乡村振兴战略背景下农村社区治理模式的研究——以广东珠海为例

彭建军，李 英

（广东科学技术职业学院，广东 珠海 519090）

党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，并确立了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村发展目标[1]，同时十九大报告还明确指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”这为新时代乡村社区治理提供了遵循、指明了方向。广东省委十二届四次全会和珠海市第八届委员会第六次会议也提出大力实施乡村振兴战略，大力发展现代农业，深入推进农村社区人居环境整治。

2018年，在实施乡村振兴战略的开局之年，瞄准珠海乡村振兴目标，珠海市委市政府提出，要正确把握新时代社会治理“基层党建、民本理念、法治思维、社会组织、现代科技”的“五个要素”，扎实推进“平安共创、依法共治、基层共建、民意共商、幸福共享”“五大工程”建设，构建具有时代特征、区位特点、珠海特色的共建共治共享乡村社区治理格局，把珠海乡村建设成为最安全稳定、最公平公正、法治环境最好的地区，同时珠海市还积极贯彻落实关于加快改善农村人居环境建设生态宜居、美丽乡村的重要工作部署。

一、珠海农村社区治理的现状

珠海作为第三批“全国社区治理和服务创新试验区”，一直以来，秉着公开透明、为民办事、为民解困的态度扎实推进乡村社区治理工作，打造社区治理和服务的“珠海模式”，在乡村社区治理研究与实践领域积累了丰富经验。

（一）强化党对社区治理的统筹协调和组织领导

珠海农村社区治理坚持善用民力，依托基层党组织，强化党对社区治理的统筹协调和组织领导，充分发动和依靠群众参与社区治理，增强社区治理的系统性、整体性和协调性，夯实社区治理的基层基础。实践中，珠海打造以乡村社区党组织领导为核心的基层党建模式，创新“社区党建网格+”“红色业委会”等新举措[2]，积极探索党建引领基层治理有效路径，同时通过创新基层网格化管理机制，优化社会多方治理模式，努力构建最富凝聚力的基层社会治理体系。比如，在优化社会多方治理模式方面，创新社会协同和公众参与机制，促进社会组织发展，发挥其在乡村社区治理中的独特作用，特别是加大对参与治理的行业性和专业性社会组织培育力度，促进基层矛盾纠纷的源头化解。

（二）依据农村社区实情执行治理

珠海农村社区治理紧跟上级有关文件精神，对于上级有关文件积极执行。比如，当省委下达关于加快改善农村人居环境建设生态宜居、美丽乡村的重要工作部署——“三清三拆三整治”治理工作，珠海从以下几个方面进行治理：一是加强组织领导，珠海乡镇高度重视村、社区组织牌子过多过滥整治工作，制定并下发了《关于治理村、社区组织牌子过多过滥问题的通知》，认真部署组织社区、村开展清理纠正工作，明确村、社区办公场所大门统一悬挂村（居）党组织、村（居）民委员会的牌子，其他组织机构的牌子一律不得悬挂；二是全面清理整改，规定期限对全市318个村、社区居委会办公场所大门所挂牌子进行了集中清理，统一更换新牌，同时清理大门口悬挂的其他组织机构的牌子，各区必须在规定时间完成辖区内各社区牌子过多过滥问题的清理工作；三是出台系列城乡社区治理制度文件，珠海市政府出台了系列城乡社区治理制度文件，全市318个村、社区设立社区公共服务站，实行统一化标准化建设。

（三）学习借鉴国内外优秀社区治理经验成果

为了把乡村社区治理的更好，珠海提倡学习借鉴国内外优秀社区治理经验成果。比如，围绕“借鉴港澳经验 强化社区治理”的创建主题[3]，实验探索发挥毗邻港澳的优势，学习借鉴港澳社区治理经验成果；以浙江“千万工程”乡村社区治理成功经验为引领[3]，创建“社区+社工+社会组织+高校社团+社会力量”“五社”联动模式，推动社区治理与服务多元参与，形成政府治理、社会调节、居民自治的互动模式。

（四）为社区居民办实事、办好事

珠海乡村干部在社区治理过程严格按上级的部署和要求，结合农村实际情况，制定了一系列治理措施[4]，对“两委”班子每个成员进行明确分工和安排，明确责任严格考核，“两委”成员对各人分管的治理工作尽心尽职，努力去完成，做到分工不分家，团结协作。遇到治理难点共同突破、共同解决，对上级下达的每项工作，特别是中心工作都能发挥团队的作用，想方设法发挥优势，积极争取不怕困难圆满完成。村委治理过程中还紧紧围绕全面达小康建设和谐珠海，发展壮大珠海经济，为民办实事、办好事这个主题，而且乡村干部想方设法、多方争取、多方筹资、寻找能人，为治理发展珠海作贡献。

二、珠海农村社区治理取得的成绩

珠海在推进城乡社区治理过程中，通过大胆创新、开拓进取取得了不俗的成绩，不但先后两次获得“全国社会治理创新优秀城市”和 “全国社会治理创新示范市”称号，还获得 “全国创新社会治理优秀案例奖”和首批“全国社会治理创新优秀地区”。

（一）珠海农村社区管理入选“全国社区治理和服务创新实验区”

珠海政府历来高度重视农村社区治理，坚持经济建设、社区建设两手抓，进一步创新体制机制，注重基层社会治理探索实践工作，是广东省第一个社会治理试点单位。2008年国家发展改革委批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》确定“支持珠海等市开展社会管理综合改革试点”，2010年省政府召开全省深化基层社会管理体制改革工作会议总结推广珠海经验。目前，珠海承担了广东省全面深化改革任务“探索建立乡镇（街道）和职能部门与村（居）委会双向考核制度”试点、村（居）民自治试点以及社区公共服务综合信息平台建设试点的任务。因为社区管理工作出色，珠海成功入选“全国社区治理和服务创新实验区”[5]，标志着珠海“机制精细化、平台人性化、品牌特色化、服务多元化”的社区治理和服务模式得到民政部的认可，成为珠海市在社区治理和服务创新工作中的一大品牌亮点。

（二）创新和壮大了乡村社区治理合力

珠海在乡村社区治理中不仅以政府为主角，还积极发挥社会力量的协同作用，创新和壮大了社区治理合力。珠海通过村庄、街道联合领航举办社区公益项目认购会，并创建“公益珠海”慈善基金，在全国首开社区服务项目全部由社会企业资助的先河，不仅不用投入财政一分钱，而且还解决了农村社区治理社会力量参与程度不高、社区服务与社会资源对接不畅等问题。比如“民心晾衣架”、“长腿叔叔”“巧妇之手”等典型社区服务项目深受好评。据了解，“巧妇之手”这个以农村社区女性长者服务的项目，自开展后，不但为农村社区妇女长者提供了一个展示自我的舞台，真正做到了老有所乐，邻里融洽，而且推进了珠海农村社区治理的创新。目前已在珠海全面推广。

（三）“三清三拆三整”的开展推进了珠海农村社区环境的整治

珠海农村社区自开展“三清三拆三整”工作以来，得到乡镇村民大力支持，在各乡镇掀起了新一轮农村人居环境整治、生态宜居的美丽乡村建设高潮，各村、居、联社的环境整治工作得于高效地开展。通过“三清三拆三整”的整治，乡村长期积存的垃圾得到了清理，房前屋后变干净了，庭院变整洁了，生活环境得到了很大的改善。就连整治中普遍存在的鸡棚、鸭棚整治难题，整治工作人员均与村民进行探讨，是原地整改还是另选址集中放置，双方各自发表看法，达成一致意见。同时，围绕“以奖代补”政策听取了意见和建议，为进一步修改完善《珠海农村人居环境整治建设生态宜居美丽乡村“以奖代补”实施办法》提供了参考。

（四）实现向 “打造全国实施乡村振兴战略示范样板”稳步迈进

2018年，在实施乡村振兴战略的开局之 年[3]，珠海市以浙江“千万工程”经验为引领，践行“绿水青山就是金山银山”理念。珠海通过进一步强化乡村振兴战略的主战场意识，把整治农村环境作为统筹城乡协调发展的有力抓手，以全面开展村庄整治规划编制和村容村貌提升为主攻方向，着力改善农村人居环境、补齐农村基层设施短板、建设生态美丽宜居乡村，并推出“三清三拆三整治”等十大重点行动，实现了向“打造全国实施乡村振兴战略示范样板”的目标稳步迈进，同时使珠海乡村社区实现美丽蝶变，折射出生机盎然的珠海乡村新画卷。

三、珠海农村社区治理存在的问题

伴随着乡村振兴战略的实施，珠海农村的发展正发生新的变革。同时，珠海农村社区治理也面临着更多挑战。加强珠海农村社区建设，完善建设社会主义新农村的农村社区治理机制，既是珠海乡村振兴战略下新农村建设的内容，又是珠海乡村振兴战略新农村建设的重要保障。目前珠海农村社区治理方面存在的主要问题如下。

（一）村“干群”沟通渠道不畅

一些村干部民主意识薄弱，民主作风欠缺，在事关群众切身利益的公益事业发展、惠民为民政策落实上，向群众宣传沟通力度不足[6]，出现“替民做主”或“家长制”作风现象。部分群众对村务工作不知晓、不理解、不支持，即使村干部为村民办了好事，也常常被误解，导致干群感情生疏、情绪对立。部分村委会与村党支部的关系不是很融洽，工作仍存在碰到问题互相踢皮球、扯皮现象，造成有些工作重叠，有些工作死角无人管。有的村委会班子成员认为自己是全村群众选举的，而村党支部书记只是由占村民总数极少部分的党员 “两推一选”的，于是盲目自大，自己想怎么干就怎么干，不尊重党支部的领导；有的村党支部认为，基层党组织是领导核心，就是要领导一切，于是就大包大揽，妨碍了村委会班子正常行使应有的权力。

（二）普法教育宣传不到位、制度建设不规范

在实地调查中，发现珠海个别村在普法教育宣传工作力度仍明显不足，制度整合、完善和落实上还不到位，各村法治化建设发展不平衡。主要表现在：一是农村法治宣传效果不 佳[7]。农村的普法教育工作活动少于城镇，尤其是村级自行组织的普法教育活动极少，对农村老年人的普法教育工作几乎成了死角，农民的法律意识、法治观念与市民相比较淡薄得多；二是农村干部群众的法治观念滞后。部分农村干部依法管理村级事务的意识、能力和做法与新形势下农村工作的要求相比还有较大的距离；村民对普法认识存在不少误区，认为法律宣传解决不了实质性的问题，其中一些村民信钱、信访、不信法的现象依然存在。

（三）村民自治缺乏高素质人才

伴随着工业化及城市化规模的发展，经济特区、自贸区、出品加工区等的设立，企业快速发展，产生对劳动力的旺盛需求，使得越来越多的珠海农民进城务工，把老人、孩子或妇女留守在农村，空心村现象明显。这也导致有文化、懂技术、会经营的新型农民相当缺乏，长期积淀下来高能力、高素质的村干部或村民也很缺乏[8]。乡村治理过程中高能力、高素质人才的缺乏，严重阻碍了乡村治理的高效、快速发展。这主要表现在，在部分珠海农村地区的村委换届选举中因青壮年大量流出而无法满足民主选举规定选民数量的现象；留守在农村的老人或妇女因为年龄、性别、能力等原因较少参与乡村治理，村委日常工作中无形中缺乏广大村民的帮助与监督[8]。

（四）没有利用好“互联网+”信息化进行乡村社区治理

走访珠海乡村，发现在当下信息化时代，珠海有些乡村没有很好利用以“互联网+”信息化建设为契机，在农村社区治理中没有引入信息化技术手段，实现社区治理信息全覆盖、服务手段媒介化[9]。原因主要有以下两点：一是在乡村振兴战略背景下，农村社区的社会结构不停的发展新的变化，农民的职业变得多样化，农民的流动性加剧，这就给农村信息化建设的信息采集工作带来诸多困难。同时随着农村居民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾加大，农民对加强农村医疗、教育、公路、水利等公共服务基础设施建设更加迫切，这更增加了农村社区治理基础信息采集的难度与复杂；二是农村社区治理内容杂、部门多、涉及范围广，然而农村社区治理的部门信息共享、共建不畅通，使得农村社区的居民信息化利用率不佳[9]。

四、乡村振兴战略下珠海农村社区治理的模式

乡村振兴战略下，深入调查珠海农村社区治理模式发展的基本情况，收集珠海农村社区治理模式的有关数据，进而通过这些数据进行统计分析，从基层政府、农村多元主体、法制与机制、公共产品、现代化信息等维度来初步掌握珠海市农村社区治理模式的状况及在发展中的难点、问题及存在原因，如图1为多维度动态下农村社区治理框架。通过多维动态下农村治理框架分析，得出如下五条乡村振兴战略下农村社区治理的模式。

（一）通过保护开发乡村自然文化资源进行乡村治理

珠海乡村社区通过保护开发乡村古迹、历史建筑、生态农业等自然文化资源进行乡村治理[10]。珠海应以乡村社区的基层党群服务为中心进行古旧村居、温室大棚、民宿旅馆的村居环境整治、产业发展、基础设施建设等工作。同时乡村社区治理还要兼顾推进生态宜居的美丽乡村建设，发展乡村旅游等富民兴村产业，抓好厕所革命，着力塑造乡风文明新风貌，不断提升群众获得感、幸福感、安全感。

图1 多维度动态下农村社区治理框架

（二）提升乡村干部社区治理的工作水平

提升乡村干部社会治理工作水平，定期举办社区治理专题培训。培训可采取专题授课、现场教学、互动交流相结合的形式进行，在培训中，邀请了来自省委党校、市民政局、市住建局等相关领域、单位的相关领导，还有国内知名大学多位知名专家教授，就如何在基层党建、社区建设中创新社区治理、深化社区自治与共治，对培训班学员进行系统全面又深入浅出的讲授和培训。通过培训，全面提高干部队伍社会治理业务工作综合素质和创新社会治理工作能力，切实提升该乡村社区治理工作整体水平。

（三）实现农村社区治理的智能化和专业化

创新社会治理方式，增强“说事评理议事普法中心”效用，全面推动村务中心试点建设，深化“互联网+”信息治理、“生态桥”生态治理等模式，提升基层自治法治德治水平；建立联防联控的农村社区治理信息平台，通过微信、QQ、微博、客户端等信息平台，把与农村社区治理相关的机构、组织、人员等分类联在一起来。农村社区“群主”及其他网格管理人员等增强与群众的信息互动，不断提高群众对社区工作的认同度，用“阳光服务”吸引农村群众的支持和配合，始终保持与社区居民随时联系。以农村社区为主战地，基层党委为核心，协同村干部、村民、乡贤、社会组织等共同进行农村社区信息化治理。

（四）提升乡村社区治理人才队伍实力

随着乡村振兴战略的发展，乡村社区治理工作的复杂性进一步提升，对乡村社区治理人才队伍实力提出了更多更新的要求，珠海市可通过采取“领、引、育、用、留”方式[11]，提升乡村社区治理人才队伍实力。“领”就是珠海可尝试开展选拔“职业村支书”试点工作，比如通过发送“家书”感召、走访座谈动员、发布新闻等方式广泛发动，吸引各类优秀人才报名参与，同时还要严把“选人关”，选拔出职业村支书，分别派驻贫困村、软弱涣散村和矛盾问题突出村。“引”就是珠海创设环境引力，着力吸“引”外出人才返乡创业。 “育”就是珠海打造内生动力，培“育”新型职业农民队伍。“用”就是珠海通过发挥主体活力，“用”好产业发展领头雁。“留”就是珠海乡村社区治理要强化待遇激励，确保基层人才“留”得住、沉得下。

（五）扩大与高校合作的领域和深度

珠海在乡村社区治理中要充分利用高校资源，不断扩大与高校合作的领域和深度，推动人力、智力、科教资源进入乡村社区，为社区治理注入新的活力，这将是珠海乡村社区治理“五社联动”模式的主要亮点。据了解，目前，珠海香洲区与北师大珠海分校等高校联合建立了校地合作基地，在农业人才培养、农村电商开展、乡村社区服务等方面开展合作。珠海金湾区与广东科学技术职业学院、珠海城市职业技术学院等在社区服务方面进行校企合作，利用高校法学、电商等专业优势，在社区定期开展法律、电子商务咨询活动，为社区居民提供无偿的法律、电商服务；另外，通过依托高校的学术和文化资源，安排农学、国学、医学常识、文化素质等高质量和高档次的讲座。