中国普惠养老的生成逻辑与路径选择

王小增，杜兴艳

(福建工程学院 管理学院，福建 福州 350118)

当前，人口老龄化已成为我国新的基本国情。截至2019年底，全国60周岁以上老年人口共有2.54亿，占总人口的18.1%，老龄化态势严峻。随着人口老龄化程度持续加深以及高龄化、空巢化趋势不断发展，老年服务的刚性需求将不断释放，特别是在家庭结构变化和居民生活水平提高的双重作用下，市场化养老服务已成为新的刚性需求。养老既是民生事业，也是服务产业。一直以来，政府在养老方面负责“托底”，立足提供基本养老服务，重点关注高龄、失能以及经济困难等特定老年群体；一部分经济基础好的老年群体，可通过高端养老市场满足其多样化养老服务需求。而如何为广大普通老年人提供价格合理、方便可及的养老服务长期备受关注，尤其是城市养老服务“一床难求”现象更为突出。如何在经济高质量发展中精准发力补齐养老这一民生短板，让广大老年群体老有所养、老有所乐，已成为重点关注的问题。

为积极应对人口老龄化，破解养老服务供给不足且低效的问题，2019年2月，国家发改委联合民政部、财政部等三部委印发了《城企联动普惠养老专项行动实施方案》，强调城市地区养老破题要坚持“政府支持、社会运营、合理定价”的基本原则，发展中国式普惠养老，普惠养老概念由此提出。据不完全统计，截至2019年8月，全国共有27个省份的64个城市参与了普惠养老专项行动试点工作，119个普惠养老项目已开展建设，中央预算内投资累计达14亿元。然而，与如此重大的国家养老发展战略不相匹配的是，中国普惠养老在学术界尚未引起高度重视，仅有极少学者开始探讨。程翔宇和赵曼着重解读了当前城企联动普惠养老政策，并提出该政策未来推行的意见和建议。[1]穆光宗从如何实现普惠养老的角度，着重探讨了中国普惠养老的发展之路。[2]学者们不仅未对普惠养老的概念形成共识，对普惠养老的本质特征、生成逻辑、发展路径等更是缺乏深入探讨。中国普惠养老相关理论研究的滞后会造成普惠养老实践缺失理论指导，使其容易面临曲折和困境。基于此，本文试图全面梳理和界定中国普惠养老的概念，探讨普惠养老的本质性特征与生成逻辑，并提出中国普惠养老未来可持续发展的可能路径和运行机制，借以丰富社会养老现有的理论成果、指导普惠养老实践。

一、普惠养老的概念界定与本质性特征

(一)普惠养老的概念界定

关于普惠养老的概念，学界目前尚未形成共识。部分学者从养老服务体系建设角度入手，将“普惠型”养老作为“补缺型”养老的对立面来看待，强调普惠型养老是一种立足服务于全体老年人基本养老需求的养老服务。[3-5]2019年2月公布的《城企联动普惠养老专项行动实施方案》中给出的定义是：普惠养老服务是在基本养老服务之外的，旨在为广大老年人提供价格合理、方便可及的养老服务。上述关于普惠养老的界定，尚未很好地回答三个基本问题：普惠养老定位是什么？普惠养老为何而生？普惠养老为谁服务？概念的界定和明确是理论研究和实践探索的前提和基础。本文首先从字面意义上梳理对普惠养老的认识，在此基础上给出对普惠养老概念的界定。

1.“普”，主要立足覆盖范围的角度，界定了普惠养老的范围和边界。基本养老服务主要服务于高龄、失能半失能、经济困难以及“五保”老人等少数特殊群体；高端养老立足于服务高收入家庭的老年人；而广大处于中间阶段的中低收入阶层的老人既无法享受基本养老服务，又没有机会接触高端养老服务。而普惠养老的“普”主要体现了受益对象的广泛性和可及性，强调让数量庞大的中低收入阶层老人有机会、有尊严地享受养老服务。

2.“惠”，主要立足优惠程度的角度，明确普惠养老服务价格。由于普惠养老具有一定的特殊性，如果像高端养老一样完全采取市场定价，就会存在养老服务价格排斥和歧视，广大中低收入阶层老人享受市场化的养老服务会面临“可得性”问题，所以政府、社会、家庭必须协同作用，通过合理运用一系列政策工具来适当降低市场化养老服务的价格，为老年人群体提供成本可负担、商业可持续的养老服务。[1]

3.“养老”，主要立足服务特性的角度，明确普惠养老的服务属性。养老既是民生事业，也是服务产业。普惠养老不是单纯的财政转移支付，更不是社会救济。要维持普惠养老可持续发展，必须保证养老服务供给主体有盈利空间和发展动力，商业化和市场化是基本要求。

综上所述，笔者认为，普惠养老是一种以市场为主体、以政府为依托、以广大老年人为服务对象、以多样化福利提供为手段的政策选择和制度安排，是在基本养老服务以外，面向广大老年人、依靠市场供给、由政策引导又区别于高端养老的一种社会养老服务。具体的，基本养老、普惠养老、高端养老这三种养老服务的区别如表1所示。

表1 三种养老服务的主要区别

续表

(二)普惠养老的本质性特征

中国普惠养老是公共资源和私人资源的混合地带，兼具公共物品和私人产品双重属性。一方面，养老服务作为准公共物品，具有社会性、公益性，需要政府支持；另一方面，养老服务行业的发展必须要有可持续的盈利能力，即必须坚持市场化、专业化运作。

1.普惠养老表现为一种准公共行为

普惠养老作为一种以多样化福利提供为手段的社会政策选择和制度安排，加上养老服务及产品具有一定的准公共产品属性，政府应承担起作为“准公共物品”的养老服务的供给责任。[6]尤其是随着社会经济事业的全面发展和社会主义民主政治的不断进步，发展基于公民权利的养老服务已成为政府不可推卸的责任。[7]发展普惠养老即是发挥政府公共养老职能的体现，普惠的范围和程度在较大程度上受政府支持范围和程度的影响。同时，由于普惠养老具有一定的公益性，除了发挥政府职能外，作为公益主体的社会组织亦承担非常关键的桥梁作用，普惠养老要健康发展，必须充分调动社会组织介入的积极性。

2.普惠养老体现为一种市场行为

普惠养老虽在一定程度上表现出准公共行为，但其本质是一种市场行为。市场化运作是其基本供给方式，而“价格可负担”是普惠养老可持续发展的关键。一是要具有一定的消费者剩余，即让老年消费群体及其子女感觉价格优惠；二是要具有一定的生产者剩余，即让普惠养老供给主体商业可持续。从这一角度看，明确普惠养老的边界就显得尤为关键。普惠养老虽然服务于广大群众，但并没有脱离服务产业的本性，接受养老服务方需要付出成本，而养老服务提供方亦需要成本补偿。基于这种属性，普惠养老的服务对象应界定为具有一定购买力和购买意愿的老年群体。而经济困难的特殊群体，无法满足普惠养老服务的最低要求，应在政府财政转移支付和社会保障体系的支持下，由政府部门负责兜底。

3.普惠养老本质是一个发展问题

实现普惠养老需要推动社会经济深层次改革，包括提高共享、公平在发展目标中的比重，明确界定政府与市场的职能边界，平衡养老服务供给主客体的利益关系与社会责任等。同时，普惠养老发展依赖一定的社会福利支出，但社会福利支出具有较强刚性，一旦设立就需要持续提供。[8]因此，普惠养老是一个动态的发展过程，普惠程度要与国民经济发展水平、老年人养老金收入以及居民消费价格指数(CPI)变动相适应，从而实现从初级普惠、中级普惠到高级普惠的梯度发展。

二、中国普惠养老提出的时代背景与生成逻辑

(一)中国普惠养老提出的时代背景

1.人口老龄化日趋严重，社会养老刚性需求持续增长

当前中国人口老龄化已经发展为一种“新常态”。统计数据显示，1992年，我国65岁及以上的老年人口比例为6.2%，而2000年该比例已增长到7%，这表明中国已进入人口老龄化社会(1)根据国际标准，当60岁及以上人口的占比超过10%或65岁及以上人口占比超过7%，即可认定该国或地区进入老龄化社会。，且21世纪以来人口老龄化趋势仍在不断加剧。截至2019年底，该比例增长至12.6%。随着中国老年人口的增长，老年抚养比也从2000年的9.9%提高到2019年17.8%。但与此同时，截至2018年底全国各类养老床位合计727.1 万张，每千名老年人拥有养老床位仅29.1张(2)数据来源：2018 年民政事业发展统计公报。，与同期2.49亿这一庞大的老年人口数相比，特别是与4 000多万失能半失能老年人的需求相比，总量仍然存在较大的缺口，养老刚性需求不断增加。

2.家庭养老功能逐步弱化，市场养老潜在需求不断增加

随着社会现代化和经济发展，尤其是受到传统计划生育政策的影响，中国家庭结构已从以父权为主的大家庭逐步转变为较小的核心家庭，“421”家庭结构已成为当前中国家庭的主要结构形式。根据家庭现代化理论，随着现代化步伐加快，家庭间代际支持可能被削弱，老人的家庭和社会地位可能降低，家庭成员之间的经济联系被打破。[9]此外，工业化和城镇化背景下的中国大范围人口迁移也正在挤压家庭，破坏传统的养老方式。与此同时，传统的家庭功能已经发生了重心偏移，家庭养老照料功能逐渐让步于情感式支持功能。由于家庭资源的限制和家庭功能的重心偏移，家庭养老功能逐步弱化，传统依赖家庭养老的方式亟待变革，这必然会催生其他形式的养老服务。在这一背景下，市场化养老作为养老服务的最主要方式，其潜在需求也必然会不断增加。

3.养老服务消费观念尚未形成，整体支付能力不足

随着中国经济的发展，国家在养老保障领域的投入力度逐步增加。然而，中国养老人群的支付需求虽然庞大，但实际养老支付意愿和能力却长期偏低。一方面，“养儿防老”的传统养老观念短时间内难以改变，且通过花钱购买养老服务的社会化养老观念也尚未形成。另一方面，与发达国家相比，我国人口老龄化具有典型的“未富先老”特点，支付能力弱。数据显示，2017年我国人均GDP为0.88万美元，分别不及英国3.97万美元、美国5.95 万美元、瑞士8.02 万美元的四分之一、六分之一、九分之一。[10]此外，根据2019年中国健康与养老报告显示，若单独考虑养老金带来的预期收入，有75.4%的调查对象在老年时期的生活水平无法超过贫困线。对于多数没有固定收入来源的老龄人群而言，仅依赖自身储蓄和子女经济支持很难充分满足养老需求。

(二)中国普惠养老的生成逻辑

中国普惠养老的出现不是偶然现象，有一定的必然性和自我生成逻辑。有必要深入分析其生成逻辑，提出有针对性的推进中国普惠养老发展的对策和建议。

1.普惠养老的逻辑基础：养老服务市场失灵

一方面，养老服务需求，尤其是失能半失能老人的照料服务具有刚性，但广大老年群体整体支付能力不高；另一方面，养老服务及其产业具有特殊性，由于前期投资大、回收周期长、风险高且利润率较低，大部分养老机构处于亏损或微利状态。在没有第三方支持的情况下，采取低价格市场运作必将导致养老机构可持续发展面临较大困难。因此，中国普惠养老出现的逻辑基础在于市场失灵，即现阶段无法完全通过市场机制实现养老有效需求和有效供给的平衡，市场供给的养老服务亟需第三方介入和相关政策支持。

2.普惠养老的逻辑核心：满足广大老年群体的养老需求

中国发展普惠养老，逻辑核心是支持广大老年群体能以“付得起”的价格购买“方便可及”的养老服务，有效缓解广大老年群体“公办住不进、高端住不起、低端不愿住”的尴尬境地，满足老年群体多元化养老需求，提高老年人及其家庭的安全感、幸福感。为了防止陷入20世纪60、70年代西方国家的“福利陷阱”，中国发展普惠养老应立足以市场为主体、以政府为依托的方式，严格界定服务对象的边界，对于失能半失能、经济困难的特殊群体以及高收入老年群体，重点采取政府兜底和完全市场化方式提供养老服务，从而保持普惠养老发展的可持续性。

3.普惠养老的逻辑焦点：实现养老有效需求与有效供给的平衡

在普惠养老发展中，服务需求方往往希望能以低价格、低成本获得养老服务，而服务供给方则希望能以高回报、高利润提供养老服务，这就会形成“普惠养老的悖论”。因此中国普惠养老的逻辑焦点就在于如何降低养老机构运行成本，提高老年群体支付能力，从而实现有效需求与有效供给的平衡。中国普惠养老要实现良性发展，一方面，由于相关养老机构获取土地、融资、人才等要素的成本很高，服务价格必然会较高，因此需要政策扶植和社会支持来帮助养老机构降低成本，缓解普惠养老供给端的问题，支持广大老年群体获得优惠养老服务；另一方面，广大老年群体无力购买养老服务的主要原因是支付能力限制，因此，发展普惠养老需要提高老年群体的支付能力和支付意愿，解决普惠养老有效需求不足的问题。

在对微流控芯片信号进行小波去噪时,应根据微流控芯片信号的特点,选取合适的小波基函数,以确保对信号的去噪效果。图2表示在信号去噪过程中,小波变换的分解层数均为4层,不同的小波基对模拟微流控芯片信号去噪处理后信号的均方根误差和信噪比的结果曲线。图中,横坐标表示小波基,其中1～9表示小波基db1～db9;2～18表示小波基sym1～sym9;19～32表示小波基bior1.1～bior6.8;33～38表示小波基coif1～coif5。

4.普惠养老的逻辑支点：充分发挥政府、市场、社会、家庭多方主体功能

有别于基本养老和高端养老，普惠养老兼具公共物品和私人产品的双重属性，因此发展中国普惠养老离不开多元主体的介入。同时，之所以老年群体无力购买相关养老服务，更深层次的原因在于相关主体参与不充分，多层次多样化的有效供给体系尚不完善。因此，中国普惠养老应立足于加大养老服务的有效供给，普惠养老制度的逻辑支点应是充分发挥政府、市场、社会、家庭多方主体功能，强调养老事业与养老产业协同发展，通过调动更多社会力量、市场主体有效降低服务成本，以“付得起”的服务提供价格来满足多层次养老服务需求。

三、中国普惠养老的发展路径与运行机制

(一)中国普惠养老的发展路径选择

推动中国普惠养老实现包容性发展，满足广大老年群体多样化的养老需求，需要多元主体参与，尤其是政府、企业、社会的协同配合。按照政府、市场以及社会介入程度的不同，理论上可形成八种中国普惠养老发展的可能路径，具体如图1所示。

图1 中国普惠养老发展路径分析图

由图1可知，这八种可能路径分别为路径一，政府低、市场高、社会高；路径二，政府低、市场高、社会低；路径三，政府低、市场低、社会高；路径四，政府高、市场低、社会高；路径五，政府高、市场低、社会低；路径六；政府低、市场低、社会低；路径七，政府高、市场高、社会低；路径八，政府高、市场高、社会高。在这八种可能发展路径中，由于政府主导程度高与市场化程度高互斥，因此路径七、路径八在现实中并不存在；若政府、市场以及社会三方参与度较低，普惠养老就无法实现，因此路径六亦不在可选范围。因此，发展中国普惠养老现实存在的路径仅有五种，其中比较典型的是以下三种：

1.路径二：内生式普惠养老发展路径

内生式普惠养老发展路径，是指在市场经济条件下，普惠养老服务供需平衡完全由市场决定的发展模式。但内生式发展路径容易产生市场失灵，作为“普惠养老”供给机构若完全按照市场化运作，不可避免会大幅压缩普惠养老服务供给规模，扩大高端养老服务范围。在这种情况下，一旦缺乏有效监管，就会产生普惠服务养老机构“使命漂移”，普惠养老供给将严重不足。

2.路径三：自生式普惠养老发展路径

3.路径五：外生式普惠养老发展路径

外生式普惠养老发展路径，是指以行政手段为主导的普惠养老发展模式。政府是普惠养老服务的唯一提供者，普惠养老相关资源的分配亦由政府决定。外生式普惠养老发展路径容易产生养老资源利用率偏低、寻租等行为，且面临很多不确定因素。

中国普惠养老的上述三种典型发展路径本质上都是在资源稀缺条件下，依靠资源配置逐步扩展普惠养老服务供给的可能性边界，但每种发展路径都存在各自的局限，适合不同的发展阶段。因此，发展中国普惠养老应立足中国国情以及普惠养老发展阶段，选择与之相适应的发展路径。

在普惠养老初创期，由于市场失灵和社会力量薄弱，中国发展普惠养老的基础设施亟待建设、发展主体亟待培育、相关政策措施亟待完善。因此，中国普惠养老发展只能采用以外生式为主的普惠养老发展路径，充分发挥政府主导性地位，通过加大政府财政投入、转移性支付比重以及土地、税收、金融等多种政策组合支持为普惠养老发展奠定良好基础。当前，在全国试点推行的“城企联动普惠养老”就是该路径的主要表现形式。

在普惠养老成长期，随着普惠养老相关基础设施以及运行制度的完善，应该有效发挥养老服务供给侧——养老机构的积极性。中国普惠养老应从以外生式为主的普惠养老发展路径向以内生式为主的普惠发展路径转变，从政府主导型向市场主导型转变，充分发挥市场在普惠养老服务中的决定性地位，从而实现普惠养老的功能再造和可持续发展。

在普惠养老成熟期，由于普惠养老本质上是一种市场行为且中国普惠养老兼具营利性和公益性双重特性，要实现中国普惠养老高质量发展，必须充分发挥政府、市场、社会等相关利益主体功能，在科学界定政府职责范围的前提下，采取“内生式+自生式”相结合的发展路径，形成支持社会力量发展普惠养老的新模式，实现中国普惠养老高质量发展。

(二)中国普惠养老可持续发展的运行机制

中国普惠养老本质上是一种市场行为，当高端养老市场的边际利润远大于普惠养老，养老机构就不会有内生的服务普惠养老的意愿。因此，要推动普惠养老的市场化供给、实现普惠养老可持续发展，必须通过改革完善相关运行机制，改变养老机构的盈利结构和盈利模式，使市场有供给普惠养老服务的内在动力，这是实现中国普惠养老可持续发展的运行机制设计的总体原则和思路。在具体的操作层面，还需建立和完善以下三个机制。

1.信息传递与风险防控机制

在普惠养老实践过程中，信息的有效显示和传递有助于确保普惠养老服务主客体的信息对称，这是实现普惠养老服务供给与需求平衡的关键着力点。由于公共信息平台构建具有较强的非营利性，政府部门应充分发挥作用，充分利用大数据、物联网、区块链等高新技术，加强普惠养老公共数据和征信体系等基础设施建设，为普惠养老信息的有效显示和低成本传递奠定基础。普惠养老在运行过程中，可能会由于信息失真、市场失灵等因素产生内外部风险，若不及时防控，将会导致普惠养老发展面临衰退乃至休克。一方面，普惠养老所具有的普惠性应有限度，在践行普惠养老时应结合中国经济社会发展实际，使普惠养老服务供给主体和客体能力相匹配。同时，由于普惠养老以市场化运作为导向，养老服务提供机构为了获取补贴、土地等政策支持，存在“使命漂移”及其服务客体偏离问题。因此，为了防止养老机构投机风险，防止普惠养老变成养老机构套利的工具和手段，一方面应构建立体监管网络，强化多层监管体系，使普惠养老在阳光下运行；另一方面要加强行业自律建设，组建普惠养老联盟，制定行业运行准则。

2.成本分担机制

普惠养老在运行过程中会产生信用成本、风险成本以及运行成本，而各类成本过高是制约中国普惠养老可持续发展的重要因素。因此，可通过构建成本分担机制，扫除中国普惠养老运行的高成本障碍。第一，建立政府引导的政策性担保体系，搭建公共担保平台，在一定程度上降低养老机构信贷风险和成本。第二，政府与相关金融机构建立兜底保障措施，建立以财政资金为主的风险应对基金，为养老机构不良资产处置与管理提供支持。第三，建立政策补贴基金，通过财政投入以及政策性支持等方式，向提供普惠养老服务的机构提供建设补贴和相应的运营补贴。

3.激励相容机制

推动中国普惠养老可持续发展，必须充分调动养老服务供给主体和客体的积极性，建立有效的激励机制。第一，就普惠养老服务对象而言，要解决普惠养老有效需求不足的问题，一方面要不断增强城乡养老保险的保障水平，另一方面要加快推进“长期护理险”的实施力度和范围，不断提高老年群体的支付能力和支付意愿。第二，就普惠养老供给机构而言，除加大对普惠性养老机构直接的政策性资金支持力度以外，还应创新支持方式，积极引导金融机构、社会组织加大对养老产业的金融支持和社会支持。同时，鼓励养老机构建立产业发展基金或发行企业债券，增强普惠养老提供机构的内生发展动力。第三，营造良好的社会氛围。要实现中国普惠养老可持续发展，首先要完善法律、制度建设，为中国普惠养老可持续发展营造良好的法治氛围；其次要积极引导养老服务消费观念，为养老服务社会化、市场化奠定基础；最后要加强对一线护理服务人员的岗位补贴和教育培训，提高从业人员的社会认同度，为中国普惠养老可持续发展奠定社会基础。

四、结语

随着中国人口老龄化程度持续加深以及传统家庭养老面临诸多挑战，发展普惠养老将会是中国推进市场化养老服务的重要形式。而普惠养老作为新生事物，需要我们明晰其概念内涵、本质特征以及逻辑机理，尤其是中国普惠养老兼具公共物品和私人产品双重属性，因此发展中国普惠养老需要发挥政府、市场、社会多主体功能，逐步探索中国特色的发展普惠养老新模式，实现中国普惠养老高质量与可持续发展，进而造福广大老年群体及其家庭。