新发展格局下城市群与都市圈的关系

陆铭

当前中国已经进入城市群为带动的区域经济发展新阶段。未来在中国东部沿海地区的京津冀、长三角和粤港澳三大城市群将成为引领中国经济发展的三个引擎，成为世界级的城市群。成都、重庆一带的城市群将有可能成为中国城市群的第四极。武汉、郑州、西安等其他国家级中心城市又各自带动周围城市形成区域性的城市群。不同的城市群由于发展条件的差异，各自的城市群量級和辐射范围也各有差异。在中国城市群的布局和发展路径方面争议不大，而城市群内部一体化所面临的思维和政策障碍则比较多。

城市群内部的良性发展状态是既要有大城市也要有小城市，不同城市之间存在相互的分工，产业结构根据自身的发展条件出现差异化。城市之间既有竞争也有合作，但合作大于竞争。然而，同样是因为对平衡发展的误解，以及地方官员追求本地GDP增长、招商引资和税收最大化，在城市群发展中也出现了均匀发展的诉求。人们一方面认为城市群内部的中小城市应该从中心城市承接更多的产业，另一方面又认为中心城市向外的产业疏散是城市群内部平衡发展的路径。城市群内部的大小城市之间的关系本质上仍然涉及集聚和平衡之间的关系。

理论上，如果不同规模的城市之间功能是互补的，那么核心城市经济越强大，对外围中小城市的经济带动作用是越强的。中心城市更多地承担着研发、设计、金融、贸易等功能，邻近的中小城市更多地承担着制造功能，更远一些的城市则更多承担着农业、旅游和自然资源等功能。如果人口等生产要素自由流动的话，城市群内部不同规模城市之间，也将迈上“在集聚中走向平衡”的道路。同样地，地处城市群相对外围的地区追求的应该是差异化的发展道路，以及在人均水平上缩小与中心地区的差距。

在城市群发展过程中，中心城市及其周边地区将形成相互紧密连接的“通勤圈”，并形成带动整个城市群发展的增长极。根据不同的发展条件和功能定位，中国将在未来形成几十个围绕着中心城市、半径大约在30-80公里不等的都市圈。这些都市圈的人口都将持续增长，相应地，应该启动以都市圈为单位的城市规划，突破既有城市间甚至省之间的行政边界，推进都市圈范围之内的一体化建设，包括基础设施、公共服务、政策等方面的一体化进程。

当前的都市圈发展需要避免两个不良倾向。一是有一些都市圈应该做得更大，但碰到了行政管辖边界的障碍。在都市圈的核心城市，需要进一步解放思想，放松对于人口和土地的管制，服务于中心城市的增长及功能。二是一些大中城市自身的经济体量不够大，对人口的吸纳能力也不够大，但是在传统的最大化本地GDP和税收动机下盲目做大，最终却可能导致投资过度、回报低下。

习近平总书记在2020年8月视察安徽时召开的扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出，“一体化的一个重要目的是要解决区域发展不平衡问题。不同地区的经济条件、自然条件不均衡是客观存在的，如城市和乡村、平原和山区、产业发展区和生态保护区之间的差异，不能简单、机械地理解均衡性，解决发展不平衡问题。要符合经济规律、自然规律，因地制宜、分类指导，承认客观差异存在，不能搞‘一刀切。”（摘编自“区域前沿观察”）