PPP模式能否缓解地方政府压力

顾悦 南京财经大学财政与税务学院

一、研究背景及研究意义

PPP模式是一种新型公共服务机制，是缓解地方政府财政负担，提高公共服务质量和效率的重要方式。政府和社会资本合作即政府鼓励社会资本参与公共基础设施建设，通过竞争的方式选择合适的社会资本，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP应用形式也多种多样，从二十世纪八九十年代以外商特许经营为主要形式的BOT模式，再到二十一世纪最初十年的地方政府融资平台，都是政府为了解决基础设施的瓶颈。近年来，中国的经济增长逐渐放缓，增长动力不足，从以往追求速度发展转变为重视公共产品的服务质量，各级地方政府财政负担较重。党的十八届三中全会报告提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，李克强总理在3015年3月的工作报告中也指出，积极鼓励社会资本参与公共基础设施项目，激发社会投资活力。随后，陆续出台推广促进PPP模式相关的法律法规和政策文件，极大推动PPP模式在中国的发展。截止到2019年10月，PPP累计落地项目数6104个，投资额达到9.3万亿元，落地率65.6%。PPP项目高速增长，本文基于1999-2017年的中国省级数据（香港、澳门和台湾因数据不易获得而被剔除），实证考察了我国PPP模式的实施和发展对地方政府的财政负担是否具有缓解作用分析地区间PPP模式的政策效果差异为进一步完善我国PPP项目的发展提供支持，进一步为PPP模式的发展提供理论基础。

PPP项目促进地区经济的发展已经受到多个国家的印证和认可，也为地方提供更多的就业机会，进而促进经济的发展。但是地方政府仅注重PPP模式的融资功能，那么就会导致大量“伪PPP”项目出现，增加了地方的隐形债务，同时也降低了社会资本的投资信心。因此，“伪PPP”项目的本质是地方政府一种变相的融资的手段，与PPP模式的核心思想不符。在“伪PPP”项目的运行中，市场机制没有起作用，项目的运行效率低下。而且，“伪PPP”项目没有实现风险互担，地方政府承担了PPP项目中的所有风险，难以从根本上化解政府债务。

目前主要是定性分析选择PPP模式提供公共产品和服务能否缓解地方政府财政压力，缺乏定量的实证研究。本文选择从定量的角度来考察选择PPP模式提供公共产品和服务能否缓解地方政府的财政压力。本文采用DID－PSM方法研究PPP模式能否缓解地方财政压力，可以极大解决普通回归模型的内生性问题，避免选择偏差问题，得出的结果更加真实准确，从而为PPP模式进一步推广和引导社会资本投资公共基础设施提供政策建议。

二、数据与理论模型

（一）数据来源和变量的选择

本文选取1999-2017年中国省级数据来评估PPP模式对地方财政压力的影响效应。数据来源于wind数据库。将1999年作为研究的起点有两方面的原因:第一，PPP相关数据和部分省份数据在1999年以前缺失严重，大部分数据缺失不可得。第二，在世纪之初，PPP模式才刚刚有正式发展的起色。我国加大促进非公有制经济发展的政策力度，放开了许多传统上禁止非公有制进入的领域，公共基础设施和公共服务领域的特许经营政策得到快速发展。因此，为了更加有效地估计和比较PPP模式对缓解地方财政压力的作用，本文选择1999-2017年作为研究时间，能够较好地减少估计误差。

本文的被解释变量是度量财政压力的指标，选用(地区一般预算支出-地区一般预算收入)/地区总人口（FP）。本文的解释变量为PPP项目的数量和投资规模，可以从两个方面来考察，分别用各省每年PPP项目投资额和PPP项目数量来衡量，这一数据是通过wind数据库整理而得。

表1 具体变量名称和测算方法

（二）模型设计

双重差分法（DID）被广泛地应用到政策效应评估分析中，原因主要是可以很大程度上避免内生性问题的困扰，不存在逆向因果问题。此外，使用固定效应估计一定程度上也缓解了遗漏变量偏误问题。DID方法首先要样本分组，处理组为具有ppp落地项目的省份，对照组即没有ppp落地项目的省份。将1999―2017年中国省份分为4组样本，分别为PPP政策实施前的处理组、PPP政策实施前的控制组、PPP政策实施后的处理组和PPP政策实施后的控制组。我们通过设定处理组(dt)与时间(dt)两个虚拟变量区别上述4组子样本，其中，dt=1表示PPP政策实施的省份，dt=0表示非PPP政策实施的省份，dt=0表示PPP政策实施之前的年份，dt=1表示PPP政策实施之后的年份。我们将2015年作为政策实施年份，基于2015年，国办发42号文将PPP的适用领域从基础设施领域扩展至公共服务领域。财政部、发改委积极响应并促进PPP落地实施，基本上确定PPP模式的管理机制。PPP模式能否缓解地方财政压力的DID方法的基准回归模型设定为如下形式：

其中，下标i和t分别代表第i个城市和第t年，X为一系列控制变量为随机扰动项，被解释变量Y代表了地方政府财政压力。

（三）描述统计

1.整体描述

本文参考已有文献，被解释变量用地区人均一般预算支出与人均一般预算收入的差来描述地方政府的财政压力。本文选择人均国内生产总值、工业化率、产业结构、财政分权水平和人口密度作为控制变量。删除缺失后本文一共获得31省市1999-2017数据一共有589个有效样本点。全样本描述统计参见表2。从表2可以看出，极值差距较大，标准差相对较高，这意味着地区间的财政压力差距过大。总体来说财政压力在不断上升，地区间发展不平衡的问题同样严峻。由于FP、PGDP、FAI、PD均值较大且分布不均匀，本文对这几个变量对数处理。

表2 变量描述性统计

2.分组描述

倾向得分匹配结果的准确性通过匹配平衡测试进行检查。表3报告了样品匹配之前和之后变量的平衡测试结果。可以看出，匹配后所有变量的均值差已在一定程度上得到了改善，表明本文选择的匹配变量和匹配方法是适当的。处理组和对照组之间的匹配变量无显着差异，使得后续回归结果可信度更高。

表3 主要变量的描述性统计

三、实证结果

参考相关文献研究，选取匹配变量为本文选择的lnPGDP、lnFAI、IL、IS、FD、lnPD这几个变量。本文的政策施行年份为2016年，其中对照组样本17个，实验组样本14个（剔除了三个无效样本省份）。本文用近邻1：1匹配，为每个对照组匹配距离最近的实验组，为进一步DID估计奠定基础。为了给每个实验组匹配对照组，本文采用不重复匹配。匹配后变量平衡检验结果如表4。从中可以看出，匹配后整体变量得到了一定程度的改善。

表4 匹配后变量平衡检验

（二）基准回归分析

在PPP模式的准自然实验假设的基础上，根据倾向得分匹配样本，采用双差法研究了PPP模式实施与地方财政压力之间的因果关系。回归结果由表 4 所示，其中第一组为全样本 DID 模型估计结果，第二组是加入人均国民生产总值（PGDP）和固定资产通则（FAI）两个控制变量的结果，第三组是加入全部的控制变量。可以看出，时间虚拟变量 dt 的系数符号为正且通过了 1% 的显著水平检验，表明无论是处理组还是控制组城市，其财政压力随着时间的推移均显著提高。第（1）列基于全样本的估计系数为负但并不显著，第（2）列加入人均国民生产总值（PGDP）和固定资产通则（FAI）两个控制变量的估计系数为正，但也不显著，第（3）列加入全部控制变量的估计系数为正且十分显著，进一步说明加入控制变量的结果更为准确。总体而言，PPP 模式对地方财政压力影响成正相关，换句话说，在我国PPP项目数量和投资快速增长的两年中，从省级层面来看PPP项目的广泛推广并不能很好地缓解地方政府的财政压力。增加控制变量，工业化率的提高，服务产业的比重和人口密度的增加有利于缓解区域性财政压力；财政分权水平的提高将加剧地方政府之间的竞争，减少税收以吸引资本流入PPP项目会给地方正度带来更大的压力。

表5 基准回归结果

四、结论及政策建议

伴随着经济发展新常态的到来，经济发展由高速发展转变成高质量发展，PPP模式就是供给侧改革的重要抓手，提升国家治理能力的重要尝试。因此研究PPP模式是否有效缓解了地方政府财政压力具有十分重要的意义。通过前文的研究，我们发现:在PPP模式实施的初期，地方政府因为投入大量的建设资金，可能会稍微加重地方政府的财政压力。因此，地方政府要严格控制10%的财政承受能力红线，控制地方政府的财政支出，避免为了地方政府业绩好看，加重地方政府财政风险。

基于以上结论，本文提出一些政策建议：（1）将民间资本引进PPP模式融资中。目前国营企业投资基础设施占大多数，民营资本对基础设施投资依然处于劣势，地方政府应继续引导鼓励民间资本参与PPP模式中。提高PPP模式运营效率和资本回报率，充分发挥PPP优势，推动民间资本投资PPP基础设施项目。（2）2016年PPP项目的数量和投资数额都有明显的增加，政府部门要严格把控入库条件，打击“伪”PPP项目入库，及时清理不符合规定的PPP项目，避免出现投资过热的隐患。确保在库的PPP项目能顺利落地实施，并且保证在库PPP项目的发展质量。