农村集体产权制度改革的困境及解决策略

董桂臻 山东省安丘市郚山镇农村经管服务中心

2018年山东省安丘市郚山镇农村产权制度改革暨清产核资动员会议顺利召开，并印发了中共郚山镇委、郚山镇人民政府《关于积极稳妥推进农村集体产权制度改革的实施意义》、《郚山镇农村集体资产清产核资工作方案》，对下部深入开展农村产权制度改革及清产核资工作进行了安排部署。不过在实践中，农村集体产权制度改革工作的推进和落实还面临着不少问题，陷入了必须改善的困境，需要积极探索科学、合理、有效的解决策略。

一、农村集体产权制度改革的困境分析

（一）集体产权界定模糊

很长一段时间以来，农村集体产权在农村发展中都未受到足够重视，相应的产权确认、登记领证等工作并未得到有效落实，历史遗留问题较多，给相应的产权制度改革带来了不少困难与阻碍。其中较为严重的一点就在于集体产权的界定较为模糊。在城乡一体化发展进程中，农村和城市人口结构更为复杂，不过相应的管理体系尚未完善，直接导致集体经济组织成员的认定不够统一和规范，自然也会影响集体产权的有效界定。

（二）集体资产管理水平低

农村集体产权制度改革必然需要建立在良好的集体资产管理基础之上，如此才能充分发挥管理作用，以更为健全、完善的机制、制度、程序、标准等支持集体产权制度的合理创新、调整与完善。不过在集体产权界定本身就较为模糊、农村历史遗留问题多的大前提下，集体资产管理水平并不高，无法满足农村集体产权制度改革要求，给改革造成了不小阻碍[1]。其中最关键的两点就在于集体资产管理机制不健全以及征地补偿费用分配不合理，不仅严重影响农村集体资产的科学管理与合理使用，更会加剧农民群众对集体资产管理的不信任感，无法为改革创造有利环境和条件。

（三）农民重视程度不高

毫无疑问，农村集体产权制度改革与农民经济利益乃至各方面利益有着密切联系，可以说是新时期关系到农民权益的关键所在。不过当前不少农民对此缺乏科学、全面、正确的认知，并不具备强烈的集体产权意识，小农思想依旧较为严重，自然也缺乏主动支持、积极配合相关工作开展的积极性。在农民集体产权意识薄弱的情况下，农村集体产权制度改革必然会面临缺乏足够群众基础的困境，难以有效落实和推进。

（四）法治问题繁多复杂

建设法治社会是新时期社会主义发展的重要方向。法治已经渗透到社会运行发展的方方面面，其中自然也包括农村集体产权制度改革。从法治建设层面看，农村集体产权制度改革面临着不少问题，可谓是问题繁多复杂，难以在短时间内有效应对和解决，必须在不断探索、发展的过程中逐步构建起科学合理的应对之策。首先，主体虚化问题长期存在。产权界定模糊是长期以来都存在的问题，而该问题表现在法治层面便是主体虚化，即集体产权的归属并不明确。当前的《宪法》、《物权法》、《乡村集体所有制企业条例》、《产权改革意见》等均强调“集体所有”，这是法律层面农村集体产权的根基所在。不过“集体”究竟是什么，在各法律法规、规章文件中都未明确定义和说明，缺乏必要的具体组织形式，自然会出现主体虚化的情况，也给产权制度改革的落实造成了不小阻碍。其次，集体所有权权能缺失，同时集体成员股份权能实现困难。经营性资产范围是影响集体所有权权能强弱的重要因素，目前土地并未被纳入该范围，而且土地征收的村集体收益部分也未完全纳入其中，再加上集体收益分配权制度尚不完善、治理机制存在缺陷，更使得权能羸弱困境凸显无疑。最后，土地流转的社区性与封闭性过强。目前土地流转制度的落实更加强调在本集体内部转让或者由本集体赎回，和其他集体的交互不足，导致股权流转难以实现，同时不利于抵押、担保权能的实现，更会影响股权价值实现以及集体之外的股东控制股份合作社[2]。

二、农村集体产权制度改革困境的解决策略

（一）落实农村集体资产清产核资工作

为了有效解决历史遗留问题，促进农村集体产权制度改革进程的顺利、快速推进，有必要落实相应的集体资产清产核资工作。农村集体资产清产核资工作是保护农村集体经济组织及其成员合法权益、防止集体资产流失的大事，必须按时完成清产核资任务，推动农村集体产权制度改革不断深化。村委、村政府应当发挥领头作用，积极清查农村集体的各种资产，不管是固定资产、长期资产，还是流动资产、无形资产以及其他资产，都需要进行全面、系统、深度的清查核实。其中资源性资产的清查尤为重要，特别是农村最具经济价值的土地资产必须要严格清查核实，并且务必要对资产的各方面情况进行全方位把握，掌握所有信息，厘清产权关系。在此基础上还需要落实资产所有权登记工作，严格按照清查核实结果进行客观记录，并且要在实践中不断完善相应的资产登记、保管、使用、处置等制度，加强台账管理与监督，为后续的产权制度改革进程推进提供有力支持。

（二）加强集体成员身份认定管理与监督

为了有效保障产权制度改革进程中广大集体组织成员的利益，需要严格落实集体成员身份认定管理工作。以相关法律法规为基础，结合农村实际情况，从多方面进行综合考量，按照规范程序开展成员身份认证工作，从根本上解决农村集体经济组织成员边界不清问题，为产权制度改革奠定良好基础。在此过程中一定要坚持践行群众认可原则，积极主动地与广大群众协商，了解群众需求和反馈，做好基层宣传工作，尽可能与群众达成共识，共同推进农村集体产权制度改革工作开展。在此过程中还需要加强监督，确保集体成员身份确认完全符合既定程序与规范，而且要在获得多数人认可的同时维护少数人的合法权益，以免身份认定管理出现各种问题。另外还可以在农村提倡与推行农村集体经济成员家庭集体资产权益办法，加强宣传教育，鼓励广大成员在家庭新增人口后通过分享家庭权益的方式，赋予新增人口集体成员身份以及相应的集体资产份额与权益。

（三）优化股权设置并规范管理

农村集体资产涉及面广，其中包含大量难以直接分配的资产，其中经营性资产正是极为重要且难以直接分配的资产形式。为了有效凸显农民的主体权益，有必要对经营性资产管理进行合理优化，其中最基础也最关键的一点在于优化股权设置，通过股份或者份额的方式将资产合理分配给每一位组织成员。采取科学、合理、有效的方式对经营性资产进行量化，并在此基础上探索行之有效的分配到人、确权到户路径，保障每一位组织成员的合法权益，同时有效防止外部资本侵占。在实际操作时，可以从多个方面进行合理量化与分配，综合考虑包括人口、劳龄、计划生育、劳动贡献、土地等因素，在广大群众认可与接受的前提下合理优化股权设置。

（四）针对性探索产权制度改革法治实现路径

从法治层面推动农村集体产权制度改革，是保障改革合理、合法的关键所在。从法律层面对农村集体经济组织的地位加以明确，从市场经济要求、特别法人意义、资产归属逻辑冲突的解决需求、城镇化发展需要以及集体所有制表现形式等方面入手，综合多方因素将集体经济组织作为集体资产的所有权主体。同时需要对产权清晰相应的制度加以调整，将集体全部资产的确权作为重点，逐步调整相关制度，尝试将资源性资产与经营性资产加以合并，构建更为系统而健全的股份合作制，同时加强针对承包土地经营权的保护，助推农村集体产权制度改革的同时保护广大农民切身利益。针对集体所有权权能缺失的问题，有必要积极推动扩权赋能的实现，进一步将不影响集体成员根本保障的集体资产纳入经营性资产范围，加强对集体成员集体收益分配权的保障，健全内部管理机制，发挥政府部门的指导和监督作用并加强公权力边界设置，有效凸显集体所有权权能[3]。另外还需要针对股权流转过于封闭的问题完善股权流转体制机制，以破除城乡二元结构为重心，逐步开放股权流转机制，同时构建可行的股权抵押、担保权能发展模式。

结束语：综上可知，农村集体产权改革进程的推进并不完全顺利，面临着诸多困境，需要不断探索科学有效的方式加以改善。以农村实际情况为基础，全面分析改革问题，并针对性地探索对策，不断构建高质量、高效率的改革体系，保障改革有效性，重点围绕明晰集体资产的归属主体加以优化和完善。