宁波市自然资源和规划信息化顶层设计思考与探索

邬懿宁 曹建明 张慧玲

宁波市规划与地理信息中心 浙江 宁波 315042

宁波市自然资源和规划局信息化顶层设计旨在根据最新职责，依托现有信息化基础，从全局角度出发对信息化进行整体规划和布局，明确未来3-5年发展目标、主要任务、总体框架、重点项目、推进计划、经费预算及保障措施等内容，指导我局信息化工作的统筹、有序开展。顶层设计是信息化的总体规划、全面布局、重点安排的纲领性文件。拟规划建设的各信息化项目详细建设方案必须在顶层设计框架指导下进行编制。

1. 方法论

信息化顶层设计需要融合系统学、管理学、软件工程等理论知识，以科学的思想作指导。信息化顶层设计常采用的依据之一就是EA理论。EA理论源自IBM的扎克曼于1997年提出的EA框架（Framework for Enterprise Architecture，企业架构框架，又称为Zachman框架）。随后，在其基础上，各类EA框架理论和方法不断涌现，形成了TOGAF、FEAF/FEA、DoDAF等代表性框架，并广泛应用于信息化规划和顶层设计中，EA的应用范围也迅速从企业扩大到政府机构、军事部门和其他组织。在政府信息化建设中，通常将EA称为“总体架构”。

参考EA理论，结合中国国情，自然资源信息化顶层设计的总体框架包含绩效架构、业务架构、数据架构、应用架构、技术架构、安全架构、保障架构7个架构。其中，数据架构、应用架构、技术架构属于IT层面的架构，绩效架构和保障架构属于信息化建设保障层面的架构，安全架构同时包含IT层面和保障层面。各架构具有紧密的逻辑关系，彼此有效衔接，共同致力于实现自然资源信息化的使命和目标。

2. 业务分析

围绕机构改革后自然资源管理部门的“两统一”职责和“七个关键环节”，结合我市实际情况，将宁波市自然资源和规划局的业务概括为“三大板块”、“1+11+1个业务域”，即：内部管理板块（共1个内部管理业务域）、业务管理板块（共11个业务管理与审批监管业务域）、公众服务板块（共1个公众服务业务域）。

按照业务对信息化支撑要求的不同，各业务子域的业务活动涉及基础业务、审批协同、监督管理、分析决策4种类型。

基础业务类活动主要指基础性的、专业性的、相对独立的业务活动，如基础测绘、自然资源调查监测、国土空间规划编制等。该类业务活动通常会产生大量数据，如基础测绘和调查类的会产生或更新现状数据，规划编制类的会产生或更新规划数据，同时也需要统一数据底板的支撑以及提供辅助业务操作的专题应用。

审批协同类活动则具有很强的协同性和事务性，包含局内部各处室之间的协同、横向与相关委办局的协同、纵向与上下级自然资源部门之间的协同等。该类业务活动需要信息化提供身份认证、工作流服务、表单服务等，通过审批类活动会产生大量的管理类数据。

监督管理类活动具有持续性、全局性，包括对业务活动实施过程和结果的监管（如对规划实施情况进行监测）、对自然资源开发利用过程的监管、对行业的监管等，监管类活动通常需要大数据支撑下的监测、分析结果的呈现及即时预警，以及对于处置结果进一步跟踪监管。

图1 业务架构

分析决策类活动主要涉及制定政策制度、标准规范，拟定指标体系、统计标准，对数据、指标和统计结果进行分析评价及数据挖掘等，该类业务活动通常事务性不强，但需要大数据支撑来构建相关的指标体系、统计标准、分析评价算法模型等，对智能化要求较高。分析评价结果往往会支撑战略决策或影响基础业务活动和审批协同活动。

3. 总体设计

3.1 总体架构

按照机构改革内容与相关政策要求，结合宁波市自然资源和规划信息化的发展目标与任务要求，宁波市自然资源和规划信息化总体架构概括为“一云一仓一平台、三大板块两体系”，如下图所示：

图2 总体架构

一云：即自然资源云基础设施。依托市政务云的计算资源、存储资源、网络资源和虚拟化管理与服务，构建宁波市自然资源云基础设施。

一仓：即自然资源和规划大数据中心（综合数据仓库）。基于时空大数据中心，按照统一的自然资源数据治理体系，将数据生产和更新、数据分类与规范、数据管理与共享统筹起来，形成一体化的、全面的、权威的自然资源和规划综合数据仓库。

一平台：即自然资源空间基础信息平台。充分利用智慧城市时空信息云平台建设成果，构建数据更全面、应用更广泛、共享更顺畅的自然资源空间基础信息平台，实现统一的国土空间基础信息服务、自然资源和规划业务应用支撑服务和智能决策服务。

三大板块：即围绕内部管理、业务管理、公众服务三大板块构建的自然资源和规划协同应用中心。基于自然资源空间基础信息平台，围绕宁波市自然资源和规划三大板块业务，构建自然资源和规划协同应用中心，通过政务网和互联网向局内部、相关政府部门、企事业单位、社会公众等不同对象提供不同密级与敏感程度的自然资源云应用。各应用围绕自然资源机构改革后的各项业务职能进行调整、优化、融合，保障应用之间互联互通，无缝衔接。

两体系：即政策标准体系和运行保障体系。在充分吸纳和借鉴上级政策标准体系、其他地市相关政策标准体系和宁波市原有自然资源和规划信息化相关标准规范体系的基础上，建立贯穿自然资源和规划管理全过程的信息化相关政策标准体系，包括相关政策、业务标准、技术标准。通过加强组织领导、完善制度建设、落实资金保障、强化队伍建设等方面完善运行保障体系，推动我局信息化建设工作按照顶层设计有序稳步推进。

3.2 数据架构

在统一的大数据治理体系指导下，对多源异构数据进行采集汇总，经过数据清洗、处理、质检，按照物理分布、逻辑统一的技术路线，按照统一的自然资源和规划数据目录和元数据规范进行存储，构建自然资源和规划业务基础库。面向自然资源和规划专题业务应用，构建各类指标库；通过BI工具、分布式计算和分析框架以及全文检索服务引擎，实现自然资源大数据的分析和服务，为数据应用展示提供服务基础。

大数据治理体系：构建统一的自然资源大数据治理体系，建立统一的自然资源数据目录、制定数据治理标准规范，建立数据治理保障机制，为提高数据的质量、保证数据的安全性、充分发挥自然资源数据价值、促进数据之间的有效互联互通提供保障。

大数据分析与服务：汇聚而成的自然资源基础信息通过自然资源基础信息平台进行统一管理、应用与服务，通过国土空间信息服务、智能决策服务、自然资源和规划专业业务服务API，实现自然资源大数据的分析和服务，支撑国土空间规划编制、自然资源统一管理、开发利用保护、行政审批、辅助决策支持等应用。

大数据展示与应用：采用大数据可视化技术，通过桌面端和移动端，实现大数据、指标数据、数据关系等的直观展示；充分结合大数据和AI分析结果，实现大数据在业务场景中的嵌入式应用。

3.3 应用架构

结合宁波市自然资源和规划业务分析，信息化应用可分为基础支撑应用、内部管理应用、业务管理应用、公众服务应用四大类应用。总体应用架构如下图所示：

图3 应用架构

基础支撑应用：包括为整个自然资源信息化提供数据管理和共享服务支持的应用（大数据治理软件、时空大数据平台、自然资源空间基础信息平台）和基于数据的公共基础应用（自然资源三维综合应用、AI+遥感在线分析应用）。该类应用对GIS有较强的需求。

内部管理应用：是在基础支撑类应用的基础上通过应用构建、二次开发等方式形成的面向内部综合管理岗位人员的应用。主要包括内网门户、OA桌面应用、OA移动应用（基于浙政钉构建）、综合档案管理应用。

业务管理应用：是在基础支撑类应用的基础上通过应用构建、二次开发等方式形成的面向自然资源各业务部门人员的应用，是整个自然资源信息化的应用核心。根据业务类型分析，该应用又分为基础业务类应用、审批协同类应用、监督管理类应用、分析决策类应用。

公众服务应用：形式上大体包含网页（站）、微信、APP几类。天地图为数据类的公众服务应用。在“统一政务服务平台”的形势下，公众服务类应用将充分集成到省级或市级统一的平台，如一体化政务服务平台、城市服务APP（即浙里办）等。

3.4 安全架构

安全架构包含技术和管理两个层面，技术层面包括物理安全、网络安全、主机安全、数据安全、应用安全等方面；管理层面包括制度、机构、人员、运维等方面。总体上满足安全等保二级要求，安全架构如下图所示：

图4 安全架构

物理安全、网络安全、主机安全属于基础设施层安全，由信息化主管部门负责，系统建设方配合；数据层安全由系统建设方负责，信息化主管部门配合；应用层安全主要由系统建设方负责；安全管理由信息化主管部门负责制定并执行。

4. 结语

自然资源和规划信息化顶层设计是一个复杂的系统性工程，更是一个全新的领域，在新的业务变革和技术革新的驱动下，需要用新的视角、新的理念来构思采用现代化手段，提高自然资源和规划的宏观调控能力、社会管理能力、公共服务能力；优化资源整合、打破信息孤岛、减少成本投入。