反家暴治理体系的构建现状及对策探析<br/>——以杭州市为例

反家暴治理体系的构建现状及对策探析
——以杭州市为例

2021-05-08黄学溢

法制博览 2021年11期

黄学溢

（浙江警察学院，浙江杭州 310053）

根据《反家庭暴力法》第一章第二条之规定：家庭暴力是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。家庭暴力严重破坏家庭幸福和谐，轻者导致受害者受伤，重者导致受害者丧命。根据法律法规的授权，政府职能部门及时介入家庭有法可依，在社会综合治理的大背景下，从事反家暴工作的有关部门通力协作，致力于将家暴治理提上现代化进程。

一、反家暴治理体系的工作现状

我国已基本形成了反家暴的多机构合作干预机制：以政府指导各职能部门分工配合，妇联担当组织、协调、指导、督促的角色，在国省市县乡各级部门治理家暴中形成介入网络。杭州市各部门现有的反家暴模式与之类似，以公安、妇联为触角，其他部门后续跟进解决的形式。（如图1）

图1 家暴治理体系示意图（部分）

（一）公安成为每户家庭坚强的后盾

公安机关在家暴治理体系中处于核心地位，“有事拨打110”广为流传，最先接触到家暴案件的公安机关起到了关键作用。在防治家暴工作中，行政机关是公权力的一个主要组成部分，可以在家暴发生的事前、事中、事后进行全过程的合理合法的介入与干预。［1］公安机关作为国家的暴力机关，具有行政强制权，是受害者最后的安全保障。造成受害者轻伤及以上的，公安机关可以依法追究施暴者的刑事责任。对于未造成严重后果、情节轻微的，可以适用治安调解，也可以依据受害者实际伤势情况与情节作出是否行政处罚的决定及种类，如：批评教育施暴者、开具《家庭暴力告诫书》、处以罚款、警告甚至行政拘留等行政处罚。但在一些有一定社会危害性的家暴案件中，在家属极力反对的情况下，公安机关很难直接对施暴者进行处罚，治安拘留反而起到了不好的效果，公安机关可以根据案件性质移交给其他部门进一步处理。如将案件移交给妇联，由妇联的工作员对案件进一步处理，刚柔并济，多管齐下，彻底解决矛盾。若仅靠公安机关处理家庭暴力纠纷，限于警力资源不足、行政强制机关执法者身份、专业能力欠缺等影响因素，处置效果会大打折扣。

（二）市妇联与公安协同作战

杭州市公安局与杭州市妇联联合成立“杭州妇联110联动平台”，妇联通过联动平台共享到家暴类警情信息。妇联对前一天发生的家暴案件进行回访，回访采用两种形式：一是对于受害者发送关心类短信，关心受害者的身心状况，询问是否需要帮助，安抚受害者。二是通过电话回访，了解最新的家庭关系进展、民警的处置结果、双方是否已解决家庭纠纷、提供法律咨询与心理咨询等服务，并根据实际情况提供可行的建议措施。妇联通过电话回访与简要案情的资料评估家暴的危险程度，必要时通知社区、街道的工作人员协助现场走访，主动介入到家庭内部的纠纷中。而江干公安与区妇联走在杭州市反家暴联合行动的前列，实行联动“出警”：民警在一线接到家暴警情后，直接将警情具体信息传达到工作群中，妇联的工作人员（调解员）随后到达现场，处理矛盾，化解纠纷。妇联为受害者提供心理疏导与法律咨询等服务，若夫妻双方达成一致，可前往妇联现场调解家事。为了能够高效实现上述措施，杭州市妇联通过公开征集民间非政府组织机构的相关竞选，使用政府财政预算购买民间组织的服务，为广大家暴受害者提供帮助。

（三）其他各部门的配合

反家庭暴力的工作是整个社会部门联合的过程。公安、检察院、法院、司法、民政、教育、卫健委、新闻出版广电局、总工会、团区委、妇联、残联等相关部门都在为反家暴工作做出自己的努力。近年来中央一直推进服务型政府的建设，转变政府职能，其他各政府职能部门的协同参与有利于反家庭暴力工作的开展。笔者列举了其中几项具有典型性、代表性的部门实施的相关措施。

1.对于需要调解的家庭

“平安杭州”的建设推动了多元化纠纷调解机制，杭州坚持发展“枫桥经验”，逐步建立了“和事佬协会”等以合作共治为原则的多元合作矛盾调处机制。在传统型小社会中，更多的是街坊邻居亲朋好友的介入参与调解。而现在，夫妻双方可以到社区、街道、法院等调解办公室请求人民调解，可以在公安机关的主持下进行治安调解，可以到司法局进行司法调解，也可以到一些民间调解组织进行调解，双方当事人可以自行选择，充分尊重双方的意思自治。调解的方式多种多样，目的都是为了解决矛盾，化解纠纷。

2.对于需要法律帮助的受害者

受害者可以寻求司法局进行法律援助或是单独委托律师，向法院起诉离婚或申请人身安全保护令，通过法律渠道维护自身合法权益。维权时可请求公安机关协助提供家暴的相关证明（包括当时的出警记录、验伤报告、调解协议、开具的告诫书等），也可以请求妇联等单位提供必要的协助，法院会根据受害者的诉求与实际情况即时判决以维护当事人的权利。若是能够得到政府相关部门的支持，受害者进行维权活动会更加便利。

3.对于需要紧急庇护的受害者

在一些极端的案例中，家暴案件中处于弱势地位的一方若是没有经济独立，完全依赖于施暴者一方的，受害者可能会出现无家可归、有家不敢回的现象。民政单位管理的民政避难所是政府设立可以临时保障受害者的人身安全的场所，能够保障基本的饮食与住宿条件。

二、反家暴治理体系中存在的不足

随着城市化进程的加快，多层住宅成为城市居住的主流模式，社区内邻里关系淡漠，“家丑不外扬”，往往家庭内部发生的矛盾纠纷外人难以察觉，更无从化解。原来传统的触及社会各个角落的那种邻里之间守望相助的有效管理控制体系，在许多地方已名存实亡，而新的覆盖全社会的治安防控基层社会治理体系未能完全建立，导致治理能力的缺失。

（一）基层治理资源紧缺

在反家暴工作中财物保障、考核监督、信息共享平台等方面建设薄弱，相关部门口头支持多、提出要求多，提供指导和支持较少，如未积极配备必需人员、未积极提供必需的充足经费等现象。以公安机关为例，作为反家暴工作的核心力量，基层警力不足已是公认的问题，辖区较大的派出所一天就要处理几十起警情，值班民警更是24小时不停歇地工作，每位民警不仅要处理家暴警情，还需处理辖区内发生的其他治安案件，加上有时还需参加宣传、大清查、走访等治安管理活动，工作压力之大使民警疲惫不堪，导致处置家暴案件时力不从心。因此，对严重影响家庭和谐与稳定的反家暴的纠纷化解工作，必须作为相关部门的重要工作职责加以明确，缓解基层警力资源紧缺的问题。

（二）机构间职责分工模糊

目前，杭州虽然初步建立了“多元共治”“整体联动”的基层社会治理体制机制，但总体而言，还处于浅层次、低频率、短效化的协同，政府不同层级间的纵向联动以及部门之间、政社之间的横向协同机制仍不顺畅。由于上述有的政府部门理解存在偏差，加剧了一些基层组织和部门简单化地认为，反家暴工作只是公安一家的事情，与己无关。导致“独木不成林”、弹唱不出社会治安综合治理和反家暴的“协奏曲”。

（三）部门间存在信息壁垒

部门间信息共享程度不够，沟通不够顺畅，导致一些显性、可化解矛盾纠纷的案件不够深入有效。如存在着有的公安机关接触家暴警情、进行调解谈话告诫后，相关情况社区或妇联未能及时了解，也就未做后期跟踪回访；被公安机关多次因家庭暴力处罚的施暴者人员信息，未能实现与社区、妇联等部门共享，因而难以落实对此类重点对象的管控，相关单位对施暴者的前科行为并不了解，处置效果大打折扣。以上种种部门间的信息壁垒都导致矛盾纠纷化解工作效率低下，反家暴工作推进效果甚微。

（四）多元矛盾纠纷化解的局限性

有效的多部门联动的多元化解机制尚存在着一些不足，特别是针对“家长里短”类矛盾纠纷调解机制建设相对滞后、力度偏弱。公安机关、妇联、街道、社区、司法、法院等多部门都设有人民调解员，各地各部门的调解政策、调解水平、知识储备参差不齐，化解矛盾纠纷的队伍力量配备不足，管理培训不够，从业人员年龄偏大等都是基层部门的常见问题。很多调解员为了达到考核绩效，草率调解，流于表面，在调解过程中一定程度上存在着简单化“和稀泥”现象。对有的对象，工作目标明确，但调解深度、效果不佳；有的则因当事人是“外来”“临时”，对象不明，无法开展调解工作。加之有的地方开展考评，注重“量”而非“质”，也十分不利于上述问题的及时纠正。对矛盾纠纷的接待受理、分流指派、协调调度和督办指导等四项职权没有完全落实到位，直接影响其作用发挥。

三、健全反家暴治理体系的若干思考

（一）引导文化观念、加强普法宣传工作

近代以来，我国政府致力于提升妇女地位，并取得良好效果。应继续坚持男女平等的基本国策，营造对家暴零容忍的社会氛围，引导人民正确的文化观、思想观、价值观。充分发挥政府职能部门的社会引导和规制影响，必要时走访基层人民群众了解价值导向，因地制宜，消除落后封建的思想观念。同时正确引导下一代青少年的平等两性观，构建“男女平等”的家风建设，以家庭为单位，鼓励两性平等。

针对我国法制教育还存在一定不足的情况，在正确引导文化观念的基础上，要加强法制宣传教育，贯彻落实依法治国的基本方略。首先相关部门作为领导者自然成为法制宣传教育的责任主体，面向群众要做好法制宣传教育的传授者，形成政府主导、民众参与的法制宣传模式；其次要鼓励社会各界参与法制教育的学习与传授，包括律师、法官、检察官等法律职业者，一些民间组织和各类媒体等，提高法制宣传的效率和覆盖面；再次要完善法律咨询的相关制度，耐心讲解，循循善诱，让更多的群众能够享受高质量的法律服务，增强法律意识。

（二）提高调解质量、深化多元调解机制

为了提升调解员的个人素质、调解水平、服务质量等专业素养，需定期组织相关专业能力提升培训。同时建立调解员分类回访过往案件制度：以公安机关处理意见作为参考，根据家暴次数、情节、受伤程度等具体情况进行评估，将家暴案件分等级处理。一级事件应当联系区妇联工作人员或社区调解员（社工）等前往家庭现场访问，帮助调解。二级事件应存档，具有未来可能复发的潜在性，做到定期回访。三级事件是一些行为显著轻微的事件经过处理后可以忽略。不同严重程度的家暴案件分等级处理，筛选分流危害性高，中，低三种不同社会危害程度的家暴案件，必要时与考核绩效挂钩，责任倒查等，使调解员对每一起调解案件负责，做到一案一调解。

在落实调解员责任制的基础上，深化多元化纠纷调解机制。多元化纠纷调解机制的创建有利于当事双方自主选择信任的部门或者调解员进行调解，提高调解的效率和效果，贯彻“专业的人做专业的事”原则。并且可以重整现有社会资源，依托乡镇、街道、社区等基层调解组织，动员网格员、德高望重的乡贤、退休老党员干部、社区律师、妇女代表等当地有一定威望的人士参加兼职调解工作。在当事人自愿合法的前提下，依托熟人社会关系，选用有威望的调解员进行调解效果更好。

（三）加强部门间联动、健全社区网格化治理［3］

一方面可以扩大联动部门的范围，将社区、村委会、司法局、教育局、卫健委等其他部门共同纳入联动模式中。公安机关为“第一责任人”，接触到家暴案件后进行分流，若要将相关案件移交给其他部门处理，应当在联动平台上标明步骤与进度，以便其他部门更好地处理该案件。另一方面，补足多部门联动平台警情信息的滞后性。公安机关的接处警是一套快速反应系统，从接警到出警警情下达顺畅迅速，遵循“时间就是生命”的原则。多部门联动平台上的家暴警情传达若能够同步“110接处警”系统，其他职能部门也能够在第一时间做出反应。因此，合理地配置联动模式既减轻了公安机关的压力，避免造成公安部门单打独斗的局面，也提高了其他部门的行政效率，使得家暴案件得以尽快地处置。在加强部门联动的同时也要分配好责任分工，防止造成责任推诿的现象。

网格治理体现高效便民原则，表明基层职能部门积极由管理型政府向服务型政府转变。因为地理的优势，乡镇单位离家暴案件发生地更近，工作人员对辖区内情况更为了解，更容易加强各部门的联动。从乡镇街道到村委会、社区，层层下达，抽丝剥茧。应加快网格化制度完善的进程，合理设置组织架构、辖区范围、人员配置等内在因素，做到组织合理，资源不浪费；且要重服务轻管理，推进服务型政府的转变，充分发挥城市社区网格化的地理优势，体现“为人民服务”的宗旨和原则，切勿将网格成为新一级行政力量的延伸。

（四）统一公安队伍执法规范、发挥社区警务防治优势

因公安机关在家暴治理体系中的特殊地位，公安民警的处置结果很大程度决定了家暴的后续发展，民警个人的执法水平参差不齐造成一些家暴案件没有得到有效的处置，不少实务中的家暴案件因取证问题难以对施暴者进行实质处罚，公安机关的处置没有达到应有的行政效果。在实务中处置家暴警情往往呈现：“很高的证据认定标准，中庸的解决方式，极低的处罚方式”。［4］因此各地区公安队伍应致力提高处置家暴案件的能力。一方面要转变执法观念，清楚认识到公安机关是受害者最后一道保障的行政地位，打消“清官难断家务事”等消极执法观念，积极主动介入家暴案件中化解矛盾纠纷；另一方面要提升公安民警的执法专业能力，在前期处置过程中应当对相关证据进行固定，在处理家暴案件时灵活应对，贯彻处罚与教育相结合原则，根据具体情况合理、合法、合规进行行政管理。

社区警务是扎根在基层底部的警务力量，是在社会治理中的先天优势，合理运用社区警务的警力能够在家暴防治中得到良好成效。早在2002年公安部就已经在杭州试行推进建设社区警务，如今已积累了丰富的社区管理经验，但仍存在进一步提升的空间：首先要明确社区警务的主体职责，做到合理分工、职责明确、配置合理；其次在已有的社区警务管理模式的框架下，健全社区警务的整体体制建设，警务人员（社区民警）联合社区其他工作人员形成一套完善的警务治理模式，营造警民协作共同治理的氛围；再次要加大排查力度，深度融入社区居民中，重点关注“家暴多发”家庭，及时予以介入，防止家暴案件的进一步升级。