中国共产党纪律检查机关的历史变迁
——基于中纪委历届报告的文本分析
2021-04-20李莉
李 莉
一、引 言
从世界范围来看，一个国家反腐败的制度建设来源于法律、机构和策略三个方面。其中，专业性的反腐败机构在治理腐败方面扮演着重要角色。由于政治体制、法律体系、历史文化等各方面的差异，目前各个国家的反腐败机构也有很大差异。但总体而言，主要有两种模式，其一为单一反腐败机构模式(ACA)，其二为多元反腐败机构模式。随着国家监察体制改革的有序推进，目前我国已经建立起省、市、县三级监察委员会。国家监察委员会实质上是反腐败机构。这一机构将隶属于政府行政序列的行政监察机关改造为向各级人民代表大会负责的国家监察机关，覆盖的监察对象也从政府行政序列公职人员扩大到行使公权力的所有公职人员。这一改革从多元主体结构模式转变为当下的单一的反腐败机构模式，实现了中国反腐败模式的制度性转变。国家监察体制改革前，反腐败机构有纪委、政府内部的监察部门、检察院内部的反贪污贿赂局等。在实际运作中，这些反腐败机构都以党的纪律检查委员会(纪委)为核心。新的国家监察体制改革过程中，国家监察委员会与纪委合署办公，与此同时，还明确规定新的监察委员会主任由纪委书记兼任。不难发现，两种模式中始终贯穿了纪委这一核心机构。
相比于党内其他组织的研究，学界对于纪委的研究更多聚焦于党史的发展脉络与演进上。已有研究表明在不同时期，纪委的结构性变革直接引起其职能的变化。然而，当我们从组织的视角来审视纪委的变迁时，却会发现其更为复杂的面向。作为党的组织机构，纪委实际具有双重属性，一方面呈现出作为政党机构的权威性与政治性，另一方面则体现出作为科层机构的专业性与规范性。这样的双重属性使得纪委在自身的变迁与发展过程中形成了较为独特的逻辑脉络，而这一内在逻辑实际上也是中国党政治理结构的折射与反映。作为政党机构所呈现出来的政治理性与作为科层机关呈现出来的技术理性如何平衡，党和国家如何互动等问题都成为值得探讨的重要议题。
因此，本文尝试使用党政治理结构作为框架，采用文件分析的研究方法，针对中纪委的历届工作报告进行深入的内容分析，通过梳理纪委在改革开放后的发展与变迁，探讨中国反腐败核心机构纪委的组织特性与内在双重属性的机理。文件分析是政治学分析中非常重要的方法之一。基于文件之上进行的内容解读有利于厘清历史发展的脉络，也有利于提炼历史节点的重要特征。
二、双重领导体制：政治性与等级性的统一
1921年中国共产党在诞生之初就成立了纪律检查机关。建党之初，纪委的设立反映出党内权力监督的基本制度安排逻辑。党内监督的早期发展历史不仅为中国共产党从革命党转变为执政党之后的发展脉络打下了底色，而且深刻影响了国家监督体系的发展。随着1949年中华人民共和国的成立，党中央决定成立中央及各级纪律检查委员会；1955年将纪委改为监察委员会；1956年党的八大党章再次明确和健全了纪委的工作制度。历史梳理表明，这个时期纪委的党内权力监督机构的性质与建党之初相比有了更为详细的制度安排。
作为党内监督机构，纪委的权力实际来源于党委的授予，其定位也应是党委的助手。因此，对于纪委的理解，实际上需要着眼于对中国共产党的深刻认识。“中国共产党经历了从政治革命、执掌政权到社会整合的过程。中国共产党具有轰轰烈烈的革命斗争背景，是组织过军事力量，并进行了艰苦的军事斗争从而夺取政治权力的党派。这种独特的革命历史背景决定了它鲜明的革命性。而这种革命性质促使其组织行为更加复杂，更加具有组织性。”这种组织性的特征就是“高度组织化的等级体系”。高度组织化的等级体系体现在纪委结构中就是双重领导体制。纪委从组织结构上受到上级纪委与同级党委的双重领导。双重领导体制表明了中国共产党作为政党组织实际具备韦伯科层制中所强调的等级性，但是这种等级性的内涵更加复杂，本文认为其不仅仅是基于纪委这一党内组织机构的纵向等级关系，还包含横向的地方党委对其的领导。因为纪委作为党内的纪律检查部门，它实际扮演着党委助手的角色，在实际的权力运作中也是一种等级关系。然而，这种双重领导体制结构也在不断地更新和变化。中纪委历届工作报告的关键词统计显示，双重领导体制的发展具有明显的阶段性特征。
首先，上级纪委与同级党委的词频显示出较为明显的数量差异。同级党委的频次远远多于上级纪委。这表明在改革开放初期，在体制上纪委主要受同级党委领导。 1978年 12 月，党的十一届三中全会做出了恢复重建党的纪律检查委员会的决定。在十二大之前，根据党章的规定，纪委的权限仅限于检查权、一定的处分权和申诉权。纪委主要受同级党委领导。1979 年1月4日，新一届中央纪委召开第一次全体会议，通过了《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》。1980 年 2 月，中纪委推动了省级以下各级纪委领导关系的改革。纪律检查委员会委员，从过去由同级党委全体委员会选举产生，改为由同级党的代表大会选举产生。由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，以同级党委领导为主，但纪委主要领导任免要征求上级纪委的意见。1982 年9月，党的十二大修改的党章专门增加了“党的纪律”和“党的纪律检查机关”两章。党的十二大报告首次提出了纪委应对同级党委实行党章规定范围内的监督。十二大《党章》还赋予了纪委对党委委员的检举监督权、检查权、审批权、处分权、决定权和申诉权。
图1 “双重领导体制”关键词时序分布
其次，1996年之后到2012年，上级纪委与同级党委的词频数趋于一致(见图1)。这表明这个时期，纪委的双重领导体制基本趋于稳定。根据中共十五大的“反腐败领导体制和工作机制”的描述，各级纪委都要在党委的领导下开展工作，这样就又回到最初的模式，并一直持续至今。只是从1996年中央纪委六次全会提出了五项制度，在具体操作方面才又开始增加纪委的相对独立性。例如，地方纪委发现同级党委有违纪情况的，有权初核并上报上级纪委；主要领导任命应当征求同级纪委意见。这些规定与今天重申的内容十分接近。到了2004年《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布之后，纪委作为党内监督部门的法定身份才得以明确。
再次，2012年至今，上级纪委与同级党委的词频数量增加，到2014年时达到峰值，这表明了一系列针对纪委体制的改革再次被强调(见图1、图2)。2012年中共党的十八大之后，一系列针对纪委体制的改革相继出台。十八大之后，纪委的地位在加强，并且开始向垂直领导和监督同级党委方面转向。十八届三中全会提出要“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。这一表述表明，在不改变当前基本制度架构的基础上，增强纪委的垂直领导这一条逻辑的作用。简言之，就是将纪委在人事和办案两个方面的领导关系由原来以同级党委领导为主变为“以上级纪委领导为主”。关于这一点，此次纪委与党委之间关系的变革与以往相比既有相同点，也有明显差异。首先，此次改革的目标与原监委设立的目标一样，都是为了增强纪检或监察机关的独立性和权威性，进而为纪委更好地发挥监督作用提供支持；其次，此次改革的方式是在增加纪委垂直领导关系上着力，纪委的独立性渊源是上级纪委，总体上仍然在党委可控的范围之内。
图2 纪委历史变迁关键词时序分布
上述对于双重领导体制的变迁所进行的梳理表明，作为政党组织的纪委，其所具备的双重领导体制结构是兼具横向与纵向意义上等级制的科层制体系，与此同时也保持鲜明的政治性，两种属性伴随纪委的组织结构变迁，呈现出不同历史阶段的不同侧重点。从改革开放早期偏重于横向等级制的约束，即偏重于党委的领导，这反映出在当时的历史条件下，确保政治性与组织忠诚是当时纪委的重要职责所在。之后，随着党的中心工作转向经济发展，纪委的双重领导体制又逐渐由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，也反映出在确保政治性稳定的前提下，纪委作为组织的科层制属性开始逐渐凸显，即强调纪委组织纵向权力的流动。在这样相对稳定的结构中，双重领导体制充分彰显出纪委兼具科层属性与政党政治属性的双重面向，也反映出这个时期双重面向趋于平衡。进入到党的十八大之后，双重领导体制呈现新的变化，在原有结构中更加侧重于纵向权力的分配，目的在于能够使得纪委在行使党内纪律监督时具有更强的独立性，但这种独立性是一种相对独立性，即从结构上仍然遵循双重领导体制，接受党的领导。这实际再次表明纪委的政治属性决定了双重领导体制的结构属性。
三、纪检监察模式：党政治理结构的内在统一
各级纪委同时受本级党委和上级纪委领导,并且它不同于党委的一个工作部门，而是同级党委的一套班子。“双重领导体制”的确立提高了纪委的政治地位和监督能力，加强了中共纪律检查工作的独立性。但矛盾随之产生，纪委不能不受到党委的领导，因此就只能是一种双重领导的体制。为了理顺党政关系，1987年国家重新恢复和确立了行政监察体制，在制度方面区分了党的纪检部门和政府监察部门。
十三大重新明确党的纪律检查与政府行政监察的关系。1987年，被取消了28年的监察部再次设立，标志着国家行政监察制度得以恢复，党的纪律检查和行政监察在对象、范围等方面进行了划分，纪委管党纪、监察机关管政纪的局面再次形成。1993年初，中央纪委和监察部开始合署，一套人马，两个牌子，总计内设23个室(厅、局)。从法律意义上讲，两个机构仍然并存，分属两个序列，承担党纪和政纪两项职责；但在实际工作中，重大问题——无论是党纪还是政纪问题——只能由中央纪委常委会研究决定，中央纪委常委可以处理分管的政纪监察工作。
图3 纪检监察模式关键词时序分布
从中纪委历年工作报告词频统计来看，中央纪委和监察部合署办公之后，这种模式一直在使用。与此同时，这种模式也成为富于中国特色的反腐败模式，纪检监察的使用呈现出高频次特点(见图3)。
中国特色的治理结构就是党政治理结构，其呈现为“执政党通过政治领导，在组织和意识形态层面社科塑造并融入中国特色的政府体系而成的集中统一的党政结构”。在这一独具特色的党政治理结构下，我们不难发现纪委的纪检监察模式从出现到不断发展实际上都是与党政治理结构的发展逻辑一脉相承的。纪检监察模式所采用的“一套人马，两块牌子”的工作方法，是将纪委这一政党机构与监察部这一行政职能机构有机整合起来，但决策权力实际掌握在纪委，体现了党领导的权威性。更进一步看，纪委自身亦呈现双重面向，不仅具有政治属性，亦具有作为政党官僚机构的科层性。当纪委采用纪检监察工作模式时，实际上更加强调了这种双面向的一体性与有机性。通过历史梳理，改革开放后纪委的纪检监察模式自1986年开始实行以来，一直保持平稳运行状态，在进入到党的十八大后，此模式再次被借鉴到监察委和纪委的工作模式中，这充分表明了党政治理结构的内在机理与纪委变迁发展中的内在逻辑的一致性。
四、 纪委职能回归：专业属性的再定位
改革开放之后，中共纪律检查委员会恢复重建，并且承担了越来越多的工作任务。例如，恢复组建之初，主要承担维护党规党法、平反冤假错案、打击经济犯罪三项工作；党的十三大以后主要承担保护、惩处、监督、教育四项工作；十四大以后主要承担领导干部廉洁自律、查处案件、纠正部门和行业不正之风三项工作；十七大以后则主要承担教育、制度、监督、改革、纠风、惩治六项工作。这一思路在历届中纪委报告中也得以体现(见图4)。检查、纠正等职能的词频数量在2012年之前明显高于党规党法和党内监督，但进入2012年后，二者数量呈下降趋势，但党规党法、党内监督数量增长。
图4 纪委的主要职能变迁关键词时序分布
习近平在十八届中央纪委第五次全体会议上指出，各级纪检监察机关要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，强化监督执纪问责，深化转职能、转方式、转作风，更好履行党章赋予的职责。“三转”的实质是要求纪检机关找准职责定位，明确主责主业。中央纪委监察部参与的议事协调机构已由125个减至14个，对确实需要纪检监察机关参加的才予以保留，属于其他部门职责范围的不再参与，避免出现职能“越位”、“错位”等问题。全国范围内，省级纪委参加的议事协调机构数量也由4 600多个精简至500多个。清理后，省、市、县级纪委参与的机构平均数分别由144个、125个、85个减至14个、14个、13个。中央纪委还专门针对中央和国家机关出台文件，明确提出纪检组长(纪委书记)一律不再分管所在单位其他业务工作，且不再兼任所在单位其他行政职务及与纪检监察工作无关的学会、协会、议事协调机构的领导职务。这些都反映出党的十八大之后纪委职能的改革和再定位。党规党法的增多表明了纪委作为党内重要的纪律专责机关日益增强规范性，党内监督数量的增长则彰显了纪委职能定位的精准化和明晰化，这也是其作为官僚组织的专业性和规范性本质特征所在。
进一步从统计结果看，党风廉政建设与反腐败斗争逐渐频次增加，之后随历年变迁均在数量上有所增长。这充分反映出作为党的一项重要任务，党风廉政建设和反腐败斗争的重要性。
1993年中央纪委第二次全会和1994年的三次全会上，江泽民都为反腐败工作进行了专门的论述，做出反腐败斗争形势“严峻”的判断，提出了“腐败问题会导致亡党亡国”的政治观点，这是继1980年陈云提出“党风问题关系党的生死存亡”之后，又一个关系到执政党地位的论述。至此，中共纪委的主要任务就变成了党风廉政建设和反腐败斗争。到了中共第十六次全国代表大会，对于中共纪委的反腐败职能终于进行了明确，即除了执行党内法规之外，纪委还要“协助党委组织协调反腐败工作”。这实际上是对十四大以来中共重构纪律检查工作职责和实践的“追认”。除此之外，随着纪委职责的专门化，中共纪委所承担的其他任务也开始逐步褪去。2003年十六届中央纪委二次全会进一步明确纪检部门只承担纪律检查和反腐败，其他工作都不再由纪委参与。与此同时，2008年中共中央制定《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，标志着中共对于反腐败的战略定位由治标转为了“标本兼治、惩防并举”。这一定位的明确化也反映在了中纪委历年工作报告的词频统计上(见图5)。
图5 纪委任务的关键词时序分布
纪委作为党内监督的专责机关，其职能定位自建党之初就不断随党的中心工作的变化而调整。改革开放之初纪委复建后，随着党的中心工作定位于经济建设，纪委的职责范围不断扩展。但实际上这在一定程度偏离了纪委作为党内纪律监督机关的专业机构定位，使得纪委双重面向中的科层性、专业性有所弱化。因此，党的十八大以来，围绕纪委聚焦主业的改革，在一定程度上是强化纪委本身的专业性，这既符合其作为党内监督专责机关的政治属性定位，也符合作为党内官僚组织的专业性要求。由此，纪委的职能回归，也体现了在确保政治权威性的同时，更加凸显专业属性的发展特征。
五、结 语
“理解当代中国政治的关键在于理解中国共产党，而理解中国共产党的关键在于理解党的组织”。纪委作为党的纪律检查机关，是党内监督的专责机关，不仅是中国特有的党政治理结构的有机构成，也是理解中国治理体制的重要载体。本文通过中国独特的党政治理框架，尝试探讨纪委的发展与变迁背后的组织属性与内在逻辑。
通过对中纪委历届报告的文本量化分析，本文发现纪委自身具备的双重面向在历史变迁中各有侧重。从纪委的组织结构来看，双重领导体制的变化与发展反映出纪委兼具科层属性与政党政治属性的双重面向趋于平衡与一体；从纪委的运行模式来看，纪检监察模式的形成与发展则体现了与党政治理结构一脉相承的发展逻辑；从纪委的职能定位来看，聚焦主业，回归反腐败职能则表明了纪委在确保政治权威性的同时不断凸显其专业属性。
作为党内组织，纪委不仅体现政党机构的权威性与政治性，也兼具官僚制的专业性与科层性。在历史的不同时期，两种属性的侧重点有所不同，这些都直接体现在纪委的组织结构、运行模式和职能定位上。但总体看来，纪委政治属性的凸显实际上并不意味着其所具备的科层性的消失。从前文的梳理和分析中可以发现，政治性与科层性是具有一定的互补机制的，尤其是十八大以来的一系列改革，在确保政治性的同时也在注重提升科层制的专业性与规范性。在保持官僚组织自身的属性的同时，政党机构的政治属性进入新时代，围绕纪委所进行的纪检体制改革正是对两重属性的再次调整与平衡。这反映出对于以纪委为代表的党内组织的复杂面向，作为党内机关所具有的政治理性与作为党内科层组织具有的技术理性，呈现动态平衡的机制。
新的国家监察体制改革中，国家监察委员会依据宪法和监察法组建和运行，履行宪法、监察法等赋予的职责，与纪委合署办公，作为党内监督专责机关和行使国家监察职能的专责机关行使监督权和监察权。在这样的背景下，对一直贯穿于改革前后的核心机构中国共产党纪律检查委员会进行历史梳理，对于解读新时代下国家监察体制改革，对于有效解决国家监察体制改革过程中的新型合署办公等问题都具有重要的意义。
