美国食品药品立法和监管的百年历程——评介《FDA风云史》

林志彬 中国药理学会名誉理事长

张永祥 中国药理学会理事长

2020 年春天，拜读了康墨女士撰写的《FDA 风云史》清样，出版后又重读了此书。在书的封底写了这样一段推荐语，“此书以史为鉴，记叙了以鲜血和生命换来的美国食品药品监督管理的立法过程。从忠于史实的故事中，可以看到骗子、奸商的奸诈和贪婪，科学与反科学的论战，科学立法的艰难以及与时俱进的食品药品立法和监管。”重读此书时感受更为深刻。

《FDA 风云史》从美国建国开始至今，按时间顺序共分五部分撰写，记述了美国食品药品从愚昧到科学、从无法可依到科学立法再到依法监管的过程。

第一部分（建国—1906），这段时期是一个没有法度的年代，食品掺假，庸医假药泛滥。作者记述了发生在这个时期的典型事例，如一个擦鞋童和他的万能药王国、最荒诞的专利——汤姆森疗法、没有专利的“专利药”大行其道、卡姆登疫苗事件以及大量食品掺假案等。同时也详细介绍了美国第一部食品药品管理法《纯净食品和药品法》艰难的立法过程。

第二部分（1907—1938），1927 年将1901 年依新法成立的美国农业部化学局改为农业部下设的食品药品农药管理局（FDIA），1930 年更名为食品药品管理局（FDA）。FDA 从其前身化学局就开始了举步维艰的执法过程，所发生的一系列食品药品危害事件，如疯狂水晶水、伪劣专利药、掺假药补脑丸、甲状腺素提取物减肥药和磺胺酏剂等事件，均昭示出修正《纯净食品和药品法》的必要性。该书详细介绍了此阶段立法和执法的过程，犹如硝烟弥漫的战场，与利益集团的斗争从未停止。1938 年《食品、药品和化妆品法》获得通过，是美国食品药品监管发展过程中的一个里程碑。

第三部分（1939—1962），从叙述FDA 依法通过法庭审判、封杀了假药甲状腺素提取物减肥药和不良庸医卡迪糖尿病诊所开始，介绍了伴随新药的不断发现，防止药物滥用成为FDA 执法和立法的重要课题。其中典型的事例是对氯霉素引起再生障碍性贫血和沙利度胺导致胎儿畸形事件的处理。这一阶段通过立法，FDA 出台了保证食品药品安全的一系列营养食品规范及处方药和非处方药规定等法规。书中详细记述了1962 年《药品修正法案》的提出和在国会通过的漫长历程。此法实施是一百多年以来国家与庸医、医药骗子和罪犯长期斗争的胜利，为公众健康提供了法律保护，也赋予FDA更多的监管职能和更大的管辖权。该法中最重要的规定是要求制药企业必须提供新药有效性和安全性的科学实验证据和随机、对照、双盲的临床试验证据，并规定临床试验必须征得受试者的同意。该法也扩大了FDA 对生产设施、新药研发过程的监管权限，建立了新药审批制度，包括设立新药审批专家咨询委员会等。此外，还指定FDA 对处方药广告进行监管。1962年颁布的《药品修正法案》是当时世界上最严谨和严厉的药品监管法，为许多国家所效仿。

第四部分（1962—1979），记述了20 世纪60 年代初FDA 在药品监管方面取得的几次重大胜利，如取缔癌症骗子豪克西癌症疗法、阻止沙利度胺在美国上市等。但随着新药的大量上市，FDA 在审评审批新药方面存在的问题也逐渐暴露出来。为此，国会汉弗莱听证会深入调查了一些问题，如长效麻醉剂依佛卡因（efocaine）、肌松药flexin和造影剂丁碘桂酸钠（orabilex）的严重毒性，抗生素滥用，临床试验造假以及FDA 官员在药理学家质疑动物实验的可靠性时仍批准人体试验等。这些问题的发生，表明FDA 的监管体制需要更新。随后，介绍了通过FDA人事变动建立新秩序，从而加强FDA依法审批和药品监管的能力。这一阶段创立了生物等效性比较的规则；制定了临床试验受试者知情同意法规和新广告法规；对老药进行了复查，淘汰了三百余种药物；出版了“药品汇编”。此部分还详细记述了FDA 改革和机构重组以及现代药物审查体系形成的过程，其中重要的有创建药品审批分流制度、制定膳食补充剂法规、修定《生产质量管理规范》（GMP）、颁布《药物非临床研究质量管理规范》（GLP）、制定《医疗器械修正法》和出台《处方药包装信息法规》等。1979年FDA成为美国卫生和公共服务部的下属单位。

第五部分（1980—至今），记述了为解决法规与治疗癌症和艾滋病药物研发的冲突，确立了对挽救生命药物审批的快通道制度；简化了审批手续、促进仿制药的研发上市，但随后又发生了仿制药丑闻。此时期还发生了几件FDA 执法不力的重要事件，包括未能禁止生牛奶销售以及因对阿司匹林的警告标签迟迟未做规定而导致一些儿童患瑞氏综合征等。这些事件的发生，严重影响了FDA 的声誉。此外，20 世纪80 年代，美国两党对立的政治也削弱了FDA 科学执法的职能。直到90 年代，经过整顿，这种状态才得以改变。在FDA 的努力争取下，国会通过了“普药执法法案”，预示着FDA 将恢复强力执法。此部分还记述了整顿食品标签和非法广告的艰难历程以及《营养标签和教育法》产生的过程；在膳食补充剂监管与反监管的斗争中，尽管2005 年国会通过了“膳食补充剂和非处方药消费者保护法”，但因法律概念模糊，FDA 监管无力，保健品仍逍遥法外。此外，还介绍了围绕乳腺钼靶X线质量标准和烟草产业的危害问题所开展的世纪末监管权力的斗争。21世纪，FDA在严格规范基因治疗试验、推动生物技术应用方面采取了新举措。揭露并处理了21世纪的惊天大骗局赛拉诺斯案，不仅打击了骗子、维护了公众健康，也对医药立法产生了深刻影响。

2019年，《7位前FDA局长建议：FDA应该是一个独立的联邦机构——背景和审议》白皮书发布，探讨FDA 作为一个独立的更有效的联邦机构的重要性。

为撰写此书，作者收集了大量原始资料，包括数十年前到一百年前的报纸新闻、法律文件、国会听证资料、总统文告和科学文献等，以纪实的笔法，力争还原历史的原貌。本书记述了一百多年来有关食品药品、医疗器械的四十余项法律的立法和修法过程，立法和修法过程中利益集团的阻扰、科学与反科学的斗争以及此期间发生的七十余件重大食品药品危害事件，其中一些曾造成严重后果。书中记述的美国食品药品的立法和执法过程，基本反映了FDA形成、发展和监管的历史。

读史以明智，知古而鉴今。本书介绍的美国食品药品立法监管的百年历程和历史案例，不仅有助于深入了解FDA 的发展历史，对于加强我国食品和药品监管体系的建设、促进监管科学的研究和发展以及科学立法、依法监管等均具有重要参考价值。我们相信，康墨女士继承药理毒理学家汪成康先生的遗志、历经十年艰辛完成的《FDA 风云史》，将会发挥她所期盼的“他山之石，可以攻玉”的作用，为我国食品和药品研发以及监管科学和事业的发展提供有益的参考和借鉴。