卡特政府的能源困境与对策研究

齐秀丽

(洛阳师范学院 历史文化学院，河南 洛阳 471934)

吉米·卡特就任时，美国的能源形势十分严峻。能源短缺及其引起的美元危机、通货膨胀等问题让卡特政府疲于应对。学术界对美国能源问题的研究成果颇丰，然而系统研究卡特政府的能源政策的成果并不多见。(1)国外学者的相关研究成果主要有： Peter Grossman, U.S. Energy Policy and the Pursuit of Failure, Cambridge University Press, 2013； Edited by Richard J. Gonzalez, Raymond W. Smilor, Joel Darmstadter, Improving U.S. Energy Security, Ballinger Pub. Co., 1985; Edward J. Mitchell, Perspectives on U.S. energy policy, Praeger, 1976 ； Nake M. Kamrany, U.S. Options for Energy Independence, Lexington Books, 1982; Richard B. Mancke, The failure of U.S. energy policy, Columbia University Press, 1974; Edward John Mitche, U.S. energy policy, American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1974； (美)维托·斯泰格利埃诺等著《美国能源政策： 历史、过程与博弈》(石油工业出版社，2008)。美国国家能源政策研究组《美国国家能源政策》( 中国大地出版社，2001年)。国内学者主要成果有： 周琪等《美国能源安全政策与美国对外战略》(中国社会科学出版社，2012)； 赵庆寺《美国能源法律政策与能源安全》(北京大学出版社，2012)。国内外学者对美国能源政策的宏观研究较多，缺乏系统性的微观研究。着眼于卡特政府的能源政策的成果较少，郑蒂的《卡特政府能源政策研究》(中国人民大学硕士学位论文，2009)，囿于一手资料的缺乏，大有可完善的空间。笔者以《美国总统经济报告》《美国总统公开文件》《美国外交文件》等档案资料为依据，深入探讨卡特政府的能源问题与对策及其效果和影响，期望能够深化对美国能源问题的研究。

一、卡特政府的能源困境及其影响

卡特政府面临的能源困境从福特总统在1977年初的公开文件中可见一斑。1月7日的“能源咨文”指出： “阿拉伯国家三年前实行的石油禁运表明，美国的石油严重依赖进口……对进口石油严重依赖的代价是一旦石油供应中断，我们的经济和社会将遭到严重破坏。”[1]2882福特在1月12日的国情咨文讲话中指出： “我们在能源自给上尚未取得满意进展。能源对于国防、经济、人民福祉至关重要。”[1]29301月18日的《总统经济报告》指出： “能源问题依然是威胁国家长久繁荣的棘手问题。1973年以来石油价格的飞涨使美国付出了惨重代价。”[1]2954严峻的能源形势使卡特政府面临严峻考验。卡特在就职次日(1977年1月21日)发表《能源短缺及对策声明》。声明指出： “美国正面临着天然气供应短缺，今冬是美国历史上最冷的冬天……目前的危机提醒我们能源问题是个现实的不容忽视的问题。”[2]6-7能源短缺的影响并非单纯限于能源领域，也对美国经济和社会造成重创。

(一)国际收支逆差加大

严重的能源短缺使国际油价飞涨，对进口石油的严重依赖使美国的国际收支逆差急剧扩大。1973—1977年间，美国在石油进口上的支出节节攀升，进口石油及产品额分别是84.15亿、265.89亿、270.17亿、345.73亿、449.8亿美元，占进口总额的比例分别是11.94%、25.65%、27.56%、27.87%、29.65%。[3]上述数据反映了美国对外国能源的依赖越来越严重。1978年初的《总统经济报告》指出： “1973—1974年间石油价格的上涨导致美国两位数的通货膨胀，并引起40年来最严重的衰退，是美国国际收支巨额逆差的主要根源。”[4]6巨额的贸易逆差严重削弱了美元的国际信誉。

(二)美元危机严重

国际收支状况是美元国际信用的依据，美国逆差不断加大的直接后果便是世人对美元的信任危机。1978年3月16日，总统评估委员会召开会议专门讨论美元危机问题。会议总结指出： “近几个月，美元对主要货币的贬值加速，市场更加混乱。我们已投入30亿美元对外汇市场进行干预，其他国家共计投入200亿美元进行干预。尽管多方努力，但形势仍在恶化。”[5]350与会人员一致认为美元危机肇因于以下两个方面： 第一，美国巨额的贸易和经常项目逆差； 第二，国外对美国经济缺乏信心，尤其是担心美国的能源和通胀问题。[5]351上述两个因素归根结底还是能源问题。能源短缺造成美国贸易和经常项目逆差加剧，美元危机的消除在于美国解决能源短缺问题的能力和意愿。

(三) 通货膨胀加剧

能源短缺和石油危机加剧了美国的通货膨胀。消费者价格指数(Consumer Price Index, 简称CPI)是通货膨胀的重要指标。1974年，美国的CPI为12%。[6]1975—1976年间，美国的通货膨胀率有所降低。伊朗伊斯兰革命引起新一轮石油危机，石油价格进一步上涨。《1980年总统经济报告》指出： “今年我们的额外石油进口将达450亿美元。高油价尽管不是通货膨胀加剧的唯一原因，却是重要原因。美国去年的CPI上涨到13%； GNP仅增长不到1%。”[7]3CPI的两位数的上升和GNP增长缓慢反映出美国陷入严重的膨胀困境。至于这一困境产生的原因，报告指出： “1979年的12个月里，能源的消费者价格指数上涨了37.4%，直接导致整体消费者价格指数上升2.5个百分点。”[7]3

二、卡特政府的能源举措

“高额的石油进口威胁着美国对外政策的独立性，对经济构成严重消耗。”[4]188美国决策者意识到能源问题不单纯是经济问题，更是涉及国家安全的战略问题。面对严峻的能源形势，卡特政府采取了三项举措。

(一)创建能源部

卡特政府在能源领域采取的首要措施是成立能源部。卡特在大选辩论中曾指出： “联邦政府有20个不同的机构负责能源的生产、管理、信息等工作，能源保护遍及政府各部，这是资金的严重浪费。”[1]2293当选后，卡特极力推进能源部的成立。1977年3月1日，卡特向国会提交创建能源部咨文。文件指出： “我所提交的咨文是关于创建新的内阁部门——能源部的立法建议。该立法是本政府进行行政机构整顿的重要步骤。”[2]257-2588月4日，卡特总统签署《能源部组织法》(Public Law 95-91，Department of Energy Organization Act)。该法规定，美国能源部于1977年10月1日正式成立。能源部的成立使美国能源管理统一在核心的内阁部门之下，有利于统筹安排能源事宜，可以大幅度提高能源领域的工作效率。

(二)推出国家能源计划

国家能源计划(National Energy Plan，简称NEP)是卡特政府推出的解决能源问题的系统工程。卡特政府推出了两个国家能源计划，促进能源保护、开发和利用，以提升美国应对能源短缺和危机的能力。

1977年4月20日，首个国家能源计划公布。该计划拟在短期内，降低对外国石油的依赖和供应中断造成的损失； 中期内，在可获得的世界石油供应有限的情况下平安渡过危机； 长期内，发展可再生能源和不枯竭能源，促进经济持续增长。[2]673计划还明确指出，到1985年要实现以下6个目标： 第一，能源需求增长率每年降低至少2个百分点； 第二，每年的石油消耗相对此前降低10%； 第三，每天的石油进口量从1600万桶降到600万桶； 第四，建立10亿桶的战略石油储备； 第五，煤炭产量提高三分之二； 第六，250万的家庭使用太阳能。上述目标为美国未来的能源发展确立了方向。

卡特于1980年5月7日向国会提交了第二个国家能源计划咨文，推出第二个能源计划。该计划的核心措施是： 第一，放开美国国内油价，实行能源“暴利税”； 第二，对页岩油和太阳能实行税收减免等优惠，促进新能源发展； 第三，简化能源决策管理和新能源计划的批准程序； 第四，降低能源消耗以应对供应短缺，避免更严重的危机。第二个国家能源计划的实质在于优化能源管理和开发，充分利用美国国内资源以增加能源生产。

(三)出台《国家能源法》和《能源安全法》

推动能源立法是卡特政府的重要任务。《国家能源法》和《能源安全法》这两个综合性立法既为卡特政府的两个国家能源计划提供了保障，又为美国能源安全和能源发展奠定了立法基础。

1977年4月29日，卡特总统致信国会两院议长： “我今天向国会提交了《国家能源法》建议，其中包括实施国家能源计划的立法措施。”[2]742《国家能源法》(National Energy Act of 1978)于1978年11月9日经卡特总统签署生效。该法由五项单行法构成： 《1978年公共事业监管政策法》(Public Law 95-617，The Public Utility Regulatory Policies Act of 1978)、《1978年能源税法》(Public Law 95-618，The Energy Tax Act of 1978)、《1978年国家节能政策法》(Public Law 95-619，The National Energy Conservation Policy Act of 1978)、《1978年电厂和工业燃料使用法》、《1978年天然气政策法》(Public Law 95-621，Nature Gas Policy of 1978)。《国家能源法》对能源管理和监管部门的责权、能源税收、能源保护、能源使用等事宜进行了明确规定，结束了美国在能源领域无全面立法的状态。

1980年6月30日，卡特总统签署《能源安全法》。《能源安全法》的核心宗旨在于“改善美国的国际收支平衡状况，降低石油供应中断给美国经济造成的经济损失，通过降低对进口石油的依赖增进美国国家安全”[8]。《能源安全法》由7个单行法构成： 《美国合成燃料公司法》(U.S. Synthetic Fuels Corporation Act)、《生物能源和酒精燃料法》(Biomass Energy and Alcohol Fuels Act)、《可再生能源法》(Renewable Energy Resources Act)、《太阳能和能源保护法》(Solar Energy and Energy Conservation Act)、《太阳能和能源保护银行法》(Solar Energy and Energy Conservation Bank Act)、《地热能法》(Geothermal Energy Act)、《海洋热能转换法》(Ocean Thermal Energy Conversion Act)。上述法案使美国可以从多渠道进行能源生产，使美国的能源供应多元化，确保能源安全。

三、效果和影响评估

卡特政府面临严重的能源短缺和危机。通过创建能源部、实施国家能源计划、健全能源立法等举措，美国的诸多经济指标在卡特政府后期有所好转。

(一)卡特政府能源措施的效果

卡特政府时期与能源密切相关的经济运行状况可以通过表1数据加以透视。

1.尽管卡特政府时期的逆差额绝对数额在扩大，但相对数额却显著下降

第一次石油危机发生后，石油价格由1972年的每桶3.6美元提高至1976年的每桶13.1美元。

表1 美国经济相关数据(1969—1980)

第二次石油危机发生后，石油价格继续飙升。1980年，石油价格达到37.42美元每桶，是1977年的油价的2.6倍。石油价格上涨的直接后果便是美国在石油及产品领域支出的增加。1980年，美国进口石油及产品794.14亿美元，是1976年的8.5倍。从石油进口额在美国进口总额中所占的比例来看，1976年石油及产品进口占美国进口额的35.3%，而1980年为31.8%，有明显下降。

2.卡特政府后期，美元汇率逐渐回升

美元指数是衡量美元运行状况的重要指标。表1数据显示，1976年至1980年，美元指数分别为94.5、93、87.4、88.3、89.8，这组数据反映了卡特入职之时、卡特政府初期、卡特政府面临危机之时、卡特政府后期美元的运行状况。由于这一时期最突出的国际形势为石油危机，卡特政府施政重心在于应对危机，美元指数逐渐回升是其施政方针的综合结果。

3.从劳动人口就业形势来讲，卡特政府时期的失业率有所下降。

第一次石油危机期间，美国的失业率最高时为1975年的8.6%，1976年失业率回落到7.7%。卡特政府认识到石油短缺和石油危机对美国就业形势的威胁，并推出了相应措施，使得这一时期的失业率平均为6.5%，即便是失业率较高的1980年(7.1%)，失业率也未突破第一次石油危机时期，可见卡特政府在控制失业上取得了一定的成效。

“卡特面临的政治与经济挑战非常棘手，即使是在各方面条件都非常良好的情况下也难应对。”[9]面对严重的能源短缺和危机，卡特政府通过多种渠道推动能源生产和节约，使能源保护、开发、利用走向法治化道路。

(二)卡特政府能源政策的影响

20世纪70年代及80年代初，美国经济运行状况被统称为“滞胀”。其总体特征为国民经济增长缓慢、通货膨胀严重、高失业、高物价。滞胀现象贯穿卡特政府始终。尽管如此，卡特政府的能源政策在一定程度上缓解了危机，避免了美国经济的进一步恶化。卡特政府的能源政策对美国本国和其他相关国家都产生了深远影响。

1.卡特政府的能源政策为美国能源安全奠定了基础

卡特政府通过组建能源部、颁布《国家能源法》和《能源安全法》、实施能源计划等措施，“节流”和“开源”双管齐下，为美国的能源安全提供了“双保险”。卡特政府为确保美国的能源安全奠定了基础。

2.卡特政府的能源政策对国际能源产供销产生了重要影响

美国作为世界头号能源消费国，每年的石油消费量相当于当时国际石油市场供应量的三分之一。一旦美国实现能源独立，自然无需再依赖石油进口，这对于石油出口国来说便失去了与之博弈的重要筹码。

3.卡特政府的能源政策对能源进口国，尤其是中国具有借鉴意义

根据2016年《BP世界能源统计年鉴》的统计，中国的能源消费总量于2009年首次超过美国，此后历年，中国的能源消费总量均居世界第一。2015年，中国的能源消费为30.14亿吨油当量，占世界总能耗的22.9%，比排名第二的美国高7.34亿吨油当量。[10]中国已然成为能源消费大国。中国在能源领域面临与美国在20世纪70年代相似的困境。卡特政府时期美国的相似境遇及其能源政策对我国具有借鉴意义。我国可以在总结美国经验教训的基础上制定出符合国情和利益的能源政策，走有中国特色的能源道路。