以及防疫国际交流等六方面内容为主。在此期间，中国科技社团的网站发文超过半数都与疫情有关，显示了中国科技社团参与社会治理的能力和担当。

表1 2020 年1 月样本科技社团专题文章内容结构

表2 2020 年2 月样本科技社团专题文章内容结构

3、4 月情况如表3、表4 所示。3 月，国外科技社团的专题文章内容以疫情研究、政策建议、国际合作和技术支撑为主，并且出现有关科普文章逐渐被相关治疗药物研究文章取代的趋势；同时，美国的多数科技社团都参与响应《关怀法案》（The CARES Act）活动，体现了美国科技社团参与国家治理的积极性。国内科技社团的专题文章内容以抗疫倡议、新冠防控、返工复产、先进事迹表彰学习、物资人力支援和新冠研究6 个类型为主。其中，与2 月相比，发文从科普、研究和物资人力支援逐渐向先进事例学习和返工复工转移；随着疫情防控进入成熟阶段，社会和公众更多地开始反思这场疫情带来的经验与教训，因此除了与新冠相关专业领域的研究继续深入之外，有关危机治理、公共卫生危机管理等领域的相关研究也显著增加；此外，随着防疫形势逐渐好转，社会与公众更多地学习抗疫情先进事例，以及向在抗疫斗争中牺牲的烈士和因感染新冠病毒逝世的同胞进行哀悼，因此有关学习先进事例的专题文章仍保持一定的数量。

4月，国外科技社团的专题文章内容以疫情研究、防护建议、技术支撑为主，有关新冠科普的文章数量明显减少，取而代之的是新冠病毒检测、抗体实验的文章；此外，参与疫情应对的主力军由医学类科技社团逐渐变为理工类科技社团，后者利用其专业优势和资源为新冠治疗提供技术支撑。国内科技社团的专题文章内容以防疫科普、防疫复工、防疫倡议和疫情研究为主，疫情研究、物资人力支援、防疫国际交流的文章数量大幅度减少。随着国家的防控政策逐渐向派遣医疗防控专家小组支援国内有需要的地区和维持国内疫情防控良好形势上转移，国内科技社团也紧跟国家政策进一步转移发文重心。其中，发文量较大的有中国水力发电工程学会、中国金属学会、中国兵工学会、中国航海学会等，这些科技社团都与工程技术密切相关，反映了此类科技社团在推动我国经济发展和复工复产中活跃度较高，并发挥了积极的作用。

表3 2020 年3 月样本科技社团专题文章内容结构

表4 2020 年4 月样本科技社团专题文章内容结构

4.4 比较分析小结

汇总并梳理上述比较分析，对国内外科技社团的专题文章重点进行比较，具体如表5 所示。其中，参与程度的相同点是二者都经历了由低到高再到低的过程，反映中外科技社团紧跟国家政策调整自身活动的特性；不同点是国外科技社团前期参与速度更快、后期参与程度更高。而参与方式的相同点是二者都承担了政府和公众之间的桥梁角色，不同点如下：在整个疫情防控期间，国内科技社团关于防疫国际合作的发文明显少于国外科技社团，疫情研究的文章数量也略少于国外科技社团；在疫情防控的中后期，国内科技社团关于先进事迹表彰学习、返工复产的文章数量占比较高，反观国外科技社团，相关内容的文章几乎没有，然而，国外科技社团关于政策建议和技术支撑的文章数量远高于国内科技社团。

表5 2020 年样本科技社团的专题文章重点对比

5 结论与启示

本研究通过比较中外科技社团2020 年参与新冠疫情防控程度和参与方式，可以得出我国科技社团在参与国家治理中的优势和不足。优势主要表现为：第一，组织力强，制度优势明显。中国科协作为我国科技社团的组织引领者，可以一呼百应带动国内科技社团联合活动。第二，重视缓解公众恐慌心理，引导社会正向风气。这主要体现在国内科技社团关于先进事例表彰学习类型的发文远高于国外科技社团，这类文章不仅有助于缓解社会恐慌、维护社会稳定、号召全社会学习抗击疫情先进人物的高尚精神，还可以引导社会对防疫工作进行反思和经验总结。不足主要表现为：第一，参与疫情防控的速度较慢、依赖性强、自觉性不足，在很大程度上主要依赖中国科协。第二，在参与疫情防控的过程中，有关新冠研究和国际合作的发文较少。一方面，新冠研究类文章较少意味着国内科技社团在面向公众的角色方面缺失较多；另一方面，国际合作类文章较少意味着国内科技社团不能发挥其影响力来促进发展国际合作机制，自身能力有待提升。第三，在疫情发展后期的参与程度过低，发挥的作用有限。通过对比可以看出，国外理工类科技社团是参与疫情应对后期的主力军，负责防疫技术支撑和物资人力支援，其医学类科技社团虽然不如前期活跃，但仍有一定比例的医学类科技社团负责继续跟进新冠疫苗前沿，并向公众及时传达相关信息。

究其原因，可以分为内因和外因。内因首先是由于我国科技社团对自身角色定位尚不清晰，习惯了过去政府主导的国家治理模式，自身独立性不足，参与国家治理的自觉性不足；其次是由于科技社团自身能力不足，拥有的社会资源有限。外因首先是当前科技社团参与国家治理缺乏法理依据，制度环境不够理想；其次是国情的差异，我国政府注重思想道德教育和社会风气的引导，科技社团承接了这部分职能；最后是自身制度的优势和弊端，一方面中国科协作为国内科技社团的组织引领者可以直接影响其行为，但另一方面容易造成国内科技社团的依赖性强、主动性低、自觉性差的弊端。

综上可得，国外科技社团参与疫情应对的部分举措对我国科技社团有着一定的借鉴意义。结合我国国情和科技社团参与疫情应对的情况，借鉴国外科技社团的部分做法，提出以下几点建议：

第一，强化角色认知。科技社团应明确其作为国家治理主体之一的职责，强化其在公共危机事件中的角色，明确其在疫情防控中的政策参与、科普、传达建议、参与科学研究和物资人力支援的角色，及其在疫情不同时期参与应对的不同方式，更好地的承接政府职能。

第二，加强自身能力建设。科技社团作为独立的社会组织，其影响力的大小决定了其活动的效果，影响力越大，参与国家治理的话语权越多、承接政府职能的效果就越好，只有加强自身能力建设才能提高专业素养、汇聚广泛人才，扩大其在国内乃至国际上的影响力。

第三，营造良好制度环境。明确科技社团参与国家治理的法理依据，为其充分发挥作用营造良好的政策环境；政府适当放权，给科技社团发挥作用和释放潜力的空间。

第四，调整好上级部门与科技社团之间的关系。在上级部门引导和发挥科技社团独立性两方面寻求动态平衡，一方面保持我国的制度优势，另一方面培养我国科技社团的独立性，提高科技社团参与国家治理的自觉性和主动性。