新形势下行政事业单位内部控制制度建设

广州市城市建设档案馆

引言

内控制度作为一项有效的管理手段，在规范人员工作行为、强化管理效力、提升现有资源利用率等方面发挥着巨大的作用，也随之成为行政事业单位适应新形势的必然选择。现阶段，内部控制工作虽然已经在行政事业单位内部广泛开展起来，然而随着该项制度的逐层深入推进，一些影响内控工作高效化实施的因素也逐渐显现，给行政事业单位管理工作的顺畅实施带来了阻碍。鉴于此，行政事业单位管理人员应就现存问题与困难进行深入分析，并围绕内部控制工作展开建设。

一、新形势下行政事业单位内控概述

行政事业单位日常管理工作的实施体现了其行政管理职能，其履行的是执法监督与社会管理的综合内容，单位内部人员的工资大多是由国家财政部门进行拨款的。单位开展的各项管理工作中，内部控制较为关键。借助内部控制工作的执行效果，行政事业单位可对内部考核预算的执行情况、绩效目标的完成情况等进行全面检验。内部控制作为行政事业单位调整管理手段、实施自我约束、进行科学评价的有效手段，可以通过一系列的控制方法助力管理单位实现更大的发展。该项管理手段作为一项动态的风险管理过程，渗透于整个的管理活动之中并对主体产生持续性影响。行政事业单位内部控制工作有其自身的特点，首先，内控工作作为一个不间断、持续性的过程，需要管理人员从编制设计与执行效力两方面强化内控建设工作；其次，工作人员在开展该项工作的过程中，其控制目标不仅仅局限于制约贪污腐败问题的滋生，还能确保现有的经济活动符合法制法规，全面提升公共服务质量。最后，单位内部开展的内控工作应体现科学性与前瞻性，尽可能地避免内部经济活动中出现职业误判、实施策略不当造成的控制过程失效，影响内控工作的有效开展。

二、必要性分析

（一）有利于预算编制控制工作的全面开展

行政事业单位的日常工作内容与责任范围凸显了其公共事务的管理、服务职能，单位内部涉猎的多个领域均与地方经济建设相关，在我国国民经济建设工作中发挥出了重要的作用。现阶段，社会大众的服务需求与生活品质诉求呈现出持续增长的态势，为了充分发挥现有资源的作用，尽可能地为人民群众提供满意的服务，工作人员应从财务管理工作入手，强化预算管理水平，全面提升预算编制质量。预算编制控制工作的全面开展可以有效促进行政事业单位的发展，管理人员通过采取预算编制、考核等与财务管理相关的措施，可以加强预算管理实现财务预算的要求。现阶段，部分行政事业单位的预算编制工作存在着许多不足，一些资金临时分配、编制预算功能不足等问题较为常见，会对行政事业单位社会职能工作的全面履行造成一定影响。管理人员通过内控管理过程中实施预算编制工作，不仅可以节约财政支出，还有助于行政事业单位政务工作的公开、透明化，全面提升内部人员的责任意识，朝着公共利益目标的方向不断前进。

（二）有利于政府采购管理制度的实施

不断变化的市场环境也给行政事业单位各项工作的开展带来了新的挑战，近些年，我国的政府采购机制较之从前已经发生了很大的改变，无论从采购的规模还是采购机制的完善程度等方面，都出现了许多的亮点，政府采购也已成为行政事业单位日常工作的主要内容之一。工作人员可通过不断完善单位内部的政府采购活动来强化内部控制管理效果，这既是全体员工贯彻落实政府规定的重要手段，也是深化政府采购制度的必然要求。行政事业单位在开展内部控制管理工作的过程中，可以促进政府采购工作的合理化展开，而在具体落实的过程中，与政府采购工作相关的信息也可以加以呈现，体现其真实性与客观性，确保采购活动趋于透明化。这样一来，既可以全面提升行政事业单位的管理水平，也可以推动其考核制度的全面实施，确保事业单位朝着健康的发展轨迹不断前行。

（三）有利于权力监督工作的进一步开展

行政事业单位的公益属性以及工作范围均要求内部工作人员履行好自身应尽的职责，确保自身工作的实施与人民群众的实际诉求相一致。行政事业单位应秉承良好的服务理念，分别在业务的经营、工作内容的实施等方面进行提供，切实提升人民群众的生活水平。行政事业单位各项管理工作的开展以及最终的工作效果是否符合要求，都应受到相关部门的监督检查。近些年，廉政建设工作的全面实施促进了行政事业单位廉洁工作效果的提升，但是单位内部一些滥用资金、徇私舞弊的情况仍然较为常见，这既与内部工作人员的职业素养与道德认识有关，也是监督效力不到位引发的结果。行政事业单位通过不断强化内控工作，权力的监督效力不断增强，有利于净化内部工作环境。这是因为，内部控制工作中特别针对监督管理工作进行了说明，管理人员可以对资金的使用情况以及各项工作的实施情况有一个较为全面的了解，并通过强化奖惩机制约束了员工的不当行为，有利于单位内部各项工作的全面实施。

（四）预防经济风险的必要举措

经济风险不仅存在于企业生产经营的各个活动之中，也会对行政事业单位造成一定的影响，该类型单位涉及的经济风险大多涉及会计风险与服务风险的范畴，且受到外部经济环境的制约，单位后期涉及的风险系数更高，这也是由外部复杂的经济环境决定的。现阶段部分行政事业单位工作人员的风险防范意识虽然已经有了显著的提升，且防范机制也进行了相应的调整，然而由于机制的健全程度不高，导致单位内部各种风险隐患频发，不利于行政事业单位长期、健康的发展，并对其社会职能的实现造成了一定的影响。单位通过开展内部控制工作，原有的风险防控意识与防控力度得到了很大的改善，这是由于，工作人员在开展内部控制体系建设工作的过程中，往往会下大力度开展风险防范建设工作，从制度方面入手进行增强，便于工作人员在出现风险危机的过程中做到有据可依。与此同时，单位内部一旦出现了风险隐患，也可以结合制度标准预先采取行动，有效控制风险的产生。

三、问题分析

（一）内控意识不足，全员参与性欠佳

内部控制建设工作的全面实施不是在短时间内、通过零散的局部管理活动就可以实现的，而是需要内部工作人员通过多方面覆盖，长期执行才能开展落实的管理活动，其执行过程贯穿了管理工作的始末，需要单位内部各层级、各组织部门的全程配合，共同协作才能实现较理想的管控效果。现阶段，行政事业单位上至领导层下至各层级员工对于内部控制的理解与认识还处于一个较为表层、片面的阶段，他们大多认为内部控制仅指资金、资产、预决算等方面的控制，而涉及的工作人员则往往集中于财务人员或审计人员，其他部门或职位的人员与之无太多的关联。内部控制制度作为一项全员参与的制度体系，需要行政事业单位内部的多个部门如审计部、资产部、采购部、人事部等协同发展，全部门覆盖，针对现阶段单位内部意识缺乏，全员参与性差的问题应积极进行改进。

（二）制度不健全

内部控制作为行政事业单位开展内部管理工作的有效手段，可以对现有的业务活动进行集中规范，有效减少了贪污腐败问题的滋生，对于促进自身公共服务效能的全面提升起到了较为关键的作用。管理人员若想实现良好的管控效果，就需要在制度体系的规范性建设、执行程序的落实等方面下功夫。由于行政事业单位的人员编制与机构设置需要符合一定的要求，而受到部分客观因素的影响，部分工作人员往往将内部牵制与内部控制画等号。部分行政事业单位的内控体系建设能力有限，未能结合自身的实际情况实施制度建设工作，而针对实施的部分也无法将本单位的业务活动与制度内容进行有效融合，无法覆盖到多个岗位或广泛的业务环节之中，一些以点概面的情况时常发生，致使内控制度形同虚设，无法发挥应有的效力，特别是在风险评估、报告、考核等方面还存在着很大的缺陷，无法制定有效的风险防控策略。

（三）内控结构缺乏合理性

内部控制工作的开展有赖于行政事业单位内部各组织机构的全面落实才能得以实现，内部结构的完整性与科学性会对管理效果产生重大影响，而行政事业单位内部的岗位设定、人员构成及工作流程往往会按照多年前形成的标准开展日常工作，对于外界经济环境的变化、社会发展的影响等诸多新的情况，往往没有进行相应的调整，未能达到合理的配置效果。由于其内部组织结构的合理性不足，权限分配方面也未能体现出应有的科学性，导致内部控制应有的效应无法全面发挥出来。由此可见，单位内部基础工作是否夯实，岗位的设置是否与现阶段的职能诉求相一致，单位现有制度是否出现了与管理活动之间的脱节，都会对行政事业单位的内控工作产生一定的影响，如果其中某一个环节出现偏差，都会影响单位内控制度的有效实施。

（四）监管职能未能全面发挥

监督检查作为内部控制工作后续的保障手段，发挥着重要的作用。监督管理工作如同一层厚重的保护膜，可以防止之前的工作出现缺口时及时予以弥补，形成重要的保护屏障。行政事业单位层面的内控工作，部分工作人员将监管工作当作管理层、领导层应负责的事宜，认为与自身的日常工作并无关系，再加上内部上下级的关系，并不适合开展相关工作。而在业务层级，许多管理层与工作人员对业务活动缺乏足够的认识，无法开展专业化的监管工作，因而最终在实施的过程中，往往无法起到监督、约束的效果。行政事业单位的监督管理工作应作为日常管理工作的一部分加以落实，应尽可能地避免形式化监管造成的督导不力、反馈不及时，导致内控管理工作失效，不利于行政事业单位管理工作的有序开展。

四、强化措施

（一）提升全员内控认识，加深部门合作

内控工作的全面实施需要内控意识的支撑，全员只有先从思想认识方面进行提升，才能落实到具体行动上，全心全意地开展各项工作，深入落实内控工作效果。企业管理人员若想确保内控工作的效果真正发挥出来，就要先从人员的意识工作入手进行积极地宣导，使全体人员增强自身的认知水平。在具体实施的过程中，可通过单位内部的集中宣导、定期培训、成功案例介绍等途径，使工作人员加深对内控工作的认识，在开展培训活动的过程中，无论是单位内部的领导层还是普通员工都应从基础知识、实践案例等方面进行积极地学习，只有不断拓展内控制度的知识维度与技能深度，帮助工作人员全面掌握内控技能，才能确保该项工作的执行效果。针对单位现有的工作情况，领导层可制定一个可以促进全员参与的制度体系，使行政事业单位内部的各个部门都参与到内部控制工作中去。各部门领导可将工作任务进行细化，尽可能地分解到每一名员工身上，确保内控制度体系全方位地融入单位的管理工作之中。通过相关举措，可以有效增强各部门之间的联系，起到相互制约、相互协调的作用，确保内部建设工作的全面实施。

（二）构建科学的内控制度体系

行政事业单位应根据本单位的工作内容、业务性质、人员构成等要素，通过开展深层次、多元化的管理形式对现有岗位进行合理划分与科学管控，确保单位内部各层级、各部门人员协同配合，共同发挥各自的职能作用，建立科学全面的内部控制机制。在具体实施的过程中，管理人员首先应对现有的业务活动进行细致的梳理，由于行政事业单位内部涉及的工作内容与业务范围较为多样，不同的经济业务活动势必会在活动范围、管理设定等方面有所差异，因此应明确各业务的目标与范围，通过对业务环节的细致化分类，对不同岗位的职责与分工予以明确。其次，全面筛查业务活动存在的风险点。通过多种手段对潜藏风险进行定性与定量评估，对现有的岗位管理工作进行深入分析，排查出有可能导致经济外流的不足环节。最后，制定有效的风险防控措施。工作一员通过比对分析，将不同的风险按照比重进行排序，并制定有效的应对策略进行调整，确保内控管理制度的全面落实。

（三）强化监督机制的作用

随着外部建设环境的改变，社会各个行业、各类组织机构都对内部控制有了更加深刻的认识，一些大型的企业以及企业集团甚至花费重金实施了内控体系建设工作，以确保该项工作的高效实施。与企业内控建设实践工作相对应的，是行政事业单位内控工作的滞后与拖沓。这其中既有内控制度不完整带来的约束，也与监督机制无法发挥应有功效有着很大的联系。行政事业单位内控制度建设工作的实施不仅需要加强自身的管理，更需要政府部门、社会、市场的共同监督，确保不同的机构都能参与进来，与审计、监察部门形成合力，确保内控建设工作的实施不流于形式。管理人员也可建立定期的风险评估机制。单位可建立内部的风险评估小组或是聘请社会专业化监督机构进行系统化的评估，使行政事业单位形成自我监督、主动管理的自觉性，强化监督效果。

结语

综上所述，行政事业单位作为典型的公共服务机构，内部的管理水平与管理效力较为关键，行政事业单位资金的使用关系到后续工作的实施效果，有效的绩效考核可以激发员工的工作热情与创造性思维，确保绩效考核促进行政事业单位的高效化运转，使行政事业单位的内控工作能够更好地适应新形势下的种种变化，全面提升管理水平。