中国地方行政审批改革模式选择
——基于地区差异的公共服务均等化与同质化
2021-04-20潘墨涛
潘墨涛
在处于并长期处于制度变迁期的大判断下，本届政府改革的基本逻辑是以职能变革为核心，以机构改革为契机，推进政府自身改革和国家治理体系和治理能力的现代化。政府的机构改革和职能变革即“结构—功能”相互配套的调整，在作为结构改革的2013年“大部门体制”改革和2018年党和国家机构改革的同时，作为功能改革的本轮行政审批改革成为十年间中国政府重点政绩指标和本届政府改革的关键注脚。作为国家治理体系和治理能力现代化中的重要一环，行政审批相关政务的改革变迁，归根结底，其核心在于如何在人口众多、幅员辽阔、各地差异如此之大的国家实现治理的进步，实现公共服务供给的均等化和同质化。本文针对Y市行政审批局与J市法人一门式改革两个案例，从案例比较分析出发，探讨地方政府行政审批改革现存的两种路径，同时利用比较制度分析的方法初步探讨其改革机理，以及改革未来的“趋同”方向——实现差异化地域内的行政审批均等化与同质化。
一、问题提出与文献综述
目前本轮各地方推进的行政审批改革，在改革初期“三张清单”等成果基础上，进行了两种模式的探索——表现为是否构建权责集中的行政审批局以“提质提效”。从本轮改革中第一个权责集中的行政审批局成立，五年试点以来各地已经初显成效。权责集中的机构改革可以迅速降低部门间的沟通交易成本，便于原分散在不同部门的审批环节整合集中以方便流程“简约化”。不过，新机构在法律法规配套以及审批与监管、服务等方面的对接上还存在挑战，因此是否采取这种改革模式，不同地方的路径选择是不同的，几年来的探索试错中形成了两种不同的改革路径——集中审批模式与精益治理模式。
集中审批，即进行机构调整成立行政审批局的改革模式。“集中审批”的内涵，“其一，……即全部行政许可权集中到某一部门数量上的多寡。其二，指实施集中审批的过程中，集中审批部门与原职能部门的关系”。所谓“集中审批部门与原职能部门的关系”，即行政审批局在某一审批事项上是否独立完成审批，或在依赖原部门专业技术基础上部分独立完成。回应国务院本轮行政审批改革，“各地方政府接力进行改革，将深化行政审批体制改革作为重要抓手和突破口，从建立政务服务中心(行政许可中心)、到‘两集中、两到位’，再到逐步探索成立相对集中审批权的行政审批局。其中，尤以成立相对集中审批权的行政审批局改革力度最大，效果最好”。但集中审批模式也衍生出了一些难以解决的问题，包括：“上下关系不匹配，会降低行政效率”，“审批与监管脱离，易导致审管混乱”，“受审批专业化条件约束，集中审批适用范围有限”，“审批权力过于集中，缺少部门制衡”，“缺乏顶层设计和配套制度”，“改革不彻底，政府职能边界依然不清”等等。因此，“集中审批模式的优势是显而易见的，然而将分散的行政审批机构集中于行政服务中心的做法，更多的是一种广度上的物理集中”。集中审批是目前改革实践的“重头戏”，但依然面对未来较大的不确定性，为了解决一个问题却衍生出更多新的问题。总之，集中审批模式的核心在于通过政府组织内部调整——机构改革来带动行政审批优化，实现政府组织的内部协调，维持本身的平衡，这在Y市行政审批局改革中完全得以体现，因此围绕Y市的改革，本文将其定义为集中审批模式。
精益治理，即在没有选择采取成立行政审批局改革模式的基础上，引用企业精益管理工具方法，以“做得更好、花得更少”为理念，抓住行政审批细节问题不断改善。所谓“精益治理(Lean Government)”，源于日本丰田管理“改善(Kaizen)”思想，并由美国学者引入政府管理领域，完整提出精益治理理论。“改善的要义简单又直接：改善意味着改进。此外，改善意味着涉及所有人的持续不断的改进，……改善哲学认为，我们的生活方式——包括工作生活、社会生活以及我们的家庭生活——理应得到不断的改进”。精益指通过学习，做得更好，消耗更少，广义上也指“改善+创新”，即在改善的基础上不断追求工作精进，不放过任何变革的机会，精益求精，达成“少而精”的目的。麦肯锡咨询公司强调企业精益管理引入公共部门的可行性，“精益管理通过定位组织低效成因，构建管理系统和能力素质以支撑工作新方式，吸引管理者和职员将持续改进作为每个人日常工作的一部分，最终帮助公共部门简化流程”。Lean Breakthru Consulting Group认为精益治理“是在政府服务中不懈追求消除浪费。精益治理意味着少花钱多办事。更少的延误、更少的支出、更少的资源、更少的废话，在创纪录的时间内产生更多的行动、更有效的规则制定。精益治理系统是一种方法，它不能容忍浪费，同时继续减少对政府服务工作量的需求”。行政审批改革的精益治理模式，是围绕政府行政审批真正价值，寻找降低一切相关“社会成本(社会痛苦)”、不断提高价值供给质量的改革路径，“做得更好、花得更少(Do more with less)”。有学者将此种模式定义为“‘一窗式’综合受理的政务中心模式”，并将其与行政审批局“选择性集中”模式进行比较，认为二者存在改革方向、流程侧重、事项范围的不同。这种比较有一定意义，但实际上弱化了改革过程中对问题认识、处理等逻辑上的根本区别，定义的内涵缺失而外延过窄，对事实的实证判断略显不足。总之，精益治理模式的核心在于从作为公共服务对象的社会的角度思考改善，不断探讨降低成本的可能，实现政府组织的外部协调，维持与外部环境的平衡，这在本研究的J市案例中完全得以体现，因此围绕J市的改革，本文将其定义为精益治理模式，以区别于中央政府正在各地试错探索的主导模式——集中审批模式。
“集中审批”和“精益治理”不是理论性概念——逻辑互斥的概念，而是依据案例“生长”出来的描述性概念，此二种概念涉及改革路径机制的内涵，“社会科学的基本概念应该是机制的概念，而非理论的概念……我们应该专注于说明人类行动和互动的小型机制和中型机制”。这种机制性概念对案例的指涉，框定了改革路径的一些特征、范围，在此基础上可以通过对不同模式的相关概念“极端化”抽象进行理论设计。因此，本文以制度变迁与技术进步互动的理论为基础，指出“集中审批”即行政审批改革的偏“制度路径”，“精益治理”即行政审批改革的偏“技术路径”。从理论上说，制度变迁与技术进步是经济社会发展的“双引擎”。马克思强调了“生产方式的变化(技术变迁)与生产关系的变化(制度变迁)之间的辩证关系，但他相信前者提供了社会组织变迁的更为动态的力量”。制度经济学进一步发展了这一理论，认为经济社会发展的根本因素是制度，“技术创新能使我们较容易地降低交易费用，正如它能导致降低转型成本一样。同样，制度变迁也会降低交易费用，或降低转型成本”。内生增长理论学者罗默则认为技术进步是更为主要的动力，“内生增长理论认为实现经济持续增长的决定性因素是内生化的技术进步”，内生化的技术进步从根本上推进着社会变迁。当前，以纳尔逊为代表的众多学者则“支持制度与技术协同演化共同决定经济增长”和社会变迁，如拉坦指出：“导致技术变迁的新知识的产生是制度发展过程的结果，技术变迁反过来又代表了一个对制度变迁需求的有力来源。”这说明，制度变迁与技术进步往往相互交叠发生，且在实践中总是趋向于“收敛”。本文所讨论的两种地方行政审批改革模式——以“集中审批”为代表的“制度路径”与以“精益治理”为代表的“技术路径”的分立可完全定义目前我国各地探索的改革实践，同时在“集中审批”和“精益治理”两个典型案例的未来“殊途同归(收敛)”中得出一个较有说服力的理论分析框架。
二、研究方法与框架
本文选择Y市行政审批局与J市法人一门式改革两个案例，原因在于：二者在“可比较性”上，存在改革同期(几乎同时响应中央政府改革指示)、经济社会环境迥异等合理意义，同时在改革后均形成了被广泛认可的典型经验。所以，通过对二者的比较分析，可以探讨两种迥异路径并达成不错效果的改革模式，探讨如何为地方公共服务均等化与同质化发展提供经验。通过实地调研数据搜集，本文在总结两个经典案例基础上，以案例的质性比较分析和进一步的比较制度分析为研究方法，证明中国本轮行政审批改革中存在集中审批和精益治理两种取得不错成果的主要模式，以及二者从始至今的不同路径的发展机制。之于质性比较研究的框架，即在几个维度——改革逻辑、改革历程、工具方法、改革成本、改革效果、瓶颈制约六大方面及十二个子项(见表1)——对两种不同的行政审批改革模式进行案例白描和基本情况对比。之于改革机理的比较制度分析，则基于对两个案例基本事实梳理的基础上，还原其关键决策点的不同偏好选择，说明因果机制，回答两种模式由何而来，及其路径选择必然性、合理性的问题。
表1 两种改革模式比较分析框架
三、典型案例的基本情况
两地改革起步时点相近，但改革逻辑、历程、方法、成本、效果和问题困境方面特点迥异，在初始条件导致的路径方向不同的前提下，改革整体模式走向两个完全不同的路径。通过分析，未来二者的改革将在中央政府统一目标指导、经济社会发展基本需求一致、经验形成并相互扩散的情况下，走向精细化方向“殊途同归”这个判断，具有一定前瞻性和合理性。具体而言，Y市行政审批局以集中审批为基本改革路径，2014年末成立之时将26个政府部门的行政审批相关职权剥离，100多个科室156项行政审批事项职责划归，由60余名行政审批局的公务人员负责，人员减少90%，实现了“一枚公章管审批”；J市法人一门式改革于2015年初开启，改革覆盖面由小到大，逐步完成对19个部门涉企审批事项的跨部门融合，提升审批效率和服务质量。
(一)改革逻辑
首先，思维逻辑。Y市行政审批局改革并不直接针对行政审批和服务的价值问题，通过审批权与管理权分开、部门监管服务职责更加专业化来进行集中审批探索。这种问题解决思维是“旁敲侧击”式的，即通过机构改革来尽可能影响问题发生的制度环境，而非直接去解决问题。J市法人一门式改革以精益治理思维指导，直接针对每一个细节问题，有小至大进行改善，“单刀直入”弥补现实缺陷。其次，行为逻辑。对于集中审批模式而言，机构改革是解决问题的机遇，也是改革切入点。Y市行政审批局改革借助两次“机构改革年”的机遇，相对更加直接和急进地推进了政府部门体制架构改革。对于精益治理模式而言，机构改革并不属于“机遇”，J市法人一门式改革直接针对问题，通过一个个细节问题的解决渐进推进改革。
表2 两种改革模式基本逻辑比较
(二)改革历程
首先，改革动力。机构改革的动力根本上来自于变化中的经济社会发展需求，而中层、基层政府机构的改革动力则直接来源于上级政府的改革意志。Y市行政审批局借机构改革东风推进行政审批改革，直接动力来源于上级政府的动议和支持，成为上级政府“自我革命”的重要形式，而对于机构改革的评价只能从改革后行政审批是否做出成绩来判断，因此这种集中审批模式的改革动力仍然来自于上级政府。J市法人一门式改革则更多出于社会直接需求而逐个问题进行改善，一定程度上更能够得到行政相对人的理解与支持。其次，改革目标。二者均是在宏观愿景下推进的具体改革，但具体目标略有不同。Y市行政审批局改革依据上级统一布置的改革任务进行具体目标的设计，在已有探索中更多以行政审批“耗时降低”“减少环节”等作为关键指标，与其他地方审批相关部门进行“竞赛”，提出“企业开办一日办结”“秒办”等具体目标。J市法人一门式改革则围绕精益管理理念进行具体细节目标设计，包括标准化、可视化、流程化、精益治理持续化等，具有明显的现代管理特征。最后，改革路径。Y市行政审批局经历了三轮改革。第一轮改革(2014年12月至2017年7月)，以整合审批权为目标，七轮“瘦身”后减少申请材料1 508个、表格291个，剔除填写内容3 384个，减少审批环节265个，减少办理时限731个。第二轮改革(2017年7月至2018年7月)，以优化营商环境为目标，针对“准入易、准营难”“项目报批难”问题，取得三大成果：“企业开办一日办结，项目报批控制在30个工作日以内，准营事项1+N多证联办”。第三轮改革(2018年8月至今)，尚未结束，重点任务：“一体式集成审批服务模式”“一窗式集成审批服务”等。J市法人一门式改革经历两个阶段：第一阶段，2015年3月至9月，以“流程”和“现场”的改善为手段，推进“三证合一”，由市场监督管理局牵头，将国税、地税的个体工商户税务登记证业务与工商个体工商户营业执照登记注册业务合并到工商窗口一窗受理、出证；第二阶段，2015年9月至2016年底“涉企审批服务一门式”改革，即通过与有涉企审批职责的其他18个部门进行对接，以整合审批服务事项，同时，在多部门沟通融合的基础上，推进事项标准化梳理与平台建设的整合，实现审批服务与平台开发的迭代持续发展。
(三)工具方法
首先，管理模式。Y市行政审批局改革关注点更多放在上级部门与社会的认可，体现政治学意义上的合理性。如通过强有力的政治领导力，对分散在各部门的审批权进行整合；在审批局自我探索改革中，不断内部调适部门结构，将涉企准入准营审批业务按特征调整到两个部门，将项目招标前后及建成后审批调整到立项审查处、施工许可处、勘察验收处三个部门；采取集中式服务模式，即将审批权力部门整合于行政审批局“市民大厅”等。J市法人一门式改革未能得到更多上级支持，故将关注点更多放在社会认同与本部门公务员、雇员队伍的自身发展方面，更多体现管理学意义的合理性。如建立几个真正具有从事单件公共服务所有工作所需的全部技能的问题解决小组、精益团队；采取分散式服务模式，除区一级仅有十余窗口的服务中心站外，还依据行政相对方区位因素，在不同街道设置了9个分中心，每个中心三五个工作人员，可以办理6部门415项业务；为解决排队时间过长问题，从大厅设计到管理一步到位，采取“一窗式”而非“分功能”受理布局等。其次，技术工具。Y市行政审批局改革最主要的技术工具是传统的政府流程再造，即对于所负责的不同审批政务进行流程内的“串并联”整合，目的在于压缩办事时限。J市法人一门式改革则打开了“精益工具箱(The Lean Toolbox)”，根据问题选取合适的精益工具进行处理。
表3 两种改革模式工具方法比较
(四)改革成本
首先，经济成本。有数据记载的经济成本，可从平台建设投入、服务场地投入等具有可比较性的方面进行对比，而人员成本和行政支出则由于部门级别、地方经济社会发展程度原因而无法比较。举例而言，由于采用空间集中式服务模式，Y市行政审批局改革在场地方面选择新建集中化办公服务场地，斥巨资投入兴建“市民大厅”；在平台开发方面，则采取项目外包方式，一期斥资5 000万元，但效果不佳，仍需二期投入。J市法人一门式改革则专注于降低各种成本，由于采取分布式服务，现有工商部门分散在街道的场地已足够应对需求，没有任何建设成本；由于平台开发工程依靠政府部门内部技术团队，因此基本开发维护成本低于500万元，且无须“返工大修”，采用敏捷开发办法逐步完善。其次，非经济成本。非经济成本主要包括部门沟通成本、权力运行成本等。Y市行政审批局改革的沟通成本远低于J市法人一门式改革，J市法人一门式改革花费8个月与18个相关部门进行了20余次跨部门协调以整合一门式平台，Y市行政审批局改革则借机构改革“东风”大幅降低了沟通成本。不过，集中审批模式沟通协调成本在具体政务运行中依然存在，“审批权力集中的效果受到条块体制限制，尤其是由于行政审批局没有职责同构的对应上级部门，协调成本过高”。从权力运行成本来看，Y市行政审批局改革权力运行成本同样低于J市法人一门式改革，原因在于上级部门强有力的支持以及审批权力集中所带来的“红利”。
(五)改革效果
首先，节约性指标。Y市行政审批局改革重视上级任务性指标，并积极参与全国范围“简政放权”的地方政府改革“锦标赛”。除一些硬性指标外，J市法人一门式改革则更注重涉及成本细节的指标，充分突出了其“向精细处要效益”的管理思维。其次，提升性指标。由于聚焦硬性指标和对细节指标统计的缺失，Y市行政审批局改革“数据沉淀”技术水平不足，“提升性指标”效果仅关注了“客户满意度”，通过网络、现场咨询、办事回访、评价系统等综合考评，而J市法人一门式改革除了关注“客户满意度”“一线雇员办公满意度”等指标外，更加关注改革的电子化程度及其数据沉淀。(见表4)
表4 改革效果统计比较(截至2018年底)
(六)问题难点
目前Y市行政审批局改革与J市法人一门式改革均遇到不同问题难点。从降低浪费来看，集中审批模式在具体实践中依然存在多种浪费，如不同事项服务大厅“使用度”不同导致的空间资源浪费、因未能绝对意义上的“一窗化”导致不同窗口“劳苦不均”带来的人力资源浪费、由于改革体现政治性而非管理性导致平台建设等大项投入的资源浪费等。对于审批服务团队核心的公务员个体而言，由于成立了行政审批局，形成了权责庞大的独立政府机构，因此工作任务繁杂不精，中层管理人员大量精力消耗在“文山会海”中。采取精益治理模式的J市法人一门式改革则集中在公务员即一线雇员减压，降低加班率。但从改革整体战略设计来看，拥有上级部门强有力支持的Y市行政审批局改革比J市法人一门式改革更富战略性，整体布局和阶段性推进更有章法，J市法人一门式改革则未能得到足够的上级支持，太过关注细节，组织文化多了些许“匠气”，管理技术细节问题不多，但团队整体战略思维培育不足，随着核心团队的调离，必要技术随人而走，改革出现了一定程度的倒退。
总之，从基本框架对两种改革模式情况比较来看，面对中央政府的改革要求，各地的“试错”已形成两种独特的改革路径，这两种路径的基本逻辑和发展变迁迥然不同。(见表5)因此进一步讨论出现这种不同的路径机制是对认识事实具有重要解释力的。
表5 两种改革模式基本情况比较
四、路径机制的比较分析
通过案例情况对比可见，在地域差异极大的前提下，集中审批模式与精益治理模式都是相对“成功”的改革范例。两种不同改革路径的选择是各种因素交织的结果，两种成功推进改革的典型模式由不同的初始状态、不同发展取向的核心参与者、不同的正式和非正式激励制度、不同的社会文化环境所促成，其路径选择具有一定必然性和内在规律。
(一)初始条件讨论：政府与社会文化环境
地域性差异决定了初始条件的不同。虽然在整体国家行政制度体系方面并无不同，但具体到不同政府层级、资源配置、信息传递机制和不同的社会文化环境客观塑造了不同的初始条件。Y市位于北方中西部欠发达地区，改革由市委市政府直接领导，审批局设置在地级市政府之下，属于处级部门；J市位于南部沿海发达地区，法人一门式改革发端于中心区市场监督管理局，属于科级部门。
首先，众所周知，越是靠近基层的政府部门，对社会需求信息获取的成本越低；越是远离基层的部门，中央政府的需求(意图)信息获取成本越低。所以，由于信息获取的成本不同导致影响偏好选择的主要信息影响不同，Y市的改革更多从省级政府获取信息，受到中央上级政府意图的主要影响，而J市中心区的市场监督管理局则更易受社会需求信息左右。
其次，不同发展程度地区的人力资本是不平衡的，发达地区政府部门的人力资本更加雄厚。从技术吸收角度来看，越是发达地区，技术扩散成本越低，技术吸收的过程、速度、效果受其市场环境、产业结构、物质资本、人力资本等因素影响，发达地区更具优势，所以J市中心区市场监督管理局在吸收先进管理、信息等技术方面更便捷，相关技术人员能力远高于欠发达的Y市政府部门。
再次，从改革的牵头部门来看，J市中心区市场监督管理局较Y市市委市政府更为专业化、“技术流”，牵头部门不同的专业背景和组织文化进一步强化了整个改革的路径选择。
最后，经济的欠发达导致可供选择的职业道路的相对“匮乏”，加之家族文化强度不一致，家族文化强、家族资源集聚、家族支持和抗风险能力强的地区的人们在面临重大选择时有更高的博弈空间，对于决策选择、谈判博弈的风险承受力也更强。相较而言，J市所在地区在此方面更有优势，改革中更多以自身偏好进行决策，而非更多依赖上级政府的肯定。
总之，不同层级政府在改革“竞赛”中的“跑道”是不同的，对于“跑道”的偏好选择就是一种路径选择。正是由于各种初始条件的不同，改革的路径选择呈现出了不同偏好和决策。Y市政府因此选择了集中审批的典型“制度路径”，以自身架构调整回避技术短板；J市中心区市场监督管理局则选择了精益治理的典型“技术路径”，发挥自身技术能力，充分利用技术资源以达成改革目的。
(二)政治发展取向与业务发展取向的改革团队
西方行政学将政府相关职员分类为“政务官”与“事务官(或业务官)”，这种基本分类在中国并不成熟，中国政府公务员队伍实质上并未将“政务官”与“事务官”明确区分，实际中“政务”与“事务”职位的相互调换比较常见。在初入政府组织时往往承担所谓“事务”职责，而一旦脱颖而出则有机会晋升“政务”职位。虽然如此，但事实上中国公务员队伍存在着两种可以划分清晰的群体——“政治发展取向”公务员和“业务发展取向”公务员。这种区分凸显个体主观自由选择的机制，是业已形成的对自我人生的定位，并不由公务员相关制度所影响。从案例分析中可见，Y市集中审批改革受到高度政治发展取向的改革团队影响，走上了改革的“制度路径”，J市的精益治理则受到典型的业务发展取向改革团队的影响，选择了“技术路径”。“政治发展取向”和“业务发展取向”的判断决定了两条改革路径中团队不同的偏好选择。“政治发展取向”的Y市集中审批改革更多由政府所主导，体现上级政府意志和政策导向；“业务发展取向”的J市的精益治理则更偏好于满足市场、社会的需求。
(三)两套迥异的激励机制：政绩竞争与技术优势
“竞赛”中的“跑道”实质上是一种激励。“跑道”不同，自然“激励”机制也迥异。除去财政方面、政策方面基本一致的激励机制之外，“政治发展取向”和“业务发展取向”的判断还决定了两条改革路径中存在的两套完全迥异的激励机制。
一种是“政治发展取向”所持有的以“政绩竞争”为主的激励机制。“政绩竞争”即改革努力服务于政绩提升，在官僚晋升通道中“脱颖而出”。这种激励机制可以解释Y市集中审批模式的行为决策。比如，通过政治权力迅速打破原有部门间壁垒，整合多部门资源以推进改革；三任审批局局长在改革框架下提出全新“口号”目标，为改革贴上个人“标签”；对改革成效不计成本的财政投入、人力资本投入，基本回避改革过程中的成本核算；积极寻求成果宣传途径，通过上级政府积极推进技术扩散，而非封闭环境以独自保有成果(包括技术)。
另一种是“业务发展取向”所持有的以“技术优势”为主的激励机制。“技术优势”激励即追求技术的不可替代性，类似一种“匠人精神”的价值取向——精益求精且“难以复制”的专业技术。这种激励机制可以解释J市精益治理模式改革的行为决策。比如，中心区的改革技术(平台建设)优于市级政府的相关技术，但技术向上级政府部门的扩散却难上加难，“匠人”的荣誉压过了服从上级的义务；对自身技术不可替代性的“自信”，对业务荣誉的笃定，以及相关环境条件所致决策风险压低，“功成之日”核心团队离岗调岗的行为；对技术扩散、技术转让的“有偿化”认知，导致“技术随人走”，影响改革发展，出现了一定倒退。
(四)团队谈判能力差异与改革的发展变迁
一方面，涉及机构改革的政府自身改革，由于依靠政治权力迅速解决了部门利益博弈，整合了审批大部门，所以执行改革团队的谈判实际仅存在于上级政府和社会市场需求之间的两个场域。而在经济下行压力加大，政治上高度“人民性”的中央政府改革决策与社会市场需求达成最大“共识”后，面对来自上下的两个同质性压力，“政治发展取向”改革团队的主要博弈场聚焦于与上级政府的谈判。也就是说，在上级政府的“激励—惩戒”机制下，既没有改革所需技术储备，又效率低下且不想放弃部门利益的部门，依靠自上而下的政治力量推进机构改革和行政审批改革，是合理的选择——放弃部门利益集中力量降低行政审批成本，换取财政支持和政绩亮点，力争在“竞赛”中率先“达线”。所以，在改革发展变迁中，“政治发展取向”的集中审批模式改革首先成立权责统一的审批局，同时严格依照上级要求和其他地方政府改革的竞争激励，推进一个一个反映政绩意图的改革目标。虽然改革本身也是官员的政绩“跳板”，但改革确实取得重大成效，弥补了技术短板。
另一方面，“业务发展取向”将技术的不可替代性作为在各种谈判场域的核心“筹码”。拥有改革推进所必要技术的政府部门，在改革初期对于让渡审批权(部门利益)并不热衷，相比较初期没有必要技术储备的政府部门，则需要另谋出路(机构整合)，以达成改革目标。由于没有涉及机构改革，没有让渡审批权，没有触碰部门利益，因此如何将分散于各部门的审批事项依照社会市场需求“物理整合”“化学整合”在一起以降低成本，成为博弈的关键点。博弈在牵头部门——J市中心区市场监督管理局与相关18个其他部门之间展开。利用对审批改革的理解及相关具体的电子政务技术，这些“技术优势”“筹码”和上级政府在相关18个部门的改革压力之下，达成合作共识，不触碰审批权力的基础上也为监管责任的明晰提供了条件。其后，改革推进达成成效，“标准化”问题(即改革成果固化)成为谈判的又一焦点。“标准”不只是一种评价、一种激励，也成为可以扩散推广的开端。在诸多以“政治发展取向”推进的“集中审批模式”改革之中，“业务发展取向”注重成本的改革标准略显格格不入，关注成本的指标扩散则可能严重制约本轮改革“后进”地区的“集中审批”实践，同时提高技术扩散成本，这是J市精益治理模式的现实问题。
(五)制度路径与技术路径的“殊途同归”
在各地改革“试错”持续四到五年左右，会出现相对较为成功的案例，同时相关技术的成熟也使其拥有了“学习”“扩散”的时机。从改革发展来看，制度路径重点在于从零做起完成满足需求的技术积累，技术路径则重点在于使已有的技术“扩散”至政府内部，并不断磨合以降低技术应用成本。技术的革新运用一般很难出现“倒退”，无论是追求“技术形成”的制度路径还是“技术扩散”的技术路径，在技术相对业已成熟的时刻，将呈现出朝着中央政府改革大方向的“收敛(Convergence)”，即一种“殊途同归”的现象。正是由于这种“殊途同归”，让技术落后地区依靠权力和资源投入弥补了关键技术缺陷，而发达地区也向着更加成本节约、精细化的服务方向探索，为其他地区积累精益管理经验，因此行政审批这种公共服务得以在条件迥异的不同地区实现相对的均等化、同质化。
环境的“参数”以及相关的“知识”会影响决策者的行为计划。从“三张清单”到“放管服”改革，再到如今的“优化营商环境”，中央政府每迈出一步“逻辑贯通”的改革步骤，对地方改革相关部门的行为决策调整都具有决定性影响。“优化营商环境”，实质上聚焦了改革的目标，但扩大了改革覆盖面，从仅涉及政府自身审批、监管、服务职能，到必须由政府助推一切与营商环境相关的内外部变量的变迁。同时，“优化营商环境”带来了一个新的特殊环境信息——营商环境指标体系，其所带来的新的激励机制——偏向追求技术路径的专家评价与“旧有”的激励机制相挂钩，尤其与政治发展取向的Y市集中审批改革“政绩竞争”机制相挂钩，将改革行为推向技术路径。所以，由机构改革大幅度降低部门间交易成本和改革难度的前提下，随着新部门“捏合”的同时，不断推进着高度关注上级部门所要求的“质量”的改革，政府行政进而借助架构集中化的政治力量不计成本地迅速弥合与发达地区的技术鸿沟；当进一步改革的基本技术条件满足之后，即技术相对成熟之时，改革开始向精细处——技术迭代推进，这也是技术路径的必由方向。可以预测，本轮行政审批改革所呈现的两种路径在未来将呈“趋同”之势，尤其当通过政治权力或市场交易的任何形式促进相关技术跨区域扩散时，这种行政审批方面的均等化、同质化趋势将更加明显。
五、结 论
综上分析，两地不同政府部门践行中央政府要求的本轮行政审批改革选择两种迥异的路径并均取得不错成绩，其改革路径决策具有一定必然性。(见图1)当然，随着改革继续推进和两种路径、两种模式“趋同”的越发显现，中央政府的整体意图将得以实现，各地区行政审批将呈现均等化、同质化趋势，社会、市场的需求也在此过程中得到最大满足。
图1 两种改革路径/模式的机制比较
(一)“目标定位—路径选择”的分析框架
在中央政府所认可的改革路径选择范围内，形成了由“外部性—内部性”协调目标和“制度—技术”路径选择所框定的限域(见图2)，在初始条件所导致的改革资源不同的前提下，即承认各地区在社会文化、经济发展和政府组织资源较大差异所导致的改革成本差异下，地方政府行政审批改革存在探索符合地方的独特路径与实现中央改革目标的“调试空间”。调试空间由强调外部性协调、强调内部性协调、强调制度路径和强调技术路径四个“极端情况”框定。
外部性和内部性协调，意即“所有群体和组织都面临两个典型问题：(1)存续和适应外部环境；(2)整合组织的内部过程，以确保组织持续生存和适应的能力”。集中审批的改革模式更多体现地方政府内部的权责调整，实现内部平衡，即等级制的责任关系；精益治理的改革模式则更多体现地方政府对社会环境的适应力，回应经济社会发展需要，实现外部平衡，即水平化的责任关系。制度路径和技术路径的选择，意即行政审批改革虽属于行政改革，技术性问题是关键变量，但深受政治影响。地方政府在改革中的政治性考量体现在制度路径对于政府内部权责架构、规则制定的调整上，而行政方面的技术化考量则体现在具体管理方法技术的革新。制度路径和技术路径的选择更多体现地方差异，即改革成本类型差异所致，规避成本高、难度大的路径，以成本低、难度小的路径选择弥补差距，实现基本公共服务均等化、同质化是路径选择的核心逻辑。
图2 地方行政审批改革路径的选择限域
作为集中审批模式典型的Y市行政审批局改革，处于更加强调政府组织内部协调和制度路径选择象限，作为精益治理模式典型的J市法人一门式改革，处于更加强调政府组织与外部环节的协调，以及偏向技术路径选择的象限。是否存在强调技术路径并偏向于内部性协调的模式，以及强调制度路径并偏向于外部协调的模式，需要在未来案例研究中进一步发现，但这种存在假设在逻辑上是成立的。
基于以上分析，对未来改革的判断，地方行政审批改革的集中审批模式由偏向内部性协调的制度优化路径转向更强调外部性协调和技术优化路径，精益治理模式则由偏向外部性的技术优化路径转向更强调内部性协调和制度优化路径，二者最终将进一步寻求内部外部均衡，实现政府组织生存能力和存在价值——政府的合法性和公共产品供给的均等化、同质化。纵观全国各地行政审批改革，不同的路径选择大致均可以框定在此限域之中，不存在绝对化的单一强调“制度”或“技术”、“内部”或“外部”的路径。
(二)基于两种改革模式分析的对策建议
在本文案例的具体比较中，可见两种改革模式均面临棘手问题，中央政府控制管理基层政府行政审批改革面临着严峻考验。首先，模式发展的趋同并不代表推广的时机已到来，应延长行政审批改革各地试错的机会期，做到在近两三年内不关闭“机会窗”。各地行政审批改革试错依然存在许多尝试的路径，包括有可能存在的“另外两个象限”的案例，以及未整理搜集的经验教训。无论从改革可选路径的探索来说，还是对整理现有试错经验来看，仍需要几年时间。对于中国这样地域差异巨大、人口民族众多的大国，整合出有普适性的改革方略所需的时间成本、社会智力成本相当巨大，几乎不可能在一两届政府十年间完成。应适度放缓“设立行政审批局”改革推广，评价包括法律法规修正成本在内的改革成本，给予不同改革路径更多时间空间进行试错。其次，以不同地区的政府、社会文化环境特质为基础，分析改革模式选择的必然性，多元化的改革路径和单一性的改革核心目标是合理的选择。所以，未来的模式推广要么重点放在“技术扩散”，要么放在顶层设计，对各地以实现政府组织内外部协调为目标的不同改革路径不必过分干涉。再次，从国家治理体系和治理能力现代化的宏观视角审视行政改革，应当树立“花小钱、办大事”的核心理念，在此基础上对各地行政审批改革的不同路径进行评估，尤其注重设立行政审批局的意义，即“重大的行政改革必须认真思考改变部门间的工作关系，同时又不对各自的组织认同产生实质性影响。……只有在有助于提高组织绩效或降低成本时，合作才有价值”。最后，重视精益治理模式技术路径的经验学习借鉴意义，这是制度路径之外最成功的改革尝试之一，对于“优化营商环境”有直接的作用，如何通过政治支持与市场交换降低技术扩散成本，是解决问题的关键。
(三)进一步的研究问题与未来规划
在以上结论的基础上，可以得出需要进一步研究的关键问题，在未来的研究中进行探索。Q1：行政审批改革的现实中，是否存在制度路径选择以达成外部协调目标的案例，是否存在技术路径选择以达成内部协调目标的案例；Q2：四个象限的案例比较，在路径机制方面可以得到哪些解释；Q3：内部协调、外部协调目标的均衡是否存在，同时满足两个方向目标的改革应选择何种路径；Q4：行政审批改革制度路径与技术路径的选择是否存在“兼顾”而不“偏重”的可能，依据不同地域环境的限制，如何选择合理的改革路径；Q5：随着行政审批改革的推展，优化营商环境涉及政府多部门的行政改革，在“优化营商环境”这一典型外部性的改革目标下，是否可“套用”“目标定位—路径选择”的分析框架进行分析，进而进一步检验分析框架的有效性，等等。
总之，本文作为一项长期研究的开端，跟踪观察地方行政审批改革的路径选择，目前研究阶段存在案例有限、量化证据不足的客观现实。未来，研究将进一步沿着已有论点出发，长期积累相关质性和量化的数据，通过分析以佐证中国国家治理体系和治理能力现代化过程，从中国整个社会制度变迁的大背景下，审视位于其中的作为行政改革一部分的行政审批及相关改革，探讨社会制度变迁期对行政改革、行政审批改革、优化营商环境改革的方向性要求，以及宏观制度环境变迁如何影响微观政府部门改革的路径机制选择，进而探讨如何在不同时期满足相对的公共服务均等化与同质化。
