积极推进我国土壤污染防治的建议

◎ 全国政协常委、农业和农村委员会副主任原环境保护部副部长

吴晓青

自《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》（国发〔2016〕31 号）和《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下分别简称《土十条》《土壤法》）实施以来，全国各地扎实践行习近平生态文明思想，积极开展土壤污染防治工作，净土保卫战取得较好成效，全国土壤环境风险管控进一步强化，耕地周边工矿污染源得到有力整治，污染地块用地准入管理机制逐步形成，土壤污染加重趋势得到初步遏制。

但土壤污染具有隐蔽性、累积性、复杂性、难可逆性等特点，治理土壤污染的成本高、周期长、难度大，加上我国涉镉等重金属企业废气、废水镉排放量大，历史遗留涉重金属废物量大面广，农药化肥不合理施用依然普遍，土壤污染防治任重道远。

一、土壤污染防治工作取得积极进展

全国各地高度重视土壤污染防治工作，切实增强打好土壤污染防治攻坚战的责任感和使命感，严格落实防治要求，大力推进蓝天、碧水、净土保卫战等污染防治各项工作，逐步形成山水林田湖草生态系统统筹共治的工作格局。

（一）真抓实干，高度重视土壤污染防治工作。一是各级高度重视。全国越来越多的省、市把土壤污染防治工作摆上重要议事日程，并作为“一把手”工程。湖南作为有色金属之乡和农业大省，土壤污染一度较为严重。近年来，在省委、省政府高度重视下，各市主要负责同志亲自抓污染防治攻坚战，成效明显。二是加强顶层设计。各省市根据《土十条》精神，结合本地实际，纷纷出台土壤污染防治措施，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。三是强化督查督办。各省市加强对污染防治攻坚战工作的监督管理，部分省市建立了常态化的土壤污染防控信息互通、监管联动、治理共推的工作机制，加强市场监管与执法，取得较好社会效果。

（二）积极开展土壤污染调查，初步掌握土壤环境质量状况。2019年6 月，全国农用地土壤污染状况详查圆满完成。结果显示，全国农用地土壤环境状况总体稳定，影响农用地土壤环境质量的主要污染物是重金属，其中镉为首要污染物。目前重点行业企业用地土壤污染状况调查稳步推进，针对重点行业在产企业、关停企业开展系统摸底。“十三五”期间，原环境保护部会同原国土资源部和原农业部，在全国31 个省（直辖市、自治区）和新疆生产建设兵团共布设8 万余个监测点位，基本实现所有土壤类型、县域和主要农产品产地全覆盖，初步建成了国家土壤环境监测网络，从2016 年起每年开展例行监测。

（三）以《土壤法》为核心的法规标准体系基本建立。《土壤法》颁布施行，标志着我国土壤污染防治进入有法可依的新阶段。相关部委出台污染地块、农用地、工矿用地土壤环境管理办法等部门规章；制订农用地、建设用地土壤污染风险管控标准，土壤环境影响评价导则，建设用地土壤污染状况调查、监测、风险评估、修复技术、评估效果导则以及肥料中有毒有害物质的限量，农用污泥污染物控制等一系列标准规范。同时，出台《关于贯彻落实土壤污染防治法 推动解决突出土壤污染问题的实施意见》《土壤污染防治专项资金管理办法》等规范性文件。湖南省人大常委会审议通过的《湖南省实施〈中华人民共和国土壤污染防治法〉办法》，于2020 年7 月1 日起施行。

（四）明确分类管理，深化风险管控。一是落实农用地分类管理制度。按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。2018年，农业农村部组织江苏、湖南、河南3 省部分区县开展耕地土壤环境质量类别划分试点；到2020 年10 月，全国已有90%以上的县（市、区）完成类别划分。二是严格建设用地准入。原环境保护部、原国土资源部、住房城乡建设部联合部署应用全国污染地块土壤环境管理信息系统，从地块清单建立到调查、评估、管控、修复等流程管理基本实现信息化并在三部门间共享。全国30个省市公布建设用地土壤污染风险管控和修复名录，印发污染地块用地准入管理相关文件，从规划许可或用地批准等环节提出相关要求。

（五）加大保护力度，强化耕地保护措施。一是不断强化土壤污染源头预防。实施重金属减排工程850 多个，组织开展耕地周边涉镉等重金属重点行业企业排查整治三年行动，整治污染源1800 多家，耕地周边工矿污染源得到有力整治。31 个省（区、市）发布土壤污染重点监管单位名录，涉及企业1 万余家。化肥农药施用量连续第三年负增长。二是做好顶层设计，强化耕地保护措施。自然资源部、农业农村部印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》《资源环境承载能力和国土开发适宜性评价指南》等。全国多地以编制国土空间规划为契机，将符合条件的优先保护类耕地划入永久基本农田，对符合划定条件的永久基本农田应划尽划。三是加强矿山生态环境保护、修复治理与综合利用。各地把对矿区废弃地修复治理与土地开发、土地整理结合起来，根据实际情况开发改造成工业用地、耕地、旅游景观等，实现对土地资源的再利用。

（六）多措并举，加强生态修复综合治理，确保土壤污染防治成效。各地在打好污染防治“三大保卫战”实践中，深刻认识到“山水林田湖草是生命共同体”，多部门协调，围绕守护人居环境安全和保障农产品质量，联合制定实施污染综合防治规划，编制污染防治行动计划，全面推进整体保护、系统修复和综合治理，确保土壤污染防治成效，力争实现污染地块安全利用率和受污染耕地安全利用率双达标。

二、土壤污染防治存在的困难和问题

土壤污染防治工作虽然取得较好成效，但土壤污染防治工作在我国起步较晚，尚未建立完善的土壤环境管理体系，且其隐蔽性、累积性、复杂性等特点，在实践中还存在诸多困难和问题。

（一）土壤污染防治监督管理，亟待进一步加强。调查发现，一些地方对土壤污染防治重视程度依然不够，存在压力传导层层递减等现象，“九龙治水”“单兵突进”等问题程度不同的存在，削弱了监督管理合力。同时，监管部门对治污企业的污染治理工程技术措施选择、治理过程管理等方面，缺乏系统科学的分析评价、监督管理指标体系，导致出现工程治理措施不当、方法不对、效果不好等问题。有些地方污染防治的机构队伍不健全，人手严重不足，土壤污染防治、修复工程项目存在环境监管、监测力度不够的问题。

（二）农业面源污染不容乐观，威胁农产品质量安全。耕地污染土壤分布在广大农村，属渐进式、累加式污染，具有分散性、随机性、不易监测、难以量化等特点，容易被忽视。调查发现，一些地方农业生产中化肥、杀虫剂、除草剂过量使用现象依然存在，各种水果蔬菜生产的增色剂、催红剂、增甜剂、催熟剂、膨大剂比比皆是，价廉易购。此外，化肥过量使用是土壤酸化的成因之一，增加土壤中镉等重金属活性，在污染程度相同的情况下，增加了农产品镉等重金属超标的风险。

（三）土壤污染防治历史遗留问题多，风险管控任务艰巨。我国矿产资源丰富，开发历史悠久，矿区历史遗留固体废物、矿洞酸性涌水、尾矿库尾水污染耕地问题较为突出。据统计，2013 年底，我国尾矿累积堆存量达146 亿吨，废石堆存量达438 亿吨，约有1.2 万座尾矿库，其中危、险、病库占12.4%，有的矿山尾矿库容达千万立方米。近年来，大量重污染企业关停或退出，腾退的工业地块风险管控压力巨大。一些关闭搬迁地块的责任主体由于经济不景气、倒闭破产等原因，难以承担地块土壤污染风险管控和修复责任，由当地政府兜底，压力和责任重大。

（四）土壤污染防治工作系统性有待进一步加强。一是受污染农用地安全利用技术集成不足，受污染耕地安全利用成效尚不巩固。二是修复技术不成熟、成本偏高。有些地方耕地重金属土壤污染修复不但费用高昂，每亩几万至几十万不等，且缺乏足够的技术经济分析，甚至存在二次污染风险。三是个别农用地土壤治理项目存在未系统考虑切断污染源问题，导致边污染边治理。四是土壤污染治理工程招投标缺乏规范。一些政府部门在治污项目招投标中因无法找到环保工程财评以及招标依据，依靠传统土建工程来设计招标文件，直接按土石方量来核算工程资金，导致治理项目投资不足，污染防治效果差。

（五）土壤污染防治宣传不够，公众对土壤污染的认识不深，重视程度不够。土壤污染具有一定的隐蔽性，通常需要非常专业的方法手段来监测才能发现，相对于水、空气污染，各地对土壤污染宣传力度还不够，公众对土壤污染的敏感度远不如对空气和水污染，这也导致整个社会对土壤污染的警觉性不高，重视程度不够，日常生活中固废（如塑料制品、电子产品）随地抛弃，垃圾不分类，过量施用化肥、农药的现象在个别地方依然存在。

三、加强土壤污染防治的建议

生态环境问题是关系民生的重大社会问题。习近平总书记强调：“要全面落实土壤污染防治行动计划，突出重点区域、行业和污染物，强化土壤污染管控和修复，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心”。为切实加强土壤污染防治，有效改善土壤环境质量，提出如下建议：

（一）强化土壤污染防治监督检查。建议：一是督促各级地方政府确保完成《土十条》规定的土壤污染治理的各项目标和任务，特别是严格按照《土壤法》《土十条》要求，切实抓好土壤环境质量调查。二是有关部门要依据《土壤法》，特别是《土十条》确立的目标任务开展监督检查，对没有完成任务的地区和部门依法追究相关法律责任。三是把土壤污染治理的目标作为“十四五”期间环境考核重要指标，确保各项措施全面落地。

（二）切实减轻农业面源污染。建议：一是相关部门加强农业投入品生产销售管理，严厉打击非法制、售农药、化肥产品企业、个人。以主要粮食产区、蔬果种植和畜禽水产养殖区域为重点，加强化肥、农药等农业投入品规范化管理，健全投入品追溯系统，掌握农药化肥使用去向和使用量。二是持续推进“一控两减”行动，加强农业面源污染防治。各地农业农村部门应继续高度重视测土配方施肥技术、病虫害绿色防控技术等的推广应用及效果跟踪调查，着力提升绿色防控效能，积极推进有机肥替代化肥试点，严格限制高毒、高残留农药以及非必要农化产品使用，开展低毒低残留农药补贴示范，扩大生物农药使用。三是从国家层面加快完善绿色生态导向的农业补贴制度，构建耕地污染防治长效机制。四是加强有机、绿色食品标志认证、使用和标签标注监管。五是加强乡村农技员人才队伍建设，在涉农高校选调种养殖专业、植保专业优秀毕业学生到乡村一线服务，促进科学种田。

（三）巩固提升受污染耕地安全利用。建议：一是强化保护力度。依据土壤污染防治法开展永久基本农田集中区域划定试点，在永久基本农田集中区域，不得规划新建可能造成土壤污染的建设项目。二是巩固提升安全利用成果。总结受污染耕地安全利用与修复技术模式，分区分类建立完善安全利用技术库和农作物种植推荐清单。持续推进全国受污染耕地安全利用，推广应用品种替代、水肥调控、土壤调理等技术，降低农产品超标风险。三是全面落实严格管控。针对严格管控类耕地，各地要划定特定农产品严格管控区域，严禁种植食用农产品；鼓励采取种植结构调整、退耕还林还草等措施。利用卫星遥感等技术探索开展严格管控类耕地种植结构调整或退耕还林还草等措施实施情况监测评估。四是推进耕地土壤污染修复试点，以耕地镉污染为重点，在切断重金属等污染源头的前提下，推进以降低土壤污染物含量为目的的修复试点工作。五是严格粮食收储和流通环节监管，杜绝重金属超标粮食流入口粮市场

（四）推进土壤污染工矿源头治理。建议：针对土壤污染治理费用高投入有限等问题，坚持预防为主原则，加强土壤污染防治与大气污染防治、水污染防治、固体废物污染防治等工作的相互衔接，综合施策、整体推进，统筹抓好土壤污染源的断源工作，解决一批影响土壤环境质量的突出水、大气、固体废物污染问题，大幅度减少土壤中污染物的输入，为2035 年实现土壤环境质量改善的长期目标奠定基础。将涉镉等重金属行业企业依法列入水、大气重点排污单位，严格监管，达标排放；开展重有色金属矿山历史遗留固体废物排查，制定方案，分阶段整治；强化废弃矿山综合整治和生态修复，因地制宜管控矿区污染土壤和酸性废水环境风险，保障农业生产用水安全。

（五）健全土壤污染防治法律法规体系，增强监管能力。建议：健全耕地污染质量监督管理体系；进一步采取有效措施完善土壤环境管理的法律法规、技术、工程和管理体系及相关标准制定；建成省、市乃至全国污染地块一张图；建立相对完善的土壤污染风险管控和修复案例体系，为各地土壤污染防治工程项目方案评审、资金核算等提供参考；强化土壤污染治理与修复活动的环境监管，切实提高部门监管能力。

（六）切实提升土壤污染防治科技支撑能力。建议：鼓励科研单位、涉农高校组建土壤污染防治多学科领域攻关团队，加强国际合作，充分利用国家、地方土壤污染防治领域重点研发计划项目、专项基金等，开展土壤环境监测的基本理论、关键技术及集成应用等关键核心技术攻关；鼓励产学研联合在土壤环境监测技术、先进监测仪器设备开发利用、先进技术设备引进等方面开展创新应用研究，形成土壤环境调查、风险评估、风险管控、治理修复以及效果评估一整套技术体系，通过试验、优化、示范推广，为科学防治土壤污染提供技术支撑。

（七）积极探索土壤污染防治资金投入新机制。我国土壤污染治理不仅有存量问题，更有增量问题，资金投入巨大，需要在资金投入机制方面进行创新。建议：建立化学农药使用替代补贴机制，支持病虫害生物防治等绿色防控技术推广应用。对于污染防治投入大的地块，开展污染地块治理修复费用及再利用价值评估，梳理包装一批项目，按照“谁治理、谁利用”的模式，引导社会资本进入。对于重污染、高风险的企业、重点行业的企业推行环境污染责任险。在政策层面通过税收优惠、绿色信贷等激励、约束企业环保行为，倡导绿色发展。

（八）加强国民环境宣传教育，构建“山水林田湖草人”一体化生态保护修复新格局。土壤污染防治应突出“防”字当头，建议：加强国民环境教育，从幼儿园、小学直至大学，从农民、工人到干部，持续开展丰富多彩、形式多样的环境保护知识普及教育，把环保知识作为学生考试、干部考核的必选内容，作为农民、工人的扫盲课程。