自治下移与行政下沉：村庄治理自治性和行政化的调节与平衡

龙云

摘 要：以自治下移和行政下沉为主要特征的农村基层组织建设改革是适应农村现实状况的积极探索。自治下移旨在探索适合的村民自治单位，行政下沉是为了建立行政事务的承接机制。村级治理单元改革，需要在村级事务的行政化与自治性之间保持平衡，应正视日益多样的行政事务，也应重视保持村民自治空间。在完善基层服务与管理的同时，防止行政挤压自治，避免自治消解。

关键词：村庄治理;行政下沉;自治下移;复合二元结构

中图分类号：C958 文献标识码：A 文章编号：1674 - 621X（2021）02 - 0050 - 09

一、问题与进路

随着人民公社体制逐渐解体，1983年，中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地建立乡政府，在乡政府之下建立村民委员会。1988年以后，村民自治渐次在行政村一级推行。到目前为止，我国村民自治制度已经运行30多年。在既有研究中，大多数研究肯定了村民自治的意义[1]，对村民自治的制度和实践怀有明确的基层民主关怀，认为村民自治可以成为中国现代民主政治的起点，寄希望于通过村民自治的运行，由基层民主推动中国社会整体的民主和选举进程[2]。有学者则将之称为一场“静悄悄的革命”。1但是，村民自治制度的实践状况与许多学者的价值期待之间存在较大距离，村级治理实践日益呈现出明显的“行政化”特点。农业税费的减免，并没有促使村级治理朝着许多学者所期待的自治性的复归，“自治”在许多方面依然名不副实[3]。

对此，一些学者认为村庄治理中出现的行政化现象背离了村民自治，需要采取有力措施改变行政化的状况，以保持村庄治理中的自治特征。与此同时，也有学者对村民自治的合理性提出了质疑，认为通过村民自治追求基层民主，有政治浪漫主义之嫌。有学者甚至认为村民自治已经“走进了死胡同”。1还有学者认为，村庄实质的治理问题可能会被选举政治所遮蔽，村庄政治最重要的问题是村庄本身的治理机制问题，而非村民自治。2无论对村民自治持怎样的态度，既有研究都普遍看到了村民自治中长期存在的“表达”与“实践”的分离。3

近年来，笔者及所在研究团队在湖北、山西、河南、广东、湖南、贵州等地开展调研，重点关注了村级治理中出现的行政化现象，探究村级治理中的行政权和自治权的配置问题。我们发现，一些地方已尝试逐步把村民自治的重心下移，开展多样化、多层级村民自治的实践探索，例如湖北省秭归县的“幸福村落”建设、广西多地开展的“屯级党群理事会”建设、广东一些地方开展的“三个重心下移”村级组织建设。其中，在广东省推行的基层组织建设改革，以村民自治、农村公共服务、党组织设置“三个重心下移”为核心，呈现出自治下移和行政下沉两个基本特点，将自治事务和行政事务分别由不同层级的组织架构来承担，尤其值得关注。

本文将主要使用广东省清远市F县L镇调研材料，并结合笔者及所在团队长期、多地调研经验对这些基层治理实践探索进行分析。F县位于广东省中部，地处珠江三角洲边缘。2010年，全縣户籍人口32.85万，其中农业人口26.45万，占到户籍人口的80%。F县农村的宗族性因素比较明显，大多数自然村都有主要姓氏的宗祠，多以同姓聚居为主。清远市在F县L镇开展了农村基层组织建设改革试点。L镇新农村建设试验区于2011年成立，面积约117.08平方公里，试验区内共有4 053户居民， 1.86万人口，其中农业人口占到96.8%，下辖6个行政村，包括154个村民小组，平均每个行政村人口为3 100人，面积接近20平方公里，有25个村民小组。在当地，村民小组和自然村并不完全重合，一个行政村一般由若干个自然村构成，有的自然村内又存在若干个村民小组。

广东清远以“三个重心下移”为核心的基层组织建设改革实践，对于完善农村基层治理而言，具有创新性。对这样的实践探索进行理论解释和提炼显得非常必要，有助于在国家治理转型以及乡村社会转型的双重转型背景下，推动乡村治理机制的完善。这些探索给乡村基层治理带来怎样的结构变化？所要回应的现实问题是什么？其内在逻辑是怎样的？这是本文试图回答的问题。

二、自治下移：探索适合的村民自治单位

（一）自治下移：回应“自治”困境

1987年颁布的《村民委员会组织法（试行）》中对规定了村民委员会的设置单元，该法第7条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会。”在此之前，当时一些地方的村民委员会设置在自然村一级，在集体化时期的生产大队一级设置村公所（有的地方是设置乡1）。但是，为了填补人民公社时期生产大队层级的治理空缺，实践中大部分村委会设立在行政村一级，以替代生产大队建制。在这个阶段，大多数村委会仍然是任命而非选举，村委会实质上依然是乡政府的延伸。1998年颁布实施的《村民委员会组织法》取消了对村民委员会设置层级的规定，不再规定“村民委员会一般设在自然村”，而是增加了“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”的规定，并且规定实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。此后，全国普遍实行的是在行政村一级设置村民委员会，农村“海选”亦在行政村层级展开，行政村普遍成为村民自治的基本单位。但是，行政村层级开展的治理普遍并未真正实现“村民自治”，而是成为“村委会自治”[4]。

与在行政村层级设置村委会不同的是，广东省清远市村级组织建设改革的重要内容是将村民自治单位下移，由在行政村层级设置村民委员会改为探索在自然村层级设置村民委员会，探求与村庄社会结构相适合的自治组织层级。在这项改革中，以1个或若干个村民小组（或自然村）为单位设立的村委会，被定位为是村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监管的自治组织，其主要职能是办理本村的公共事务和公益事业、生产发展、村庄规划建设、矛盾调解、政务协助、民意表达等事务，引导村民依法依规制定村规民约，提高自治水平。

在具体实施中，先以1个或若干个村民小组（或自然村）为单位建立村民理事会，将之作为重新划分的村委会成立前的过渡性自治组织，为今后新的村委会的成立做准备。试验区在推行自治下移时按照“有利于发挥农村党组织领导核心作用”“便于群众自治、有利于经济发展和社会治理”和“尊重民意、因村制宜”的三项原则，没有采取一刀切的方式，而是出现三种做法：（1）以村小组为单位设村民理事会;（2）有的是以由村民经长时间聚居自然形成的村落即自然村为单位设村民理事会;（3）以平时安排工作的片为单位设村民理事会。在L镇17个片区中，有两个片区采取了第一种方式，设村民理事会21个;有14个片区采取第二种方式，设村民理事会81个;还有2个片区采取第三种方式设村民理事会4个。全试验区共新设106个村民理事会（村委会），在这里面，76%的村民理事会都是以自然村为基本单位。

新村民理事会建立之前，L镇4 053户居民， 1.86万人口，下辖6个行政村（曾被划分为17个工作片区），平均每个行政村人口为3 100人。新设的106个村民理事会以村小组、自然村和乡镇工作较为经常规划的片为基础形成的。现106个村民理事会，大概平均35 - 40户、150 - 200人之间成立一个村民理事会。较之原来以一个行政村作为一个“村民自治单位”，L镇新设立的村民理事会，“村民自治单位”规模大为缩小，村民间社会连接更为紧密，熟悉与信任程度更高，信息交流成本降低，议事决事机制更易建立。

（二）依托于血缘认同和地缘联结的自治活力探寻

村民自治的有效施行，对村庄内部人与人之间的熟悉程度、信任关系、简约的信息交流机制、共同的利益联结纽带等方面的有着很高的要求。如果脱离了村庄社会结构，各个村民小组之间、不同村民小组的村民之间的村庄社会关联度就会降低，村民自治的开展就会失去必要的社会资本。熟人社会内部能够具备有利于村民自治有效施行的必要条件，但是一旦超越了熟人社会的村庄社会结构，进入到“半熟人社会”[5]的行政村层级，基于日常交往和紧密社会关联所形成的熟人社会内部的社会资本就非常薄弱。一个行政村人口体量大多为数千人，有些大村甚至达到3 000 - 5 000人以上，把这样的行政村看作一个村民自治单位，村民之间社会紧密程度偏低，超脱出“熟人社会”的社会结构，具有“半熟人社会”甚或“陌生人社会”的特征，从而缺少了村民自治有效运行的优势;以行政村作为村民自治单位存在的问题在于，行政村规模偏大，并不是一个“自治共同体”1。

在我国农村，村庄社会结构存在区域差异，不同地区的村庄社会结构的具体构成和特征存在差别[6]。在广东清远农村，支撑自治下移的是二元公共性结构，即基于血缘的“自己人”认同社会结构和基于地缘联结而成的熟人社会结构。

首先，宗族是村庄内部“自己人”认同的基本单位和结构，是支撑村民自治的村庄社会公共性结构之一。这是建构于宗亲血缘关系之上的、具有较强紧密性的一种社会公共性结构。“自己人”认同，基于宗亲、宗姓文化心理联结，其认同心理动力是深层的、根深蒂固的。所以，我们把这种基于宗族“自己人”认同所建构的村庄公共性结构称之为村庄深层公共性结构。

从1980年代开始，F县农村开始了宗族重建的活动，宗族影响在复苏。L镇很多自然村内，多形成了以属于同一宗族的某一姓氏为主的基本居住格局，在同一姓氏的宗族内部，村民普遍存在基于宗族而形成的自己人的认同。在这种自己人的认同中，许多村民认为同一宗族内部的“都是自家的兄弟”。宗族结构是一种公共性结构，在自己人的范围内，公共事务的合作比较容易达成，有利于克服公共事务中的搭便车现象。尽管在当地，有的自然村的同一宗族内部存在不同的房支，但是在存在强有力的宗族认同的村庄，宗族的认同以及由此产生的规范，会对房支内部私的认同产生抑制作用，从而达到维系宗族整体利益的效果。不仅村庄内部的人对本宗族有比较强烈的认同，走出村庄在外工作经商的人也依然在“祖荫”下2，对本宗族也有强烈的认同，心系故里，愿意为村庄公共事业做贡献。F县的一些理事会利用宗族认同，向村民以及在外工作经商人士争取大量捐助，将乡贤资源实现组织化，同时借助国家“一事一议”奖补资金，在较短时间内建起了文化室、活动公园，改善了自然村的道路条件。正是因为捐资建设是为了“自己人”，村庄内部有比较强的舆论氛围，很少出现不愿捐资而搭便车的情况。

其次，自然村内部的熟人社会结构，是村民日常交往的基本单位，这是支撑村民自治的又一个村庄社会公共性结构。这是一种主要基于地缘联结的社会公共性构建，它奠基于村民密切的日常交往和社会关联之上。相较于基于宗亲血缘的“自己人”认同的文化心理动力而言，它所结构而成的社会公共性的社会共同体联结关系之紧密度弱于宗亲“自己人”认同，具有表层化、浅层性特征。故而，我们把这种基于地域熟人社会认同所建构的村庄公共性结构称之为村庄浅层公共性结构。

L镇除了少数自然村是由单个姓氏组成之外，大多数自然村呈现出一个主要姓氏和多个小姓氏并存的格局。在这种格局下，村庄内部许多公共事务的范围超越了各个宗族结构，不同姓氏需要面对相同的公共利益问题。在这样的自然村内部，依然能夠形成比较有力的公共事务的合作能力。在L镇农村，土地和山林的集体所有权以村民小组为单位，不少自然村与村民小组具有同构性，因此也是土地和山林集体所有权的单位，构成了村落内部紧密经济利益联结纽带的产权基础。此外，在熟人社会内部，村民基于日常交往，形成了密切的社会关联，在文化室、村庄道路、水利设施、路灯亮化等公共建设方面存在共同需求和紧密的利益联系，对诸多公共事务建设有着共同的利益联结点。在村落熟人社会内部人情交往的作用下，形成了微观权力关系网络，人们的行为遵循的是人情取向的乡土逻辑[7]。在乡土逻辑的影响下，熟人社会被整合为一个亲密社群，公共层面的目标引导个人以及各个宗族结构，服从于村落整体的公共利益。在自然村这种存在较强熟人社会关联的范围内，开展村民自治有着较强的社会基础。

自治下移给新的自治单位和组织体系带来的主要任务是，调动多方力量和资源开展村庄内部的公共事务建设。目前国家向农村的资源输入主要采取3种方式：一是直接补到农户，如粮食补贴、种子补贴、综合补贴等资金直补到户;二是通过条条自上而下转移，以项目制的形式建设农村公共品;三是通过对村庄内部“一事一议”事项进行奖补，以此推动开展公共建设。直补到户的资源输入方式，限缩了资金被截留的空间，但在一定程度上也削弱了村庄集体的治理资源和治理能力。项目制则面临着农村公共品建设的“最后一公里”难题，而且难以有效表达和对接农村中具体的、分散的、多样的公共品需求偏好，在施工过程中还会存在较高的协调成本问题[8]。国家有“一事一议”奖补资金，但仍然需要村庄内部自筹部分，这就会涉及村庄内部如何有效率地动员资源的问题。职能部门有农村公共建设的项目资金，但是这些项目并不是普惠的，而是需要争取，并且在项目具体实施中采取正式的技术治理方式，村民并不参与其中。在村庄内部缺乏组织和动员力、村民缺乏参与度的情况下，在全国很多地方就普遍存在国家项目投入的资源使用缺乏效率的问题。而清远市开展的自治下移改革，是激活和动员村庄内部自治能力的重要探索，依托村落中的双重公共性结构，形塑村庄公共品的内生型供给载体，调动村民的内在积极性和参与度，推动村庄公共事务建设。

三、行政下沉：建立行政事务的承接机制

（一）行政下沉：完善基层服务与管理平台

与自治下移相伴的是行政下沉，具体体现为以原先的行政村为单位划分片区，原则上每个行政村设立一个农村党政公共服务站，以此来承接自上而下的行政事务。清远市的改革将农村党政公共服务站定位为乡镇的“派出机构”。在这一改革定位中，以原先的行政村为单位而设立的公共服务站，尽管辖区范围与之前一样，但是人员、工作、待遇的性质都发生很大变化，被纳入进乡镇的行政组织体系中，具有明显的行政化特点。

在人员上，农村党政公共服务站工作人员管理采取政府委派和聘员两种方式，原则上从服务站辖区内现有的行政村两委成员中选取。每个服务站配备3 - 7名工作人员，乡镇与服务站工作人员签订聘用合同，工作人员的工资由基本工资、职务工资和绩效工资组成，由财政拨付，并将服务站工作人员的治安、卫生、计生、人口、民政、综治维稳等各方面工作纳入日常考核。F县的实施方案还规定，“在改革初期，在原村委现有工作人员中选聘，不足部分向社会公开招录。向社会公开招录社会综合服务站工作人员应报县级人民政府有关部门批准”。

在事务上，农村党政公共服务站是乡镇党委和政府设在农村的服务管理平台，隶属乡镇党委和政府领导和管理，主要负责承接上级党委和政府部门延伸到村级的党政工作及社会管理事务。目前L镇各片区服务站承接的代办项目涉及国土资源局、人社局、人口和计生局、民政局、残联、文广新局、工商局、科农局、扶贫办、交运局、公安局、信访局、发改局、房管所、国税局、地税局、司法局、财政局等18个县级职能部门的共52个事项。根据《清远市农村社会综合服务站工作职责目录（试行）》的规定，改革全面推行后的农村社会综合服务站承担上级党委政府各部门下派的共108项工作职责。在1989年至1998年6月前，广东省大多数地方都是在乡镇以下设置管理区办事处，作为乡镇政府的派出机构，由管理区办事处直接管理各个村民小组。在某种程度上，行政下沉的改革动向是在向1990年代实行的作为乡镇政府派出机构的管理区办事处模式回归。

由此可见，行政下沉，指的是乡镇行政机构、行政人员、行政事务向行政村的延伸和下沉。行政下沉，有别于传统基于村民自治体系应然价值追求中所蕴含的行政村村域“自我管理、自我服务”等自治特性。在行政村常设党政公共服务站，党政公共服务站的人员设置、工作职责与事务安排就是乡镇行政的派出与延展。行政下沉旨在，完善行政村向上对乡镇及其以上治理事务的承接机制，优化国家治理目标向下对村庄的下渗机能。

（二）立基于科层性和乡土性的治理有效性建构

自治下移是为了更为有效地调动和使用村庄内部力量开展村庄建设，行政下沉则是在国家治理转型背景下，为了应对更为多样的、规范化的治理任务而实施的改革举措。与农业税费改革之前相比，农业税费改革之后，国家对乡村的治理工作类型发生了比较大的变化，与此相伴的是，税费改革前后国家与村庄关系发生了非常显著的转变。国家治理转型具体表现在以下几个主要方面：

首先，体现为国家治理所依赖的财政类型的转变。农业税费改革取消了基层财政的汲取能力，促使基层财政从税收型财政向依附型财政转变[9]，国家通过财政转移支付向农村注入大量的支农资金，从而开展乡村公共治理，基层政府的依附型特征日益显著。其次，在财政转型的基础上，基层政权的自主性减弱，在很大程度上呈现出“悬浮型政权”的特点[10]。基层政权的财政基础日益依赖于向上级政府争取资源，基层政权对于村庄社会本身的依赖性日益降低，与村庄内部打交道的主动性也在降低。第三，乡镇基层政府的公共治理事务的类型发生转变。基层政权因财政转型而呈现“悬浮型政权”的特点，这并不意味着基层政权与村庄社会的交集日益减少。实际上作为基层政权与村庄社会联结点的基层治理事务类型在发生重要变化，基层政权的权力进入村庄的方式也在发生变化，由“总体支配”转向“技术治理”[11]。除了计划生育、纠纷解决、维稳等工作依然需要开展之外，发放种粮补贴、农村合作医疗、城乡医疗保险、养老保险、低保、大病救助、困难救助、扶贫、流动人口登记管理、制作职能部门要求的文本材料等方面的事务在基层治理中占据日益重要的地位。这些工作的规范化要求比较高，需要有能够适应规范化要求的村级组织体系。在这个阶段，国家与村庄之间开始逐渐形成新的联结方式。

在国家治理转型的背景下，清远市改革形成的行政村层级的组织体系，具有科层性和鄉土性并存的特点，由此形成行政村治理层级中的二元结构。

首先，科层性特征显著，这是行政村治理层级承接正式行政事务的需要。（1）事务的规范化。L镇服务站工作人员的大量工作时间是用于填写各职能部门要求制作的各种报表、材料，服务站制作了许多规范化的文件盒，许多报表工作还需要实行电子化办公，通过电子平台系统接收乡镇政府的工作要求，上报相关信息情况。这种工作方式对服务站工作人员的工作技能提出了新的要求。（2）工作机制的正式化。正因为有大量的行政事务下派到行政村，L镇的各个服务站都设置了专门的行政服务窗口，服务站的工作人员实行坐班制，有专人在服务窗口为村民办理手续。周一至周五每天上午所有工作人员都要到办公室上班，下午则至少需要有一个人值班，周六周日轮流安排一个人值班。（3）人员配置上的科层化。农村党政公共服务站工作人员管理采取政府委派和聘用两种方式，纳入财政编制。

其次，保留了乡土性特质。乡土特性是行政村治理层级保证正式行政事务和国家治理目标在村庄内部有效实施的重要基础。（1）人员选择的乡土性。服务站的工作人员不是从村庄社会之外产生，而是均由本辖区范围内各个自然村中产生，且会兼顾考虑保持各个自然村或者主要宗族人选的平衡，一般来说，人口多的自然村或者宗族均会有人成为行政村治理层级的工作人员。（2）工作分工的嵌入性。服务站的工作人员除了有基于正式行政事务的职能分工外，还需要承担包片管理责任。通常来说，会将包片分工的安排嵌入在相应的自然村或宗族结构中，每个人的包片工作以自己生活所在的自然村或者宗族为基础而展开，可以充分利用宗族中的自己人的认同和自然村中的熟人社会关联，推动行政事务在村庄内部有效开展。（3）工作方法的灵活性。村庄治理中，村干部和村民的行为模式具有非程式性、非规则性的特点，依托利益和情感等连带方式实现“连带式制衡”[12]，与正式科层制管理所要求的规范化、程式化的理性主义有很大不同。这要求服务站工作人员不能简单地按照规则化、程序性的方法开展农村工作，需要采取与乡土社会交往特点相适应的方法。

四、结语：基于自治层级下移和准行政体系建构的调节与平衡

村庄治理结构并不是单一层次的结构，而是需要能够回应不同层面治理问题、联结行政要求和自治需求。广东省L镇村民自治、农村公共服务、党组织设置“三个重心下移”基层组织建设改革的实践探索，以从整体上来看，村级治理形成了自治性和行政化的基本二元格局。1进一步具体来看，在村级自治层级和行政村治理层级中，又分别形成了二元结构，由此形成了复合二元结构：支撑自治下移的是由自己人认同的社会结构和熟人社会结构共同构成的二元结构，支撑行政事务下沉的是行政村治理层级中的科层性结构和乡土性结构并存所构成的二元结构。如图1所示。

自治单位下移，有助于在适宜的地域范围内，保持村民自治的空间和活力;行政村层级的组织实行“准行政化”，2将自治的功能从行政村层级剥离，以应对大量行政事务进入村庄的现实所需。这种实践探索是对单纯以行政村层级作为自治单位的村级治理“一元结构”的调整和改进，形成了村级治理的复合二元结构。

一方面，村庄强化了向上承接来自乡、县、地区（市）、省、中央正式行政治理体系治理事务的能力，依靠改革试验后的行政村兼具科层性和乡土性的准行政治理体系优势，使治理事务全面、规范而有效下渗于村庄肌体;另一方面，为了规避村庄“自治”失效，把自治单位下移至村民小组、自然村这一层级之上，重新激活村民自治空间与活力，利用村庄“自己人”认同和熟人社会认同建构起来的村庄公共性结构，重整村庄自治体系，激活自治体对社会资本、社会力量服务于村庄公共事务建设的动员能力与统合能力，使村庄公共事务建设意愿内化于村庄自治体之中，消减国家治理目标进入村庄的摩擦与阻力。

正如有学者认识到，自从村民自治制度产生以来，我国村民自治的制度在实践中存在两种不同的实施路径：一是实行村民自治，以促进社会主义民主;二是将村民自治仅作为推进地方具体行政工作的一种有效办法[13]。前一种路径体现的是价值性目标，后一种路径体现的是工具性目标。相比较而言，学界讨论村民自治问题时，较多倾向于价值性目标，而政府（特别是基层政府）则更倾向于工具性目标。许多论者多分别从这两种目标所体现的基本立场出发，或强调要防止行政干预和挤压了村民自治，或强调要加强政府对村民自治的管控。但是，当前基层治理实践中，许多事务既离不开村民自治的真正推行，也离不开国家正式行政管理的介入。故而，当前农村基层组织建设，需要在正视日益多样的行政事务与重视保持村民自治空间并重的基础上进行探索，既应防止行政挤压自治，也要避免因强调自治而忽视对行政事务的有效承接。本文观察到的，以激活村民自治活力为目标下移村庄自治层级，和以强化基层治理能力为目标建构下渗于村庄肌体的准行政体系，是一种旨在调节和平衡村庄自治性与村级治理行政化之治理结构与治理模式的有益探索。

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[责任编辑：吴才茂]