财政分权对环境污染的影响*——基于江浙两省24个城市工业二氧化硫排放的实证检验

徐国泉，蔡 珠

(苏州科技大学 商学院，江苏 苏州 215009)

一、文献综述

中国式分权是“财政分权+政治集权”相结合的产物，中国的经济发展模式客观上是由地方政府主导的。中国式分权和依靠以GDP为核心的地方官员政绩考核机制，共同作用产生了中央政府治理的核心，即经济激励和政治激励并存。

根据中国生态环境部2019年发布的《2018年中国环境状况公报》，我国环境质量总体呈现良好的发展趋势，大气污染控制也逐步改善，但大规模工业生产和城市建设中的污染排放问题依然严重。从全国城市空气质量来看，城市主要污染物依然是PM10、NO2、O3、SO2、PM2.5等。[1]其中，二氧化硫(SO2)作为一种主要的空气污染物，主要来自燃烧含硫的化合物，如使用煤炭和石油这类含有硫化物的燃料就易导致SO2的排放，对大气环境产生负面影响。

江苏省和浙江省(简称“江浙”)是长江三角洲地区最为重要的省份。2018年，两省的一般公共预算收入分别达到8630亿元(江苏省)和6598亿元(浙江省)，共计15 228亿元，占全国(183 360亿元)的8.3%。[2]可见，江浙两省对全国经济收入做出了重要贡献。而随着我国经济发展进入新常态，环境治理已作为两省实施创新驱动发展战略的重要依据。

(一)财政分权与环境污染关系的单一要素综述

蔡昉等指出，中国的环境问题是由粗放式发展模式导致的，而这种发展模式又源于中国式分权下的政府行为。[3]国内外学者探讨了财政分权与环境污染的关系，但是已有实证研究结论不一。

多数学者认为，财政分权不利于环境保护。张克中等通过1998—2008年我国28个省份的面板数据探究财政分权与碳排放的关系，研究发现财政分权的提高会造成地区碳排放的增加，这种影响在耗煤量大的省份尤为明显，对酸雨和SO2控制区的影响较小，中西部地区的影响较东部地区更大。[4]赵娜采用系统GMM对我国2007—2014年28个省级面板数据进行分析，研究发现财政分权会提高SO2排放量水平。[5]郑洁等基于新结构经济学视角利用1997—2014年的省级面板数据进行实证检验，结果表明财政分权总体上加剧了环境污染。[6]弗雷德里克森(Fredriksson)等认为，权力下放到地方政府将导致地方政府间的竞争，不利于治理环境。[7]

也有学者认为，财政分权有利于环境保护。薛钢等将以支出分权衡量的财政分权指标和以收入分权衡量的财政分权指标区分研究财政分权与环境保护的关系，结果两种财政分权的衡量指标得出相反的结论。[8]段龙龙等通过实证研究证明，中国式财政分权可以改善城市空气质量。[9]格雷泽(Glazer)通过联邦政府的双区域模型证实，若区域内代表性居民有更高的环境偏好，地方政府则为环境制定更为有利的政策。[10]奥茨(Oates)以蒂布特(Tiebout)的理论为基础建立了相关的理论模型，证明中央政府财政权力的分散提升了地方政府对资源配置的效率。[11]

还有学者认为，财政分权与环境问题之间是非线性关系。刘建民等运用面板平滑转换模型证明环境污染与财政分权存在平滑转换机制，二者之间存在显著的非线性关系。[12]哈尔科斯(Halkos)等构建半参数模型，研究发现政府对环境的治理与碳排放之间存在非线性关系。[13]

总的来说，目前国内研究的观点主要集中在第一种，即财政分权并不会带来环境质量的提高，而会导致环境污染加剧。在环境质量方面，由于缺乏有效的激励相容机制，地方政府为了提高自身的政绩，可能会放松对高污染行业的管辖，导致环境污染问题。

(二)财政分权与环境污染关系的复合要素综述

从中观层面看，当前对于国内外区域环境影响因素的研究十分丰富，学者们选择不同层面的影响因素进行分析，从而得出不同结论。陈宝东等基于长三角地区26个城市的经验数据将财政支出分权度作为重点解释变量，将人均GDP、人均GDP平方、产业结构、对外开放度、科技研发投入作为控制变量，采用动态面板模型研究财政分权与环境污染的关系。[14]田建国等将财政分权和地方竞争作为重点解释变量，将人口规模、人均GDP、技术水平等作为变量，通过SDM模型进一步利用空间溢出效应理论对我国30个省、自治区、直辖市进行实证分析。[15]郑万吉等基于2000—2013年我国省份面板数据，采用财政分权、贸易开放度、工业发展水平、研发强度四个指标，通过构建半参数空间面板滞后模型结合工具变量法分析我国地方政府财政分权度对于环境污染的影响。[16]李尚远等选取2003—2013年各省的SO2排放量为被解释变量，资源税收入为重点解释变量，人均国民收入、人口密度、城市化率、财政分权程度为控制变量，研究基于SO2排放视角资源税环保效应。[17]李香菊等选取人均SO2排放量、人均废水排放量、人均固体度弃物丢弃量作为被解释指标，财政支出分权程度、财政收入分权程度为解释变量，国内生产总值、工业化程度、城镇化水平、外资规模等为控制变量，利用面板数据门槛回归模型对1997—2013年我国29个省份面板数据进行分析。[18]冯东等基于最小二乘估计法(OLS)和分位数回归方法证明能源结构、技术水平、经济增长、城镇化率、第二产业比重是造成环境污染的重要影响因素。[19]

可见，当前学界对财政分权与环境污染关系的探讨集中体现在省级层面。虽然也有部分研究探讨了区域异质性，如分析东部、中部和西部地区环境问题的差异性，但这些仍是基于省级数据的研究，缺乏对市级数据的整理分析。此外，大多数研究是将地区生产总值作为控制变量，而将财政分权指标和地区生产总值共同作为核心解释变量的较少。

笔者基于2012—2017年江浙两省24个地级市(江苏省13个、浙江省11个)的面板数据进行实证分析，尝试探究财政分权与GDP政绩考核制对环境污染(以工业二氧化硫排放为代理变量)的影响。

二、研究方法与变量选取

(一)研究假设

自1994年实行分税制以来，中央政府在拥有大部分财权的情况下，通过政府间的转移支付，保证了地方政府的财政需要。中央政府将财政控制权下放的同时，接管了地方政府的政治权力，导致地方政府的财政权力与行政权力不平衡。同时，地方政府又要对以GDP为核心的政绩考核机制负责。由于教育、医疗、环保等社会公共收入效果缓慢，不能被快速纳入中央政府考察政绩的范围，财政压力迫使地方政府加大经济建设的力度。这样做的后果就是容易造成环境污染，因为财政分权通过引入政府激励机制影响政府行为，使政府放松对环境的监控，从而不利于我国的环境治理。综合考虑，笔者提出如下假设：

以分税制为基础的中国式财政分权和以GDP为核心的政绩考核制，使地方政府承担压力，放松对环境的管制，财政分权度越大，环境污染越严重。

(二)模型设定

研究样本中横截面的城市数为24个，时间跨度为6年，属于典型的短面板。梳理现有文献可以发现，有关财政分权与环境污染的实证研究大多采用静态面板数据模型。静态面板数据模型的优点是能有效地控制个体效应引起的回归偏差，这种偏差本身不随时间变化并且难以测量。据此，以财政分权和地区生产总值为核心解释变量，并考虑经济社会中存在的其他一些影响SO2排放的因素，构建计量模型：

SO2it=α1DECit+α2GDPit+α3TRAit

+α4Xit+δt+ηi+εit

其中，i表示地级以上城市，且i=1，2，…，24；t表示时间；SO2it表示工业二氧化硫排放量；DECit是核心解释变量，表示财政分权程度；GDPit也是核心解释变量，表示地区生产总值；TRAit是工具变量，表示贸易开放程度；Xit表示控制变量，笔者引入产业结构、能源结构、研发强度、人口密度作为控制变量；ηi表示地区难以观测效应；δt表示时间难以观测效应；εit表示随机扰动项。

(三)数据来源

本研究数据采用2012—2017年江浙两省24个城市面板数据，共有144个样本观测点(24个截面数据和6个时间序列数据)；数据主要来自《中国城市统计年鉴》《江苏统计年鉴》《浙江统计年鉴》，以及各城市的统计年鉴等官方数据库；实证研究基于软件Stata15。

(四)变量说明

1.被解释变量

SO2是主要的空气污染物之一，直接影响人的身体健康。当前，我国是SO2排放量最大的国家。本研究选取工业二氧化硫排放量为被解释变量，来衡量各地区的空气污染程度。工业二氧化硫的排放数据具有易获取、时间跨度长且不间断的特点，工业二氧化硫排放量越高，说明环境污染程度越严重。

2.解释变量

财政分权和地区生产总值是本研究的核心解释变量。1994年的分税制改革协调了中央和省级政府之间的财政关系，各市财政分权的设定由各省决定。本研究的财政分权指标衡量的是城市的财政分权水平，反映城市之间的关系。一个城市的分权比率越高，说明该市在全省拥有的财政优势和影响力就越大。

根据地区财政统计项目的不同和研究重点的不同，学者对财政指标的选择标准也有所不同。关于财政分权指标，现有文献采用的度量方法大体可以分为三类：一是收入分权指标，用地方政府的财政收入占比来度量财政分权程度；二是支出分权指标，用地方政府的财政支出占比来度量财政分权程度；三是自主度指标，用地方政府自有收入的留存比率来度量财政分权程度。例如，达乌迪(Davoodi)等采用人均地方财政支出与人均中央财政支出占比作为度量方法[20]；陈硕等基于1994—2009年的省级面板数据，对三类度量指标同时进行研究，结果发现收入指标和财政自主度指标能够更好地反映中央政府与地方政府的财政关系。[21]

在兼顾研究目的与数据可得性的情况下，本研究参考丁鹏程等的做法采取财政收入分权指标，以各城市一般公共预算收入/(各城市一般公共预算收入+上划中央收入)来表示财政分权。[22]地区生产总值是将各地级市的名义GDP以2012年为基期进行指数平减，得到相应的实际GDP。

3.工具变量

随着贸易全球化的发展，发展中国家在获取前沿技术和经营理念的过程中，也被动承受着发达国家带来的能源消耗与环境污染。本研究选取贸易开放(TRA)作为工具变量，采用各市进出口贸易总额占地区生产总值的比重来表示贸易开放度。其中，贸易进出口总额是用国民经济和社会发展统计公报公布的2012—2017年美元与人民币的年均汇率进行调整。

4.其他变量

一是研发强度(RD)。加大研发投入，加快实施创新驱动发展战略，有利于提高能源的周转效率和利用率，降低减排的边际成本，以此有效应对能源消耗产生的环境污染问题。本研究以各地区科学技术支出占财政支出之比作为研发强度的指标。

二是人口密度(DENS)，以各地区年末户籍总人口数占土地面积之比来表示。

三是产业结构(IS)。现代产业结构对经济增长做出了贡献，而工业发展带来的环境污染排放量最大。因此，本研究对该变量的选取采用各地区工业总产值占总产值的比重来反映。

四是能源结构(ES)。煤炭、石油、天然气等化石燃料燃烧后，会排放出大量的SO2，本研究选取各地区煤炭消费量占该地区一次能源消费总量的比重这一宏观指标进行度量。

三、实证结果分析

(一)描述性分析

由表1可见，2012—2017年，24个地级市平均工业二氧化硫排放量为4.95万吨，最小值为0.30万吨，最大值为18.34万吨，标准差为3.63万吨，表明不同城市之间工业二氧化硫排放水平差异显著且变化幅度较大；财政分权最大值为0.78，最小值为0.43，标准差为0.09，反映我国各地区分权度存在较大差异，但是变化幅度不大；贸易开放均值为0.51，最大值为4.76，最小值为0.06，说明各地区进出口总额占地区生产总值的比重差异较大；实际GDP最小值为747.51亿元，最大值为12 207.80亿元，可见六年内实际GDP产生了较大变化；研发强度最大值为7，最小值为1.77，反映了地区之间技术水平存在较大差异；人口密度均值为6.52，标准差为2.09，说明各地区单位面积人口数量变化幅度略有浮动；产业结构的均值为0.41，标准差为0.04，最小值为0.24，最大值为0.50，说明各城市产业结构变化不大且差别较小；能源结构均值为0.65，标准差为0.16，最小值为0.29，最大值为0.90，说明地区能源结构变化幅度不大，但各地区之间的煤炭消耗占比差异比较大。

(二)实证结果分析

考虑到我国的区域差异性和经济相关性，在进行参数估计时应克服异方差和相关性的问题，研究可运用OLS作为参照结果。同时，解释变量之间存在内生性，直接使用OLS模型得到的回归结果还是有偏误的。本研究的内生性问题主要源于一些难以观测变量的遗漏，如绿化面积、消费习惯和排放模式等因素都会影响到工业二氧化硫的排放强度。当把这些变量纳入随机误差项时，就会导致随机误差项和解释变量之间存在内生性问题。寻找相应的工具变量是解决内生性问题的常用方法，本研究选取贸易开放作为内生变量，并将内生变量的滞后一期作为工具变量。

表1 2012—2017年变量描述性统计

基于以上分析，对数据分别进行固定效应和随机效应模型检验，然后对二者结果做Hausman检验。检验结果显示为负值，拒绝了原假设，因此也验证了解决办法需要加入工具变量。在加入工具变量的情况下，分别采用固定效应下的工具变量法(IV+FE)和随机效应下的工具变量法(IV+RE)对模型进行比较分析，发现随机效应下的工具变量法结果更为显著。因此，本研究采用随机效应下的工具变量法更为合适。

在表2的6个回归结果中，模型(1)采用聚类稳健标准误的OLS模型；模型(2)—(6)均采用随机效应下的工具变量模型，模型(2)是对核心变量进行回归的结果，模型(3)—(6)依次加入控制变量产业结构、能源结构、研发强度和人口密度。

表2 面板数据回归结果

从表2可以看出，在以上6种模型中，财政分权指标与工业二氧化硫排放量的关系均显著为正(估计系数值分布区间为5.997～8.326)，表明财政分权程度越高，二氧化硫排放量越高；即使在模型(3)—(6)中分别控制了产业结构、能源结构、研发强度和人口密度这些变量，结果也是如此。这是因为，财政分权给予下级政府更大的自主权，地方政府更偏向于发展经济以追求利润最大化，而不是重视现有激励制度下环境质量的改善。由此说明，财政分权通过政治经济激励间接改变政府行为，不利于环境治理且假设得到证实。

实际GDP在所有模型中的估计系数均在1%的水平下显著为正(估计系数值分布区间为0.000 583～0.001 17)，表明实际GDP的提高增加了二氧化硫的排放，现阶段人们会选择牺牲环境以获取更多的收入；同时证实了中央政府以GDP为主导的考核指标对环境质量的改善具有至关重要的影响。

贸易开放度在OLS模型中不显著，但在随机效应下的工具变量模型中的估计系数均显著为正(估计系数值分布区间为0.453～1.637)，其中模型(2)和模型(3)的估计结果通过了1%的显著性水平检验，这说明各市进出口贸易总额的提高不利于二氧化硫排放量的减少。这可能是因为，具有外贸发展优势的产业主要集中在能源、资源和劳动密集型产业，这部分产业容易对环境产生负面影响。

模型(3)加入了工业占 GDP 比重的控制变量，其估计系数为17.34，在1% 的水平下显著为正，产业结构在OLS模型中也显著为正，这说明工业占比与工业二氧化硫排放之间显著正相关。由此表明，环境治理体制与各地区的产业结构是紧密相关的，以工业为主导产业的地区依赖于生产资源的投入，更容易增加工业二氧化硫的排放强度。

模型(4)加入了能源结构控制变量，估计系数为正但不显著，说明以煤炭为主的工业能源结构比重越大，可能导致环境污染的程度越深。

模型(5)和模型(6)分别加入了研发强度和人口密度，这两个控制变量与工业二氧化硫排放量的关系均为负但不显著。其中，研发强度在OLS模型中显著为负，说明科学技术支出的增加确实有利于工业二氧化硫排放的减少，因此加大研发强度对环境质量有正面影响；地区单位面积人口数量越多，工业二氧化硫排放量越少，这可能是因为排放工业二氧化硫的企业倾向选择人口密度较小的地区，减少环境恶化对人体健康造成的伤害，在一定程度上也表明人们对减少二氧化硫排放量的呼声较高。

(三)差异性分析

本研究分别采用OLS和随机效应下的工具变量法对江苏省13个地级市与浙江省11个地级市的面板数据进行分析(见表3)。其中，模型(3)在模型(2)的基础上增加了控制变量，由此可以看出两省之间存在差异性。

表3 面板数据对比结果

从江苏省各地级市的回归结果可以看出，财政分权指标由负值到正值，进一步验证了随机效应下的工具变量法与OLS相比更具准确性，且回归结果均不显著(估计系数值分布区间为-4.366～3.420)，说明财政分权对江苏工业二氧化硫排放强度的影响不大。贸易开放指标的估计系数在1%的水平下均显著为正(估计系数值分布区间为1.641～3.166)，表明江苏省各市进出口贸易总额的提高不利于工业二氧化硫排放量的减少。能源结构指标的估计系数在1%的水平下均显著为正(估计系数值分布区间为7.245～7.962)，表明江苏省各市工业能源结构比重的提高会增加工业二氧化硫排放量的强度。

从浙江省各地级市的回归结果可以看出，模型(1)和模型(2)中，财政分权指标的估计系数在1%的水平下均显著为正(估计系数值分布区间为9.986～17.51)；模型(3)中，财政分权指标的估计系数为正但不显著，说明相较于江苏省，浙江省财政分权程度的提高更不利于控制工业二氧化硫的排放强度。实际GDP指标的估计系数在1%的水平下均显著为正(估计系数值分布区间为0.000 533～0.000 786)，说明浙江省过分追求以GDP为主导的考核指标会导致工业二氧化硫排放强度的增加。

综上所述，江苏省和浙江省的财政分权程度对环境污染的影响具有差异性。其中，财政分权对浙江省产生的影响更大，江苏省的贸易开放程度会对其治理环境产生更大的影响，浙江省对于以GDP为主导的政绩考核指标会对其环境污染产生更深远的影响。

四、对策建议

江浙两省一直保持高速的经济增长，同时面临越来越严重的环境问题。笔者以江浙两省的24个地级市2012—2017年的数据为研究样本，采用随机效应下的工具变量模型，实证考察了城市层面财政分权与工业二氧化硫排放的关系。理论和实证分析都表明：财政分权是造成环境污染的重要制度因素，主要表现在政府对GDP 的过分强调，而根本因素在于现行官员考核机制的缺陷；本研究选取研发强度、人口密度和贸易开放为控制变量，结果显示，增加技术投入对环境质量有正面影响，各市进出口贸易总额的提高不利于二氧化硫排放量的减少，而工业二氧化硫高排放企业倾向于选择人口密度较小的地区。因此，需要完善地方官员考核机制，处理好地方经济与环境治理之间的关系；合理降低财政分权程度，提高地方政府财权和事权的匹配度；引导企业加大研发投入，达到改善环境质量的目的。

具体而言，一是要改革现行的地方官员考核机制，改变将GDP增长作为单一考核标准的做法，适当加入环境、教育、卫生等社会公共事业的考核项目，使地方政府不仅要对中央政府负责，而且要对本地居民切身利益负责，在发展经济的同时更有动力去保护环境。与此同时，应加强居民的监督意识，提高其环保意识，形成政府与民众之间相互激励和约束的纽带机制。二是要完善财政分权体制，适当降低财政分权度，合理划分中央与地方之间的财权与事权。环境保护是全民族的责任，中央和地方要合理分担。例如，中央负责提供较大较广区域的公共产品，地方负责提供具有当地优势的公共产品；减轻经济落后地区的环境治理负担，适度提高重污染或经济较发达地区的财务比例。三是要加大科研投入。江浙地区聚集了许多有名的高等院校和科研机构，地方政府应充分利用这些科研优势，共享资源，吸引高技能人才入驻；同时，优化投资发展环境并合理利用外资，运用科学技术改善贸易进出口结构、生产和消费结构，减少污染物排放。

江浙地区的环境问题在一定程度上代表着整个长三角地区的环境问题。随着长三角区域一体化发展提升为国家战略以及跨区域合作治理力度的加大，长三角城市环境协同治理问题必将成为重要的议题和后续研究的发展方向。