中国城市治理现代化的路径

刘士林

一

当今世界是城市的世界。2015年12月，中央城市工作会议明确提出“城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心”。引申言之，城市也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的中心。今天我们面临的很多治理难题和困境，主要是快速和不平衡的城镇化一手造成的。同时，城市治理不仅是城市发展到一定阶段的必然产物，还会随着城市发展而面对各种新问题、新挑战。因此，习近平总书记在2020年提出了“努力探索超大城市现代化治理新路子”。

中国不仅现在是世界上人口最多、城镇化最快的国家，在世界历史上也是城市起源最早、城市体系最为发达、治理体系最为完备的国家之一。中国古代城市的起源、发展和兴衰，既遵从城市科学的普遍规律，也有自身独特的模式和经验，在国家和城市治理方面同样如此。但以往对此缺乏必要和清醒的认识，以预防和治理城市病为例，一些城市总是习惯于机械套用西方的理论和方法，结果不是隔靴搔痒、无功而返，就是提油救火、乱上添乱。

习近平总书记深刻指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波涛汹涌也不行。”如何才能做到恰到好处，“无过无不及”，既需要吸收人类城市治理的精髓精华，更需要结合中国的社会土壤和文化特点。

在研究中国诗性文化时，我曾提出过一个观点：西方文明更重视生产环节，中华文明更重视分配环节，这是中、西文化形态和功能的不同造成的。西方文化是理性文化，基础是人和自然的二元对立，而解决社会发展问题的主要路径则是“向自然进军”，通过“扩大生产”来获取更多的生活资料，从而解决或减缓社会的问题和危机。与之不同，中国文化是诗性文化，最高理想是“无我无对”和“天人合一”。因此，在遭遇社会问题和危机时，不是向外征服索取，而是把压抑、克制主体的“欲壑难填”作为解决问题和矛盾的首要原则。荀子说：天下的财货养活天下人，本来是绰绰有余的，之所以出现“庖有肥肉，厩有肥马，民有饥色，野有饿莩”，主要不是“社会生产”环节出问题了，而是“社会分配”的问题。在明白了这个道理以后，我们的祖先解决社会问题的主要方式，就不是像西方人一样如何掌握自然规律，如何发明效率更高的生产工具，而是“反求诸己”和“克己复礼”，在人的思想深处和欲念上找原因、做文章。为此，周公发明了既重差异又兼顾和、同的礼乐制度，儒家确定了“仁义礼智信”的思想和行为方式，汉代则建立了人类历史上最早的文治政府。

具体到今天的城市治理，以大家最头痛的交通问题为例，按照西方的方式，就是不断加宽和多建马路。而按照中国的方式，则是整饬交通秩序，讲究文明出行、礼让出行等，即把重心放在人的文明意识和行为养成上。一个时期以来，我们很多城市在解决城市交通问题时，都是采取西方文化的方式，不断地拆老城、扩马路，但越来越宽的马路并没有解决拥堵的问题。现在，我们正处在一个十字路口，以不断投入空间、资金、人力的方式解决交通问题，还是换一种思维方式，从转变出行观念、培养文明交通习惯、建设绿色低碳城市交通入手，促成道路和需求的协调平衡。

在这里，我并没有完全否定西方文化的意思。而只是想强调，由于中华民族在历史上面临的治理问题更加复杂，经历的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的轮回更多，因此，需要培养出一整套更适合中华民族生存发展的历史经验和实践理性。一段时期以来，我们的城市之所以处理不好“管得太死”和“管得太松”，频繁陷入“一管就死、一放就乱、一乱就收”的循环，一个重要原因就是忽略了中华民族和中国文化的独特性。而要想真正完成现代化治理体系和治理现代化建设的重任，我们不仅不能忘记中国历史上形成的优秀治理文化和治理模式，还需要端正态度、花大力气推进其现代性转换和创新性发展。

二

中国是传统的农业大国，也是当今世界城镇化速度最快的国家。有一个数据表明，从百分之二十到百分之四十的城市化率，英国用了一百二十年，美国用了八十年，中国仅用了二十二年。还有一个数据表明，改革开放以来，我国平均每年进入城市的农业人口在两千万以上，大约相当于科威特、不丹、北马其顿等国家的全国人口总和，是新加坡、芬兰等国家的四倍左右。城市人口在短期内迅速增长乃至“爆棚”，是城市問题成堆、城市病频发乃至于埋下城市危机的根源。有人说城市问题与人口多少没有关系，从城市化的理论和实践看，是完全站不住脚的，它忽略了城市的本质之一是“容器”，而任何容器都是有“容积”的。对于城市而言，就是有承载力的极限。城市边界的无节制蔓延、城市人口的无序增长是各种城市问题、城市病和城市危机集中出现的主要原因，同时必然提出加强城市管理、突出城市治理、重视城市安全等强烈需求。这是城市治理和治理现代化在当今世界受到高度关注的根源。

还要看到，由于城市发展道路的特殊性，中国城市治理本身要复杂得多。首先，与十八、十九世纪的伦敦、巴黎等工业城市的治理问题主要是“焦炭城”的环境污染相比，今天中国城市面临的是大气、水、土壤、垃圾等全方位的挑战，而且生态治理的标准也不是过去可以相比的。其次，与二十世纪欧美发达国家主要采取控制金融、垄断高端产业、转移落后产能等方式解决城市建设用地紧张、经济发展动能不足、人力成本上升等不同，中国城市更多地只能依靠内生发展和建立强大国内市场，因而经济治理的矛盾关系更加复杂。再次，除了交通拥堵、就业竞争激烈、房价飙升、公共服务缺乏等传统的城市病，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，我国在城市建设上从“坚持以人为本”到“坚持以人民为中心的发展思想”再到“人民城市为人民”，为城市建设、管理、治理和服务设立了有史以来最高最严的标准要求，由此需要统筹、协调的关系、层级、领域和目标更为复杂，进一步增加了城市治理的难度。我一直讲一句话，如果中国的城镇化不是这样快，像欧美一样有两百年左右的时间，其实很多矛盾就容易解决多了，所以，时间紧迫也是一个重要方面。改革开放以来，仅仅四十多年的时间，我们要解决海量的新、老问题，还要提高城镇化建设的质量，其艰巨程度、辛苦程度不言而喻。记得几年前流行过一篇网文，说这几代中国人是人类历史上最勤劳最勤奋的几代，这是一点也不为过的。我们完全可以说，这是中华民族在现代化进程中最好的时代，因为四十年来，我们这几代人初步完成了中华民族从传统农业文明向城市文明的历史性跨越，而且越来越坚定和明确。

与传统的城市问题和治理手段相比，今天有了更好的“物质条件”和技术支撑体系，这就是迅速发展起来的新一代信息化技术系统，也是很多城市都在开展的智慧城市建设。相关统计表明，目前全国已有七百多个城市在规划建设智慧城市，在全球智慧城市总量中占到百分之七十左右。面对人口多、需求众多、问题错综复杂、时间紧迫等问题，像过去那样仅仅依赖资源投入，搞传统的“人海战术”，无论这些人觉悟多么高、多么敬业甚至不怕牺牲，都不足以完成好当代城市的治理重任。这是国家治理体系和治理能力现代化必须依赖新一代信息化技术，必须与智慧城市、新型智慧城市紧密结合起来的根源。在2014年3月印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中，就把“社会治理精细化”列为“推进智慧城市建设”的重点工作。在2016年3月印发的《国家“十三五”规划纲要》中，进一步提出“以基础设施智能化、公共服务便利化、社会治理精细化为重点，充分运用现代信息技术和大数据，建设一批新型示范性智慧城市”。智慧城市建设的核心就是“城市大脑”。城市大脑的出现，就说明人脑已不够用了，不能全面分析和处理复杂的城市生产生活了。

对于人多、事多、矛盾多、节点多的超大城市更是如此。2018年11月，习近平总书记在上海考察时特别强调：一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。对超大城市提出“一流治理”具有重大的战略意义，一方面，超大城市一般都是国家的核心功能区，也可以说是国家的命脉所在。超大城市治理好了，不仅可减少自身的运营成本，更是国家安全发展的稳定器和压舱石。另一方面，超大城市一般基础设施完备、经济实力雄厚、科学技术发达、市民善于接受新生事物，因此也是最有基础、条件和优势率先实现“一流治理”目标的。以上海为例，以突破部门数据壁垒、打破数据孤岛等为攻坚任务，上海率先开展了“一网通办”和“一网统管”，截止到2020年10月，上海城运中心系统已接入四十八个部门的一百七十九个系统，绝大部分都是实时数据，局部实现了“秒”级刷新，具体应用场景达到七百一十个，初步实现“高效办成一件事”和“实时处置一件事”。面向“十四五”和2035年远景目标，上海又提出全面打造数字城市底座，建设“具有世界影响力的国际数字之都”。再如，杭州提出“十四五”时期要打造“全国数字治理第一城”，实现全面实时感知、全程实时分析、全域实时处置，加快形成城市治理现代化数字系统解决方案，这些对全国都有很好的示范意义。

在推进数字城市走深走实的同时，还需要高度关注一个问题，即科技是城市治理的手段，但又不仅仅是手段，它不仅直接参与了城市治理概念的构建，也在深层次改变着城市发展方式和治理方式本身。其中一个最关键的问题，就是科技本身往往出现忽视个性、特殊和偶然的危险。在过去的智慧城市体验中，人们往往有一个普遍感觉，就是需要信息时查找不到或非常费时费力，而不需要的信息又整天在骚扰人，不胜其烦。正如当年康德提出要为“知识”的独眼巨人装上“道德的眼睛”一样，对以互联网、大数据、人工智能等为中心的科技治理，我们在强调“科技赋能”的同时，还要思考如何对它进行“人文灌注”，即给城市治理赋予“文化的灵魂”。这就需要过渡到智慧城市、城市治理的文化和人文层面。

三

习近平总书记指出：历史文化是城市的灵魂。城市学家普遍认为，城市的本质在于提供一种有价值、有意义、有梦想的文明生活方式。由此引申，与绿色城市、智慧城市、创新城市、紧凑城市相比，人文城市直接关系到满足人民群众美好生活新期待，是新型城镇化和建设人民城市最重要的空间形态。再进一步说，人文治理是城市治理现代化的最高理想和目标。如果说，现在讲这个已经没有任何疑义了，那么最关键的是如何解决人文城市的落地实践问题，而不能把人文治理只当作一句漂亮话讲来讲去。

坦率而言，目前我国城市治理的主要问题不是没有治理，也不是不重视治理，而是城市治理不够科学化、精细化、智能化和人性化。现实原因主要是我国城镇化速度太快，远远超过了我们的承载能力，城市扩张太快，就会导致“管不过来”。而如果在短时间内又必须要解决这些问题，就很容易选择比较粗暴的方式和简单化手段。我们经常看到，一些城市为了创文、创卫等，投入了巨大的人力物力，但由于一次粗暴简单的执法等事件，就使好不容易打造的城市形象毁于一旦。未来要提升城市治理的质量，主战场也正在从经济治理、生态治理、市场质量等“大治理”，逐渐转移到社会治理、文化治理、心理治理等“小治理”的领域。与前者不同，后者最重要的是转变治理观念和方式，更加注重人性化和人文治理。在城市治理上采取绣花的方式，心细如发，细致入微，以工匠精神做好每个细节，把各种矛盾化解在萌芽状态，充分考虑各种琐碎、偶然、个性化的需求，提升人民群众的获得感和满意度。

老子说：天下大事，必作于细。当代西方人则喜欢用“蝴蝶效应”一词，用来表述在全球化和一体化的背景下，每一个国家、每一个民族、每一个城市、每一个市民、每一件大事、每一件小事实际上都已更加紧密地联系在一起，它们既相互独立，又互为一个有机整体，以往那种“抓大放小”的粗放方式，绝不可能做好城市治理现代化的工作。只有把所有的生产末梢、生活细节、社会细胞等都纳入城市治理“大屏幕”，对每一个个体、每一个偶然因素、每一个突发事件都做到及时响应、主动响应，才能真正做到有求必应，并防患于未然。要实现这种理想的城市治理，除了科技的有力支撑，当然更需要人文加持。对于智慧城市，就是不僅需要城市大脑，还需要有人的大脑;不是一般的人的大脑，而是文化积累深厚、人性充分发育的人的人文大脑。只有后者，才知道人在城市中究竟需要什么？而科技只有以人性化需求为引领，才能真正成为为人民谋幸福的工具。因此，我们一直说，用人文智慧来引领科技发展，用人文城市来引领智慧城市建设，用人文治理现代化引领城市治理现代化。