我国促进社会创新的政策现状与问题分析

陈 健，杨培培 ，陈 志

（1.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038；2.中国科学院大学中丹学院，北京 100190；3.中国科学院大学经济与管理学院，北京 100190；4.中国-丹麦科研教育中心，北京 100190）

当今时代，社会问题的范畴不断扩大。传统意义上的社会问题，如贫困、疾病等仍普遍存在，同时，新形式的社会问题层出不穷，迫切需要全新的解决方案。“社会创新”自1986年被管理学大师彼得·德鲁克提出以来，逐渐受到各国政府、商业部门、学术界和民间组织的广泛关注。社会创新是指一群个体或组织为社会和制度变革制定一个共同愿景，并对当前社会安排中的缺陷或失败做出回应[1]，由此来满足社会需求并增加社会及生态弹性，从而实现一定的社会价值[2]。社会创新在解决社会问题、激发社会活力、扩大公民参与、推动社会自治等方面，都有着不可替代的作用[3]。例如，金融危机后，各地政府财政紧缩，社会问题和挑战逐渐凸显，公民和组织开始投入各种资源寻找解决社会问题的创新办法[4,5]。在新冠肺炎疫情的冲击下，赖洪波等[6]提出本土企业将传统创新与社会创新融合可以实现化危为机以及促进企业高质量发展。 欧盟在意识到社会创新的重要性后，颁布了多项措施来推动社会创新在成员国之间的实施[7]，欧洲政策顾问局（The Bureau of European Policy Advisors）也认为社会创新是应对社会挑战的有效方式[8]。因此，对社会创新的研究和探索具有重要意义。

目前针对社会创新的研究主要聚焦于微观层面[9-11]。例如，在乡村发展情境下，Nordberg 等[12]研究了基于社区的四螺旋行动者如何影响社会创新的形成。Desmarchelier等[13]则认为是知识密集型社会服务的出现推动了社会创新的形成。通过应用模糊集定性比较分析（fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis，fsQCA）的方法，Oeij等[14]归纳出了影响社会创新形成的七个要素的六种组合路径，包括强有力的公民和领导、利益相关者承诺等。尽管上述研究为我们提供了一个较为全面的分析，但目前很少有学者从宏观政策角度来探究社会创新。

随着科技与社会交互的不断增强，科技创新在推进社会创新方面的作用日益凸显，例如，通过科技解决贫困问题、运用大数据技术提高社会运营效率等已经成为新的社会创新途径[15]。尽管目前我国科技管理部门并未成体系地制定促进社会创新的政策，但在一些政策条文中已经开始体现社会创新的内涵。因此，本文试图以中国十八大以来颁布的部分与科技创新相关的政策为分析对象，探索性地从现有政策中归纳出一个推动社会创新的分析框架，以总结我国在促进社会创新方面的政策实践，并寻找薄弱点，从而为科技部门及其他部门进一步制定和完善相关政策提供思路。

1 社会创新政策的分析框架

现有研究对社会创新尚缺乏明确的界定，目前在学术界接受度比较高的是Mulgan和Phills等学者的定义。其中，Mulgan明确将社会目标与其他类型目标，如政治目标、经济目标等区分开来，认为社会创新是聚焦于满足社会目标的新理念，包括以满足社会目的为首要目标的组织为服务社会需求而开展的创新活动和提供的创新服务[14]。Phills等认为社会创新为解决社会问题提供了更为切实有效、可持续的解决方案，其所创造的价值有益于整个社会的发展，而非仅对某些个体有利[15]。

总体来看，社会创新包括三个要素。首先，从创新主体来看，现有研究通常把政府、社会组织（此处的社会组织为狭义概念，仅包括社团、协会、基金会、新闻媒体等组织机构）、企业、高校与科研院所等组织机构和具有社会创新家精神的个体作为社会创新的主体[7,10]。其次，从创新目的来看，社会创新以满足社会需求为目的，旨在提供针对贫困、疾病、环境污染、文盲、社区发展、人权等社会问题的新颖解决方案[6,16]。最后，从创新手段来看，社会创新既包括社会制度、政府组织形式和社会运动模式的创新，又包括引入全新的合作工作方式、社会实践、商业模式、社会价值创造方式等[8,17]。因此，本文参考马庆钰[18]等学者的观点，将社会创新定义为“公民、政府、企业、高校和科研院所和社会组织等社会行动者为解决社会问题和满足社会需求，围绕社会组织形式、社会参与机制、社会资源配置、社会服务方法和社会价值倡导等，率先发起和实施的创造性活动”。

除此之外，社会创新的实现需要借助一定的制度环境，政府的制度供给和社会政策支持是提高社会创新成效的必不可少的条件。另一方面，从科技创新制度供给角度探索社会创新有其独特的内涵，既包括让更多的主体参与创新活动，也包括将新技术应用于更多的社会创新领域；同时还包括降低公民获得新技术的成本，提高新技术的普惠性，尽可能减小技术创新成果可能引发的负向社会效应等。在创新主体、创新目的和创新手段层面即体现为创新主体激励、社会利益增进和创新机制变革。图1为本文提出的社会创新政策分析框架，下文将基于这一框架对我国科技创新政策在推进社会创新方面的现状进行梳理。

2 我国促进社会创新的政策现状：以科技创新政策为例

2.1 创新主体激励

我国科技部门鼓励和引导更广泛的主体，包括企业、高校与科研机构、社会组织和社会公民等在创新实践中的参与和协同作用，促使其积极贡献新方案。

在企业层面，主要体现为激发企业的社会责任，推动企业通过参与公益性、基础性创新活动成长为社会企业。例如，《国务院办公厅关于优化学术环境的指导意见》（国办发〔2015〕94号）提出“引导企业积极承担社会责任；支持企业开展公益性、探索性、创新性学术活动，激励大胆创造发明，鼓励提出新观点、新方案和新途径”[19]。《科技部、全国工商联印发关于推动民营企业创新发展的指导意见的通知》（国科发资〔2018〕45号）提出“引导企业主动履行社会责任，引导民营企业通过联合资助、慈善捐赠等方式，资助在基础研究和公益性研究方面的科学研究活动”[20]。根据2017年麦肯锡全球调查显示，企业社会责任（CSR）在企业满足不断增长的社会及买方期望方面发挥着关键作用[21]，同时社会创新逐渐成为企业社会责任的重要组成部分。

图1 社会创新政策分析框架

在高校和科研院所层面，主要体现为将社会贡献作为高校和科研机构科研项目考核与评价的重要指标，同时引导基础研究针对社会问题和社会需求进行立项和方向选择。例如，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）指出“准确评价科研成果的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值、文化价值”，同时在基础研究与应用基础研究类项目与技术和产品开发类项目的分类评价中，均注重将解决社会发展问题的效能和产生的社会效应作为关键评价指标[22]。《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》（国发〔2018〕4号）指出“围绕改善民生和促进可持续发展的迫切需求，进一步加强资源环境、人口健康、新型城镇化、公共安全等领域基础科学研究”[23]。

社团、协会、基金会、新闻媒体等社会组织在科技创新治理中的作用日益受到重视。例如，《国务院办公厅印发关于深化科技奖励制度改革方案的通知》（国办函〔2017〕55号）提出“鼓励学术团体、行业协会、企业、基金会及个人等各种社会力量设立科学技术奖，鼓励民间资金支持科技奖励活动”[24]。中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》中指出“学会、协会、研究会等社会团体要主动发挥作用，在各自领域积极开展科研活动行为规范制定、诚信教育引导、诚信案件调查认定、科研诚信理论研究等工作，实现自我规范、自我管理、自我净化”[25]。

另外，社会公众作为重要的创新力量，在一系列推动创新创业的政策的推动下，逐渐发展壮大，在更大范围、更深程度上推进社会问题的解决。例如《国务院关于强化实施创新驱动发展战略 进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》（国发〔2017〕37号）中“鼓励科技人员、中高等院校毕业生、留学回国人才、农民工、退役士兵等有梦想、有意愿、有能力的群体更多投身创新创业”[26]。《国务院办公厅关于推进农业高新技术产业示范区建设发展的指导意见》（国办发〔2018〕4号）指出“以星创天地”为载体，推进大众创业、万众创新，鼓励新型职业农民、大学生、返乡农民工、留学归国人员、科技特派员等成为农业创业创新的生力军[27]。

2.2 社会利益增进

社会创新的目的不是增进特定个人或组织的利益，而是增进社会利益。这与我国党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念是一致的。“协调、绿色、开放、共享”体现了新时期创新的社会属性，也为我国科技部门制定社会创新政策提供了依据。

“协调的创新”强调推动区域、城乡之间创新发展的均衡性，通过弥补短板和薄弱环节，拓宽发展空间、寻求发展后劲。例如，《国务院关于印发国家技术转移体系建设方案的通知》（国发〔2017〕44号）指出，“优化对口援助和帮扶机制，推动新品种、新技术、新成果向贫困地区转移转化。加大对中西部地区承接成果转移转化的差异化支持力度”[28]。我国在《国务院办公厅关于县域创新驱动发展的若干意见》（国办发〔2017〕43号）中，也致力于通过促进县域社会事业发展、创新驱动精准扶贫精准脱贫、加大科学普及力度等重点任务，推动县域经济社会协调发展，缓解县域创新能力总体较为薄弱、区域发展不平衡等问题[29]。

“绿色的创新”强调创新必须以人与自然的和谐共生为基础，通过建立绿色低碳循环发展产业体系和可持续发展创新示范区等举措，加快建设资源节约型、环境友好型社会。例如，在中共中央、国务院印发的《国家创新驱动发展战略纲要》中，明确指出把数字化、网络化、智能化、绿色化作为提升产业竞争力的技术基点，发展智能绿色制造技术、生态绿色高效安全的现代农业技术、安全清洁高效的现代能源技术、资源高效利用和生态环保技术，推动产业技术体系创新[30]。在《国务院关于印发中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案的通知》（国发〔2016〕69号）的指导下，太原、桂林、深圳等地区加快国家可持续发展议程创新示范区建设，重点针对水污染与大气污染、生态修复、资源环境承载力和社会治理支撑力相对不足等问题，探索适用技术路线和系统解决方案，形成可操作、可复制、可推广的有效模式[31]。

“开放的创新”强调在全球经济深度融合的大趋势下，奉行互利共赢的开放战略，全面参与全球创新合作。例如，《科技部关于印发“十三五”国际科技创新合作专项规划的通知》（国科发外〔2017〕118号）指出“承担大国责任，与世界各国携手应对气候变化、人口健康、能源安全、粮食安全、环境问题等全球挑战”，并提出了丰富完善科技援助内涵与方式，在尊重不同国家（地区）发展需求基础上，帮助受援国改善民生、增强科技自生能力等具体要求[32]。

“共享的创新”强调使创新资源、过程和成果惠及更广泛的人群，包括实施脱贫攻坚工程，缩小收入差距，推进健康中国建设，加强灵活就业等。例如，《国务院办公厅关于印发科学数据管理办法的通知》（国办发〔2018〕17号）指出，应进一步提高科学数据开放共享水平，政府决策、公共安全、国防建设、环境保护、防灾减灾、公益性科学研究等如需要使用科学数据，法人单位应当无偿提供；确需收费的，应按照规定程序和非营利原则制定合理的收费标准，向社会公布并接受监督[33]。《科技部关于印发“十三五”公共安全科技创新专项规划的通知》（国科发社〔2017〕102号）指出，推进公共安全各类技术研发成果进基层、惠民生，鼓励和支持实验区和创新示范区举办或参加公共安全惠民科技成果推进会[34]。

2.3 创新机制变革

在社会创新手段层面，社会创新是一个通过构建新的社会组织形式、完善社会参与机制、提升社会资源配置效率、创新社会服务方法、倡导特定的社会价值观等手段，推动社会变革的过程。

社会组织形式创新是指创建全新的治理结构和组织形态来进行相关创新活动。例如《国务院办公厅关于创新管理优化服务 培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》（国办发〔2017〕4号）指出，支持家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体创业创新[35]。《科技部关于印发 “十三五”国家科技人才发展规划的通知》（国科发政〔2017〕86号）指出“加快推进科学家工作室建设，采取自组团队、自主管理、自由探索、自我约束的管理制度”[36]。

社会参与机制创新是指引导社会力量共同参加创新活动、参与社会治理所遵循的新措施和新程序。例如，《科技部、中央宣传部关于印发 “十三五”国家科普与创新文化建设规划的通知》（国科发政〔2017〕136号）指出“在科技管理活动中扩大公众参与力度，拓展有序参与渠道；围绕重点热点领域积极开展科学家与公众对话，通过开放论坛、科学沙龙、科学咖啡馆、科学之夜和展览展示等形式，创造更多科技界与公众交流的机会”[37]。《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》（〔2015〕53号）指出，“积极推动社会公共众扶；大力支持公众互助众扶，支持开源社区、开发者社群、资源共享平台、捐赠平台、创业沙龙等各类互助平台发展；鼓励成功企业家以天使投资、慈善、指导帮扶等方式支持创业者创业”[38]。

社会资源配置创新是指改善社会资源配置的方式，提升社会资源配置的效率。例如，《国务院办公厅关于推进农业高新技术产业示范区建设发展的指导意见》（国办发〔2018〕4号）指出，应综合采取多种方式引导社会资本和地方政府在现行政策框架下设立现代农业领域创业投资基金，支持农业科技成果在示范区转化落地；通过政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本向示范区集聚，支持示范区基础设施建设；鼓励社会资本在示范区所在县域使用自有资金参与投资组建村镇银行等农村金融机构[39]。

社会服务方法创新是指利用新的科学技术手段或采用新的社会服务提供方式，满足缺乏供给或供给不足的社会服务，提升社会服务质量。例如，《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》（国发〔2017〕35号）指出，应围绕提高人民生活水平和质量的目标，加快人工智能深度应用，围绕教育、医疗、养老等迫切民生需求，为公众提供个性化、多元化、高品质服务；利用人工智能提升公共安全保障能力；充分发挥人工智能技术在增强社会互动、促进可信交流中的作用；促进区块链技术与人工智能的融合，建立新型社会信用体系[40]。《创新驱动乡村振兴发展专项规划（2018—2022年）》（国科发农〔2019〕15号）指出“推广科技超市、科技110、农业科技专家大院、科技小院、农科驿站、科技直通车、12396 新农村科技服务热线等科技服务模式”[41]。

社会价值倡导体现为在全社会推动科学普及，弘扬诚实守信的科学精神和创新文化。例如，中共中央、国务院印发的《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》指出，激发企业家创新活力和创造潜能，依法保护企业家拓展创新空间；提升企业家科学素养；吸收更多企业家参与科技创新政策、规划、计划、标准制定和立项评估等工作；营造鼓励创新、宽容失败的文化和社会氛围[42]。《科技部关于印发创新驱动乡村振兴发展专项规划（2018—2022年）的通知》（国科发农〔2019〕15号）指出，“加强农村地区的科普工作和科技信息传播力度，大力宣传科技支撑乡村振兴的先进人物、典型案例和成果经验，讲好创新驱动乡村振兴的中国故事，营造良好社会氛围”[42]。

3 我国促进社会创新的问题与建议

通过对现有科技创新政策的梳理，本文发现尽管关于社会创新的表述已散见于我国各项政策中，对于推进我国社会创新实践起到了一定的引导和规范作用，但总体来看，我国政府部门在社会创新方面的认识和实践依然是十分落后的。据《社会创新指数2016》报告数据显示，中国在45个国家中排名第40位，45个国家中只有7个国家制定了支持社会企业发展的法律，12个国家正在制定相关法律，多数国家尚缺乏支持社会企业的法律框架。由此可见，我国加强对社会创新的系统性研究、改进社会创新制度供给之路依然任重道远。具体而言，我国促进社会创新的政策探索仍存在以下三个方面的问题：

（1）我国尚缺乏一个专门推动社会创新的公共部门。

近些年来，各国政府已经将社会创新纳入公共治理变革的重要内容。奥巴马总统上任后，马上通过白宫办公室成立了社会创新和公民参与办公室，并设立社会创新基金和创新投资基金，支持非营利性组织在卫生保健、就业以及青少年发展等领域的工作。澳大利亚政府设立社会企业发展和投资基金，并成立了非营利部门办公室，旨在推动其与创新政府及第三部门的互动工作。英国的“大社会资本”公益银行已经开始运作，运用社会金融杠杆工具来吸引大量社会投资。加拿大不列颠哥伦比亚省政府也建立了专门的社会发展与社会创新部。而我国与社会创新相关的政策分散在各个部门，未来需建立一个专门推动社会创新的公共机构，对社会创新的各项事宜进行统筹。

（2）科技管理部门需优化社会创新的政策框架。

近年来，我国科技管理部门开始重视技术变革所带来的社会问题，并在多项科技政策中有所体现，如《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》（国发〔2017〕35号）明确提出，把握人工智能技术属性和社会属性高度融合的特征，协调产业政策、创新政策与社会政策。但我国科技管理部门尚未形成一个专门针对社会创新的政策框架，也缺乏像“韩国国民生活研究行动”一样的专项计划，现有促进社会创新的政策也多为愿景导向的政策，缺乏具体的实施细则。未来需对社会创新进行系统研究，设计增进社会创新的专项行动和政策工具，在经济属性比较重的政策中增加社会创新维度。另外，社会创新需要数据支持。我国需建立社会创新数据支持与公开机制，以全面评估我国社会创新的现状。2017年，广州市社会创新中心探索建立了我国首套社会创新指数，其经验值得在全国范围内推广。

（3）我国对科技创新引发的社会问题缺乏前瞻性设计。

随着科技的发展，新产品、新业态爆发式涌现，在增加社会福祉的同时，也引发了大量道德伦理、环境保护、公共安全和社会民生等方面的负向危机。这些新的社会问题产生速度快、范围广、形式多样。相比ABC美好社会咨询社①成立于2008年，是中国首家支持专业志愿者为社会组织提供管理咨询服务的社会企业。、SEED社会创新种子社区②成立于2012年，致力于发掘和培养社会创新青年领袖，支持社会创新实践，构筑一个全球性的学习互助型社会创新网络。等社会组织在解决新型社会问题方面的实践，我国政府部门的应对能力明显不足，或手段较为单一，或被动回应，或在很多重要问题上存在政策漏洞。目前在基因编辑、人工智能等领域已经存在这样那样的社会问题，给我们很大的警示。中国要成为负责任的大国，就必须建立敏捷型政府，对新兴领域带来的社会风险进行预判和前瞻性部署，同时应进一步丰富促进社会创新的手段，尤其是通过企业、社会组织、公民等主体的合作共同探索社会创新治理的新模式。