耕地占补平衡项目核查分析及管理建议

王进，丁震

（安徽省土地勘测规划院，安徽 合肥 230601）

“像保护大熊猫一样保护耕地”，必须落实最严格的耕地占补平衡制度。为贯彻落实党中央、国务院关于加强耕地保护的一系列决策部署。安徽省自然资源厅至2018 年以来，每年常态化开展全省新增耕地项目省级核查工作，确保新增耕地项目真实可信。

1 新增耕地项目抽查情况

从全省2019、2020 年1～9 月份备案项目中按照不低于15%的比例抽取核查项目1204 个。其中1078 个项目通过，占比89.54%（含基本通过与整改后通过）；126 个项目不通过，占比10.46%，涉及项目投资约8200 万元，涉及新增耕地面积约780 公顷，其中涉及水田面积约450 公顷。

1.1 全省通过率方面

六安市、黄山市、淮北市100%通过；亳州市、安庆市、宿松县（省直管）、宣城市、合肥市、芜湖市、马鞍山市核查情况较好，均高于全省平均通过率；广德市（省直管）、阜阳市、宿州市、淮南市、滁州市、蚌埠市、池州市、铜陵市核查情况较一般，均在全省平均线以下，具体情况见图1。

图1

图2

1.2 投资强度方面

全部核查项目中，投资强度全省平均0.38 万元/亩，投资强队最高的是黄山市2.44 万元/亩，投资强度最低的是宿松县0.13 万元/亩，具体情况见图2。

1.3 通过率与投资强度对比情况

总体全省新增耕地项目投资强度高的地市通过率较高（淮北市、安庆市、宿松县例外），投资强度低的地市通过率低，低于平均投资强度的地市均在全省平均通过率以下。

2 新增耕地存在问题分析

2.1 项目档案资料核查情况

各县、市、区局未留存项目建设资料，更没有分类归档。

部分项目档案资料齐全性、规范性较差。约1/3 的项目内页材料不够规范，如：无踏勘报告或踏勘报告不规范，缺少可研评审意见，缺少媒体公示复印件或公示时间顺序不正确，签字盖章不全等。

约15%的项目出现逻辑警示，如与其他项目重叠、压占其他自然保护地或矿产用地等。

2.2 项目实地核查情况

项目实地情况总体情况良好，约15%的项目不同程度的出现以下情况：部分地块后期管护不到位，有摞荒现象；部分地块耕地质量较差，有杂树、杂草未清理干净、坟地未核减面积等现象；部分地块被占用，如：有其他建设工程、农民自建房、村村通修路、修建沟渠、坑塘、育林地、甚至光伏太阳能发电占用等；因今年洪涝灾害的影响，部分项目的地块被水淹没，无法判断项目具体情况；部分项目的个别地块存在稻虾等养殖情况。

3 新增耕地项目核查不通过原因分析

126 个2019、2020 年1～9 月份备案项目不通过原因分析如下：部分项目水淹，且水较深，疑似坑塘；绝大部分项目的现状较差，存在被占用、撂荒、稻虾共养、坑塘养殖、种植旱作物等情况；部分项目未实施到位，竣工图与项目实地情况不符合，灌溉设施未实施到位等。

4 新增耕地管理建议

4.1 新增耕地后期管理方面

省级层面尽快出台有效的管护办法，建立相关管护制度，落实监管责任和管护经费，明确责任主体，进行责任追究，切实保障项目区各项工程的正常使用。各地要定期对辖区内新增耕地进行巡查，防止项目区出现违法占用，杜绝项目区建设挖损、压占、占用等情况的发生，并形成季报或半年报制度。如已存在非法建设占用的，省辖市级政府要责令县、区政府立即整改拆除并恢复原状。限期不整改的和无法整改的，报市自然资源和规划局执法监察支队查处，同时申请核减储备新增耕地指标。针对现有等级较低的耕地，通过改善土壤、排灌等农业生产条件，将旱地改为水田，提高耕地产量。提升新增耕地项目的质量，加大投入，确保项目实施到位。

进一步压实市级新增耕地项目备案审查责任。

4.2 项目外业管理方面

将未通过核查的项目下发各地市，并要求在本年度内完成整改工作。

涉及稻渔共养问题，各地根据《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44 号）（八）中的规定“利用永久基本农田发展稻鱼、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准”，支持农民搞活产业结构调整，补办相关手续。

涉及养殖场的项目，符合条件的补办有关手续，不符合条件的，引导农民逐步退出占用的耕地。

4.3 规范档案资料管理方面

进一步加强新增耕地项目档案管理，加速出台《安徽省新增耕地项目档案管理指南》。并开展相应业务培训统一标准，规范存档备案材料的收集、整理、归档。

4.4 作业单位管理方面

各地要加强对承担项目的技术单位、施工单位监督管理，并实施有效的过程监督管理，加强项目实施前、实施中和实施后监管，做到每个地块必到，每个环节必查，做到项目真实、面积准确，质量合格。同时探索建立相关技术单位、施工单位的红黑榜制度，对于出现违规行为的企业，实施惩戒机制。

4.5 其他方面

对三调成果更新工作进行跟踪，及时将未变更地块纳入2020 年调查成果更新工作中去。新增耕地核查确立期限。在本次核查中个别项目报备期限已过10 年以上，对此类报备期限较久的项目，建议在卫片执法检查中进行检查。建议新增耕地核查设立5 年期限，5 年后不纳入新增耕地核查范围，纳入日常卫片检查进行处理。加大力度推广无人机、信息化技术等在新增耕地检查、核查工作方面。

5 耕地占补平衡制度思考

自实行耕地占补平衡制度以来，随着经济社会的快速发展，建设用地占用规模大与耕地后备资源的匮乏、生态环境脆弱的矛盾日益凸显。2017 年，原国土资源部明确了“以数量为基础、产能为核心”的占补新机制，这为耕地保护向数量、质量、生态“三位一体”发展奠定了基础。从长远来看，垦荒式新增土地做法不可持续，应注重内涵式土地利用，通过土地复垦整理、尤其是改造中低产田保持耕地占补在综合效益上的动态平衡。

当前省内各地市在耕地保护方面一定程度上还停留在“坚守耕地数量红线”的思路中，缺乏对加强耕地产能保护、耕地生态保护紧迫性的深刻认识，甚至存在“耕地占补平衡是否走到头了”的疑虑。未来应改变各地市追求耕地数量上形式占补平衡的思想，逐步引导各地市通过优化国土空间规划布局来提高耕地质量潜力。