双循环新格局下日本金融开放对中国的启示

陈力菡 国家开发银行江苏省分行

一、日本金融开放的历史参考

（一）日本金融开放的背景

日本金融开放的主要背景是二战后经济持续复苏，美日贸易摩擦不断升级和转移。50到60年代，美日贸易摩擦集中在纺织品、杂货、金属餐具等轻工业领域，美国逼迫日本进行了自主出口限制、出口总额限制、出口增速限制等，贸易摩擦有所缓和。70到80年代，贸易摩擦转移到钢铁、彩电、汽车等重工业领域，美国采取了最低限价、征收反倾销税、出台市场占有法案、发起201调查等一系列保护主义措施，同时对日施压，令其进行自主出口限制，日本相关产品对美出口额有所回落。80到90年代，日本产业结构积极向高端迈进，美日贸易摩擦逐渐转向半导体、计算机、电子设备、通讯工程等高新技术领域。美国对此采取了更激烈的反应措施，要求日本进行半导体出口数值化管理、日本本土电信市场对美开放等。

（二）日本金融开放的史实

日本金融开放是贸易摩擦的延续和扩展。美国一系列贸易保护措施没有实质性改变日本对美顺差的局面。美国有一种声音认为：贸易不平衡的根源是日本金融市场过于封闭，汇率管制和金融抑制导致日元被低估，从而使日本出口的产品在国际市场上具有不公平的低价优势。因此，美国积极致力于推进日本金融开放。

在金融对外开放方面：美国推动两国政府成立美元-日元委员会，推进日元自由兑换、金融市场向外国金融机构开放。1985年，美国迫使日本签订广场协议，日元三年内升值54%，国内物价飞涨。进入90年代以后，美日又签订了多个经济金融协议，美国对日本经济政策法规、经济结构等方面进行了配套改造，以打开日本国内的金融市场，增强美国产品竞争力，扩大美国出口市场。

在金融对内开放方面：在美元-日元委员会成立后，日本利率市场化进程明显加快，并逐步放松了对金融市场的管制，降低债券发行资格门槛，批准创新金融产品，放宽证券公司业务范围。同时，国内金融资源向先进产能开放。70年代起，日本开发银行、中小企业金融公库等金融机构对电子机械等新兴产业的设备投资提供低息融资支持，并在外汇配额等方面给予优先权；金融机构与财政资金联合成立萧条产业信用基金，对那些落后产业中按照政府计划淘汰设备的企业提供优惠贷款，帮助其兼并重组、调整产能、升级转产；同时金融机构还向政府提供资金支持，以收购落后产业的淘汰设备和过剩产品、提供补偿金，帮助产业升级平稳过渡。

（三）日本金融开放的经验教训

经验方面：一是金融开放始终立足于外向型经济的国情。日本本土市场狭小、资源匮乏，经济发展严重依赖国际市场和全球产业链。从这个角度来看，日本拥抱国际金融市场是发展的必由之路。日元升值、自由兑换并成为国际货币，降低了对外投资、原料采购、贸易结算的成本，日本抓住契机，大力布局全球供应链，减小对美国的依赖。同时，日本内外资金融机构利用不断完善的全球网络为日本产业走出去提供了全方位的信息咨询和多层次的金融服务。金融开放使日本经济与世界深度接轨，促进要素进一步自由流动，增强了经济发展的动能。

二是金融对内开放助力国内产业升级。日本金融系统对内有意识地提高新兴产业的融资能力，针对性地帮助落后产能转产调整，通过助力产业升级来实现经济持续发展。这使得美日贸易摩擦从劳动密集型轻工业，转移到资源、资本密集型重工业，再转移到高新技术产业，日本通过不断转移矛盾焦点，获得了喘息和发展。同时，日本引进外资金融机构，并对各类金融机构降低准入条件、扩大业务范围，这使得金融业竞争加剧，大量民营金融机构下沉中小企业，客观上提升了实体经济获得融资的能力。

在日本的教训方面：一是未能牢牢把握经济金融主权。战后的日本依靠美国帮助快速恢复经济，并在安全防御方面对美国有重大诉求。这就决定了日本不得不采取妥协缓和的姿态，在贸易政策、金融开放、制度改革等方面不断让步，丧失了政策自主权和独立性。典型例子是美国以“归还冲绳”为条件逼迫日本在纺织品贸易上让步；90年代美国指导日本宏观政策，在金融开放、储蓄投资、土地利用、流通制度、经济法律等方面对日本进行全面改革，进一步确立了美国竞争优势。

二是金融对外开放节凑过快、范围过大。80年代中期，日本利率自由化、金融市场开放、国际资本自由流动在短时间内同时起步，银行、证券、保险、信托、期货等市场同时对外资开放。国际游资短时间内大量涌入，日经225指数从1986年1月的13113点攀升到1989年12月的历史高点38957点，日本股市市值占到全球股市市值的45%。同时期，制造业企业向股市投资增长了三倍，经济脱实向虚趋势明显。美国做大日本泡沫以后又唱衰日本经济，反向砸空，使日本股市楼市灾难性下挫，开启了日本“失落的二十年”。

三是金融对外开放缺乏完善的内部制度基础。日本实行外汇管理自由化时尚未实现利率市场化，意味着银行可以通过离岸市场交易绕过日本国内利率和信贷监管。再比如，日本在推进利率自由化的同时仍然严重依赖财政投资制度，用大量财政资金补贴政策性金融机构、支持财政投资项目，这使民营金融机构在竞争中处于不利地位，被迫大量经营高风险业务。另外，日本企业破产制度、民营银行信息披露制度、金融监管制度等方面还不完善，这导致日本在大规模金融开放的浪潮下风险加快积累和暴露。

四是宏观配套政策不够审慎。贸易摩擦扩展到金融领域以后，日本乱了阵脚，放弃了采用创新升级方式来实现突围，而是采取了激进的刺激政策来促进发展，这一政策反而加剧了资产泡沫。在认识到资产泡沫以后，日本政府又实施了一刀切、硬着陆的方式：连续5次上调贴现率，禁止发放房地产类贷款，并对土地交易采取限价加税的措施。宏观调控思路的骤变给市场预期带来断崖式崩塌，股指楼市在短时间内下跌超过一半，日本苦心建设的信用体系崩溃。资产泡沫破裂以后，日本政府再次实行扩张的财政政策和货币政策，但总量政策已无法解决结构性问题，过剩产能、不良债务等问题迟迟得不到解决，对经济造成了进一步打击（陈倩，2019）。

二、中日金融开放的异同及中国面临的新挑战

（一）中日金融开放的相似处和差异性

中国的经历与20世纪下半页的日本颇为相似：经历了多年经济高速增长，国家基本完成了工业化转型，房地产和金融业增加值在GDP中的占比较大，以美国为首的发达国家对追赶而上的中国和日本进行贸易、科技、金融等全方面的打压。尤其在贸易方面，中国和日本对美贸易顺差不断扩大，贸易摩擦呈现增长趋势。2018年以来，特朗普政府推行保护主义，三次发布针对中国产品的加征关税清单，涉及商品总价值5500亿美元。同时，美国以国家安全为借口制裁中兴、华为等中国高新技术企业和高端装备制造业，旨在切断全球供应链，全面遏制中国发展。这些相似性意味着日本的经验教训对我国金融开放具有较强的借鉴意义。

在参考日本经验教训的同时应当认识到中日的差异性：一是日本金融开放是服务于日本外向型经济；而我国内需潜力巨大、国内工业链比较完整、人力资源和自然资源较为充足，经济发展回旋空间大，金融开放应更加注重服务国内市场。二是日本在政治上依附于美国；而我国一贯坚持独立自主的发展道路，捍卫国家主权和利益的政治基础更加稳健。三是日本金融业对私营企业的开放程度更高；而中国国有经济在金融市场的优势地位更加明显，金融资源普惠式开放的任务更加艰巨。四是日本在贸易摩擦后期、金融大规模开放以后才出现资产泡沫；而中国在全面金融开放之前，也就是目前，已经存在较大的资产泡沫，因而应更加注重货币政策、宏观政策的审慎适度。五是日美贸易摩擦是分阶段、分领域展开的；而中美贸易冲突在短时间内在多个领域同时爆发，我国谈判的回旋余地更小、应对的挑战更大……因此，我国制定下一阶段金融开放的政策应立足中国特色社会主义国情，充分考虑以上特殊性。

（二）双循环新格局下中国金融开放面临的新挑战

新冠肺炎疫情爆发以来，国际经济深度衰退，全球化遭遇逆流，保护主义和单边主义上升，地缘政治风险增大，国际大循环动能明显减弱。与此同时，中国正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展阶段，经济发展韧性足、基础好、回旋空间大，国内大循环活力强劲。面对这样此消彼长的局面，习近平总书记提出要建设以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。在构建双循环新格局的大背景下，中国金融开放面临新挑战。

一是倒逼金融开放的外部压力上升。中国金融开放问题是近期中美贸易磋商的焦点之一。2020年1月，中美两国正式签署了第一阶段经贸协议，其中第四、五章集中回应了美国对中国金融双向开放的诉求。第一阶段经贸协议的执行关系到后续贸易磋商进程，中国金融全面开放的压力骤增。另外，美国全面打压“中国制造2025计划”，中国金融开放肩负着助力产业突围发展的任务。从图7可以看出，受贸易摩擦影响最大的高端制造业近年来投资额不断攀升，融资需求量巨大。金融开放应向高新技术产业和高端装备制造业倾斜，助力中国经济抵御外部压力，实现转型升级。

二是推动金融开放的内部需求上升。目前，中国金融开放的水平和模式不足以满足构建双循环新格局的要求，薄弱领域主要在于金融对内开放水平较低，不能适应畅通国内大循环的任务。中国下一阶段金融开放应以对内开放为主，内外开放相互促进。在金融对内开放方面，要立足于畅通国内大循环，积极助力补链、强联、紧链，更好服务国内市场、企业、消费者，增强发展的内生动力。在补链方面，金融资源需要向弱点、断点、赌点开放，提升民营企业、短板企业的金融可获得性，补齐产业链短板。在强链方面，金融对内开放需要积极支持科技研发、技术改造、淘汰落后产能、引进新技术新设备、培养和引进高端人才，助力产业链高质量发展、向中高端迈进。在紧链方面，需要金融力量推动收购并购，促使小规模、分散布局的企业合并壮大、集聚成团，获得规模效应和集聚效应，提升产业链效率。

三、双循环新格局下，中国金融开放应坚持两个“为主”

汲取日本金融开放的经验教训，总结双循环新格局下中国金融开放的新形势、新挑战，本文认为：中国金融开放应以对内开放为主，兼顾以我为主的对外开放。

（一）宏观政策要保持独立性、审慎性、协调性

一是要坚持独立自主的原则。日本依靠西方国家“把脉”不能实现金融良性开放和经济健康发展。二是要实行宏观审慎的调控。因此，货币政策和财政政策不能追求短期刺激效应，而要稳健适度，引导市场形成合理预期。三是要加强政策措施的协调。要提升金融开放程度与经济发展程度的配适性；要注重金融开放政策与其他宏观政策的兼容性；要增强金融服务市场开放、汇率改革和资本账户开放间的协调性；要平衡“引进来”和“走出去”的规模和质量，做到两条腿走路。

（二）对内开放要促进普惠化、多样化、便利化

金融对内开放是当前中国金融开放的重点。一是金融资源向实体经济开放。要学习日本金融开放助力产业升级的做法，金融资源应重点向实体经济，尤其是高端制造业、高新技术产业倾斜，要做好产业补链、强链、紧链工作；要打破国有企业对金融资源的优势垄断地位，切实解决民营企业、中小企业融资难、融资贵问题，提升金融服务的普惠程度，为市场主体注入发展活力。二是提供多样化金融供给。通过市场竞争倒逼金融供给侧结构性改革，更好发挥股权投资和债券融资的作用，鼓励金融机构突出主业，提供差异化的产品和服务，提升金融供给的多样性，更好满足实体经济个性化需求。三是要提升金融服务便利化水平。通过简政放权减少对金融发展的不必要干预，完善金融市场基础制度建设，创造良好营商环境。金融机构要不断提升服务水平，充分利用电子支付、在线业务、金融大数据、云计算等科技手段提升金融服务的便捷度和可获得性。

（三）对外开放要坚持有节奏、有重点、有合作

一是要保持金融对外开放的节奏。日本的教训告诉我们：全方位急速金融开放会造成经济动荡。中国金融开放要在立足实际的基础上循序渐进、保持计划性，在有条件、能把控的领域先开放。二是要把握下一阶段开放的重点。进一步实现资本双向流动；继续推进汇率市场化形成机制改革，增强人民币汇率弹性；大力推动上海国际金融中心、粤港澳大湾区、海南自由贸易区建设，发挥好金融开放试验田作用；切实落实准入前国民待遇加负面清单制度，加强知识产权保护、市场制度建设，推动系统化、制度化开放。三是积极投身多边合作，推动建立国际金融治理新秩序。加强与国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行、世界贸易组织、新兴经济体等的合作，充分发挥国际组织在货币金融领域的协调、指导、仲裁作用，联合新兴经济体推进国际货币金融体系改革，共同维护多边合作、平等互利、公平竞争的发展环境。

（四）更好发挥开发性金融作用

一是发挥逆周期调节作用。国家开发银行作为服务国家战略的开发性金融机构，要进一步发挥在重点领域、薄弱环节、关键时期的作用，利用中长期信贷支持高端制造业、高新技术产业、长江大保护和绿色发展、乡村振兴等国民经济发展卡脖子领域，通过对信贷投向、资金规模的调节，通过融资融智的助力，起到经济“稳定器”作用。二是致力于信用建设和市场建设。国开行发挥政府和市场间的桥梁纽带作用，积极创造良好金融生态，维护良好信用环境，规范民营企业的信用评级、信贷准入等制度，并引导商业资金进入成熟市场，提高民营企业获得金融资源的能力。三是抓住核心企业和重点项目，扎实做好六稳六保工作。把支持供应链核心企业和重大项目建设作为落实“六稳六保”的抓手，积极稳投资、扩内需、稳就业，促进提升产业基础能力和产业链水平。四是推进人民币国际化。国开行积极响应“一带一路”倡议，设立2500亿元人民币专项贷款支持“一带一路”基础设施建设、产能和金融合作。国开行依靠海外代表处和分支机构网络优势推动建设人民币国际化协调机制,参与离岸金融市场建设,对接支付系统,推动大宗商品人民币计价结算,不断提升人民币国际化水平。