以市级工业园区审计调查为例探索投资审计转型方法

审计署出台《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》明确要求，投资审计要实现“三个转变”的目标，即从数量规模向质量效益转变，从单一工程造价审计向全面投资审计转变，从传统投资审计向现代投资审计转变，全面推进投资审计法治化、规范化。但投资审计人员因“惯性思维”，常常面临“想转型但不知如何转”的困惑。笔者试图通过总结参与的重庆市级工业园区审计调查的具体做法，探索如何突破单一的造价审计，从宏观层面揭示行业体制机制问题，从而实现投资审计转型发展的目标和要求。

一、审计调查项目的背景

工业园区是工业化的重要载体，承载着各级地方政府发展经济、增加财税收入、稳定就业的重要目标和任务。重庆市自2002年首批设立九龙、茶园、空港等16个市级特色工业园区，经过17年发展，已形成以两江新区为龙头，西永等3个综合保税区为极核，经开区、高新区等7个国家级开发区，万盛、双桥2个市管开发区和34个市级工业园区为支撑的“1＋3＋7＋36”园区架构体系，涵盖了该市除渝中区外的37个区县。笔者参与的此次工业园区审计调查，就是对全市工业园区的经济发展和建设情况进行全面摸底。可以看出，因投资审计转型，审计调查的内容已远远超出以往投资审计覆盖的范围，由微观向宏观转变，由单一的项目审计向行业性、系统性审计进行转变。

二、审计调查具体实施方法

（一）选择典型样本

通过前期审计调查了解到，受区位优势、资源禀赋、环境承载能力等因素影响，该市各工业园区存在发展不平衡的矛盾，按区域大致分为3个片区：一是主城及紧邻区县片区，拥有全市最优质区位和人才优势，拥有电子、汽摩、装备制造、生物医药、大数据和人工智能等优势产业，两江新区、西永综保区、江津园区经济体量达千亿级；二是渝西片区，处于主城产业辐射半径内，拥有为主城产业配套，以及能源、材料等产业优势，园区体量以百亿级为主；三是渝东片区，不具备区位优势，园区以农产品加工、鞋帽服装等轻工业、劳动密集型产业为主，体量数亿元至数十亿元。与渝西相比，渝东园区发展不平衡、不充分的矛盾更加突出。

审计组决定将发展较弱势的16个渝东片区的工业园区，作为一项重要的调查样本进行整体分析和宏观比较，找出制约工业园区发展的瓶颈，从体制机制上发现具有普遍性、代表性的问题，形成审计专报，为市领导和政府部门当好参谋，提供解决问题的思路。

（二）确定评价指标

渝东片区园区发展的关键，最重要的是当地区位优势和地方经济发展程度，其次是管理机制体制、招商引资力度和营商环境、地方政府投入，以及税收、土地等优惠政策的落实。要评价园区发展，选择指标必须有代表性针对性，不宜过于微观和面面俱到。经过分析，审计人员选择“园区管理基本情况”“国民经济和社会发展统计数据”“园区用地和建设数据”“入园企业经营数据”“园区经济效益”5大板块，作为园区绩效评价的指标。

1.园区管理基本情况板块

该板块主要反映各园区的管理模式。目前全市园区管理没有统一模式，存在“政区合一”等多种管理体制，管理机构也存在国有公司与管理机构平行运营、纯国有公司化运营和民营资本开发运营等多种模式，各种模式之间各有优劣。收集各园区机制体制和管理模式的目的，就是通过园区发展情况来分析判断，园区管理机构是否理顺了园区与区县政府、乡镇、街道的关系，园区发展是否存在机制体制、管理模式上的制约。主要收集资料如表1所示。

表1

2.国民经济和社会发展统计数据板块

国民经济和社会发展统计数据，直接反映地方经济的数量特征和水平。通过统计数据指标分析，可以判断地方经济的强弱、工业发展的好坏、园区经济发展的优劣，以及园区在推动地方经济发展中起到的作用。选择该板块指标数据时，一是注意收集与地方工业发展最直接相关的指标数据，二是需要分别收集区县和园区的指标数据，且使二者具有可比性。主要收集数据如表2所示。

表2

3.园区用地和建设数据板块

该板块主要反映园区在征地用地和基础设施投入上的总体情况。土地一般是地方政府最大的投入，受政绩观影响，地方政府往往存在急于见成效、出政绩，按照“造城”的方式投入大量资金，造成土地资源和基础设施大量闲置等问题。通过收集园区计划征地、实际征地、实际用地、闲置土地、闲置厂房等数据，判断园区发展是否和地方经济相匹配，是否和引入企业规模相衔接。主要收集数据如表3所示。

表3

4.入园企业经营数据板块

企业是园区的细胞，入园企业发展的好坏直接影响园区的规模和效益。该板块主要从3个方面反映园区引入企业发展的总体状况：一是引入企业存续时间，二是各园区产业特色化、差异化程度，三是引入企业的规模和产业结构层次。主要收集数据如表4所示。

表4

5.园区经济效益板块

该板块主要站在地方政府的角度，从财务指标方面，评价园区的投入、产出等经济效益情况（解决就业等社会效益不做评价）。包括为建设园区发生的征地拆迁和建设费用、平台公司融资成本、管委会的日常性支出，以及兑现企业招商引资优惠政策等，都可视为地方政府对园区的经济投入。而入园企业上缴的税收、租金、土地出让收入，以及平台公司的经营收入等，都可视为园区的经济产出，由此进一步测算园区的投入产出比。主要收集数据如表5所示。挖掘问题产生的根源，充分有效发挥投资审计在社会治理中的作用。如：某工业园区工业增加值占区县当年

表5

（三）指标关联分析

基础指标数据收集后，还可以根据审计需求，将各类数据进行整体关联，进一步深挖数据背后的涵义，指标关联包括但不限于表6所示内容。

表6

（四）得出结论

通过以上基础指标和关联指标，可以综合分析各工业园区现状，深入GDP比重不到2%，远低于全市平均水平，入园企业上缴税收仅占区县总税收收入的1%左右，可以看出，虽经10余年发展，但园区发展效果不好，对地方经济发展促进作用仍然非常有限。某工业园区按照“造城”的模式发展，大量征地和建设基础设施，已投入贷款超过百亿，然而，未将园区发展与当地的经济基础、引入企业的实际情况相匹配，造成园区土地大量闲置，并且园区自身造血功能差，投入产出倒挂，主要依靠贷款融资不断投入，债务累积风险不断加大，由此可以看出，当地政府未有效树立科学的政绩观，未根据入园项目多少、规模大小，科学合理地安排征地和基础设施建设，造成资源闲置和浪费等等。

三、总结与反思

要实现投资审计转型，提高投资审计质效，必然面临“人、法、技”的挑战。

一是“人”，主要是投资审计人员的思路，必须跳出单一造价审计，向全面审计转变，要突出投资决策、建设程序、资金管理、招标投标、物资采购、征地拆迁、建设管理、工程结算、资源环保、投资绩效等关键环节和内容，合理确定审计思路和重点。投资审计关注的范围会不断扩大，甚至会实施之前很少接触的板块，本次审计调查的内容就远远超出以往投资审计覆盖的范围。

二是“法”，主要是投资审计方法，必须密切关注投融资体制改革中的新情况、新问题，通过揭示一个行业、一个板块以及一个系统的体制机制问题，从制度层面发现管理漏洞，从宏观层面促进体制机制的完善，从源头上规范建设管理行为，有效发挥审计在国家治理体系和治理能力建设中的作用。

三是“技”，主要是投资审计人员的技能，要更加全面，除了造价审计外，还要积极探索其他投资领域的审计技术，通过信息化审计，积极探索运用互联网、大数据、人工智能、BIM等先进技术和方法，将投资审计新实践与工程建设新技术、现代信息技术等深度融合，提高投资审计效率和效果。