以“法”之名，守护长江

万宏蕾

《中华人民共和国长江保护法》已于2021年3月1日起正式施行。作为我国第一部流域法律，长江保护法以推进共抓大保护、不搞大开发，提高长江流域生态环境保护的整体性和系统性为立法思路，以生态优先、绿色发展为立法原则，以实现长江经济带高质量发展为立法目标，在立法理念和立法内容等方面均有重大创新与突破。

近日，江苏长江经济带研究院院长成长春教授接受专访，深度解读长江保护法将为保护长江母亲河提供哪些保障，以及未来如何实现长江流域经济发展和环境保护协同推进等问题。

确立开创性制度

记者：作为我国第一部流域法律，长江保护法如何解决长江治理的“老大难”问题？确立了哪些开创性制度？

成长春：长江保护法首次建立了生态流量保障制度，以解决长江流域一些地方人与自然争水，生态流量难以保障，河湖生态系统萎缩、退化等问题。主要包括，建立生态流量标准、提出生态流量指标；将生态水量纳入工程日常运行调度规程。保护法明确规定了“保证河湖基本生态用水需求，保障枯水期和鱼类产卵期生态流量、重要湖泊的水量和水位，保障长江河口咸淡水平衡”这四个方面的目标，为生态流量管理提供了法律支撑。

比如，长江保护法第五十三条规定，长江流域重点水域实行严格捕捞管理。在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞；在国家规定的期限内，长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江河口规定区域等重点水域全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞。严厉查处电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源和生态环境的捕捞行为。这一重要条文，对于保护珍贵的长江鱼类资源，以及长江十年禁渔计划的实施提供了法律保障。

另外，长江保护法开创性地提出“建立长江流域协调机制”的解决方案，以解决政出多门这一长期困扰我国流域治理的突出问题。国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。从制度设计的层面来看，统筹长江流域协调机制，打破多头管理壁垒，是长江保护法一项极其重要的制度安排。

记者：长江保护法是对政府责任要求颇多，共有62条有关政府的责任规定，占法律条文总数的65%。这是出于什么考虑？

成长春：为大保护立规矩，为高质量发展增动能。总体而言，长江保护法的贯彻落实，政府是关键，各方有责任。在行政法的基础理论中，强调政府职权“法无明文规定不可为”，因此长江保护法的规定有效解决了政府职权中存在的职能不明、职权交叉等问题，明确了长江流域地方政府及其职能部门在长江保护方面的主要责任。

各级政府，应当按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，依法加强长江流域生态环境保护与修复，促进资源合理高效利用，推进长江流域绿色、高质量发展。

重在细化落实

记者：长江保护法的颁布实施是一个积极良好的开端，但要充分实现其立法价值、发挥其立法功能，还有哪些重点和难点？

成长春：长江保护法的制定标志着长江进入依法治理、流域系统治理的轨道，是统一长江保护与发展，立法、执法、司法与守法的关键步骤、重大基础性步骤。

我认为当前长江保护法实施的重点是做好以下四点：新立、修改、废止、解释。

推进相关配套制度的建设和落地，及时制定出台配套规定。比如，从宏观层面讲，对于国家流域协调机制，长江保护法规定了该机制的基本功能及协调事项，而对于该机制的组织及运行，除了专家咨询委员会的设立外并没有涉及。该机制关系到长江保护与发展的重大决策、重大规划、重大事项与重要工作，后续需要进一步明确。从微观层面讲，长江保护法第五十三条规定了对长江流域重点水域的嚴格捕捞管理制度，而对长江流域其他水域禁捕、限捕管理办法授权由县级以上地方人民政府制定。这些都属于“新立”工作。

长江流域管理制度政出多门，非常繁杂，也需要及时开展相关法规、规章和规范性文件的清理工作，做好配套法规、规章、规划、计划、方案、标准、名录等文件的及时修改及废止。

实施中还会涉及一些对长江保护法法条、规范本身的解释、适用规则问题。比如，长江保护法规定了“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”，同时进一步规定支流分为“一级支流、二级支流等”。那么，这里的“等”就要做出明确界定。

长江保护法的颁布实施是一个开始，还需要同时做好相关制定、修改、废止、解释，这是今后较长时期长江保护法实施中的重大问题。

另外一个比较突出的难点在于相关政府具体职责的落实。长江保护法界定各级各类行政主体的责任涉及15个具体产业，18种具体水生生物名称，5个重点湖泊，应该说确定了一个较为完备的相关政府职责体系。但在实施过程中怎样把这些职责落实到位，仍存在一定困难。

一方面，是职责本身的综合与难度。比如我们都知道长江保护法不但是一部生态环境的保护法，也是一部绿色发展的促进法。那么，如何在保护的前提下实现绿色发展？这就是一个很考验地方政府智慧与能力的命题。