中国数字政府建设的理论框架、研究议题与未来展望

马亮

[摘 要]数字政府建设受到持续关注，但如何理解和建设数字政府还缺乏共识。中国数字政府建设需要关注数字政府的概念化和建设水平评估、组织间数据共享与业务协同、政商关系与数字政府共建、数字政府建设水平的影响因素、数字政府的用户使用和合供五大关键问题。绩效评估、数据共享、政企共建、影响因素和用户使用，是未来数字政府研究需要关注的主要方向和研究路径。围绕共建、共享、共用、共治的建设目标，全面推进数字政府建设。组织理论、技术执行理论、协同治理理论等有助于加深对数字政府建设的理解和解释。基于行为科学和循证决策视角的研究，可为加快数字政府建设提供更加科学可行的政策建议。

[关键词]数字政府;电子政务;绩效改进;政商关系;府际关系

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）02-0071-15

一、引 言

近些年来，数字政府建设受到广泛关注，并成为学界和政界的焦点问题[1]（P122-135）。黨的十九大报告提出要全面增强执政本领，特别是要增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。党的十九届四中全会明确提出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。这是“数字政府”首次正式写入党中央的政策文件，也意味着数字政府建设将成为政府治理体系构建的关键内容之一。党的十九届五中全会进一步提出，“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。

什么是数字政府？中国需要建设什么样的数字政府？怎样建设这样的数字政府？这些问题关乎中国数字政府建设的方向，也是理论创新的源泉。围绕这些大问题，我们需要回答五个具体问题。（1）如何理解数字政府？如何评价数字政府的建设水平？（2）如何实现跨层级、跨部门、跨地区和跨系统的数据共享与业务协同？（3）如何在数字政府建设过程中处理好政商关系？政府与企业如何共建数字政府？（4）数字政府建设情况受到哪些因素的影响？如何提升数字政府建设水平和治理绩效？（5）如何提升公民和企业使用数字政府的意愿和能力？数字政府对经济发展、社会发展和政府运作产生了什么影响？

本文从共建、共享、共用和共治四个维度理解数字政府建设，认为要对数字政府建设水平进行评估，识别其影响因素并加以持续完善和提升。共建意味着政府与企业共同建设数字政府并处理好数字政府建设中的政商关系。共享意味着政府部门要实现跨地区、跨层级、跨部门和跨系统的数据共享，以及数据共享基础上的业务协同。共用意味着政府、企业和民众作为用户，都从数字政府的使用中受益。共治意味着数字政府是一个开放数字平台和生态系统，需要对其进行多元共治的制度设计。

建设共建共享共用共治的数字政府，需要对其驱动因素、建设模式与绩效评估进行研究。本文据此提出中国数字政府建设需要关注的若干关键问题，包括理论模型、驱动因素、建设模式、绩效评估和使用情况等。对这些问题进行研究，回答数字政府是什么、建设什么样的数字政府及如何建设这样的数字政府等问题，将为打造新型数字政府提供理论依据、经验证据和决策参考。本文注重从中国独特的情境出发，考察政商关系、关系型社会、央地关系等对数字政府建设的影响，从而推动发展具有中国本土关怀和比较意涵的数字政府理论。

二、理论基础与研究框架

（一）理论基础

1.组织理论与技术执行理论。从组织理论而言，可以有不同视角对数字政府建设进行刻画、理解和解释，而它们的视角和概念虽然有所不同，但都有助于我们从不同侧面和角度研究数字政府建设问题[2]（P5-10）。结构—功能视角认为组织是理性行动者，组织中的关键领导者发挥至关重要的作用，而这同组织的结构特征和功能设计有很大关系。制度—文化视角认为组织要回应其所处的制度环境提出的合法性要求，这使其更加关注外部制度压力并作出响应。迷思（myth）视角则认为组织的行动有很强的符号性和象征性，不完全是理性行动的表现，需要从文化的角度加以理解。技术执行理论基于制度理论，认为技术的执行受到官僚制和制度环境的综合作用，其最终结果受到这些因素的多重塑造[3]（P110-121）。本文基于上述理论视角，对数字政府建设的相关问题进行研究，有助于避免技术决定论的简单线性思维惯性，从更加贴合实际的角度进行研究。

2.集体行动框架与协同治理理论。数字政府建设是一个政府、企业和公民等利益相关者共同参与治理的过程，其核心在于本文提出的共建、共享、共用和共治。为了对其加以研究，本文引入制度集体行动框架[4]和协同治理理论[5]。数字政府建设要求跨组织数据共享和不同利益相关者共同参与，而这通常会诱发集体行动困境。制度集体行动框架从参与者的成本与收益、参与者的构成及其所处的制度环境入手，为破解集体行动困境提供了理论线索。协同治理意味着政府、企业等利益相关者共同参与集体行动，并采取基于共识的决策方式。协同治理受到许多因素影响，包括冲突或合作的历史、利益相关者的参与激励、权力与资源的非均衡性、领导力、制度设计等。与此同时，对话、建立信任、承诺和共同理解等对协同治理过程同样重要。本文基于制度集体行动框架和协同治理理论，对跨组织的数据共享、政企共建和合供等问题进行研究。

3.科学、循证决策与助推的相关理论。要想推动数字政府建设，就需要为各方利益相关者提供足够的激励，并增强其相关能力，从而使其有

动力和能力参与数字政府建设并加以使用。本文引入行为科学、循证决策和助推的相关理论，识别行动者背后的关键渠道因素，并设计具有干预作用的政策方案供决策者参考。行为科学特别是行为经济学旨在揭示人们的行为背后的驱动因素，特别是不够理性的行为及其成因。行为科学的大量研究为公共政策设计提供了严谨的证据，并使循证决策成为可能。助推是指政府部门利用科学证据设计公共政策，

发挥“四两拨千斤”和事半功倍的作用，从而对人们的行为善加引导[6][7]（P6-12）。本文基于行为科学、循证决策与助推的相关理论，提炼用于推进数字政府建设和使用的关键因素，并为决策者提供经验依据。

（二）研究框架

具体来说，本文聚焦五个问题，它们共同构成本文的研究核心。

一是数字政府的概念化和建设水平评估。对此研究的问题是：如何理解数字政府？怎样对数字政府的建设情况进行评估？电子政务主要关注政府与民众的关系，管理信息系统（MIS）则主要关注政府组织内部的信息集成与利用。数字政府既包括内部的数据共享共用和业务流程再造，也包括政府部门同外部的其他政府部门、企业和公民的信息公开、数据开放、互动交流、服务提供、监督问责等方面[8]。由此可见，数字政府的内涵比电子政务更大，需要做到内外兼顾。据此开展的数字政府建设水平评估，也需要从内外兼顾的角度对数字政府的建设情况进行综合评估。

因此，我们要从理论上澄清数字政府的内涵与边界，识别其关键维度和核心特征，明晰數字政府的演进和发展阶段。与此同时，研究数字政府建设水平的评估框架和指标体系，并对中国各级政府进行实证检验。

二是组织间数据共享与业务协同。对此研究的问题是：如何实现跨层级、跨部门、跨地区和跨系统的数据共享与业务协同？数字政府建设的核心是跨域共享数据，因为只有实现了跨层级、跨部门、跨地区和跨系统的数据共享与业务协同，才能使在线政务服务的潜在效能得到最大化利用。大数据共享涉及汇聚、融合、应用这三个阶段，每个阶段都需要不同的治理策略[9]。这一问题将研究跨层级、跨部门、跨地区和跨系统的数据共享与业务协同，对当前跨组织的数据共享状况进行实证评估，并识别其背后的关键驱动因素和作用机制。比如，许多观察都发现数据共享需要采取“一把手”工程，省市主要党政领导高度重视和亲自挂帅，才能真正实现跨组织数据共享。也有观察显示，数据共享需要采取干部管理的方式加以推进，通过“不交数据就交帽子”的方式倒逼职能部门开放数据。目前各地普遍设立的大数据管理局也在数据共享和业务协同方面发挥了重要作用。因此，我们要对这些具有中国特色的数据共享问题进行研究，并提出解释数据共享的理论模型。

三是政商关系与数字政府共建。对此研究的问题是：如何在数字政府建设过程中构建亲清新型政商关系？政府与企业如何共建数字政府？数字政府建设离不开各类企业的广泛参与和深度介入，由此产生的政商关系值得特别关注。中国强大的信息基础设施、庞大的网民规模和广阔的互联网市场，培育了百度、阿里巴巴、腾讯、字节跳动、华为等互联网巨头。这些互联网公司为数字政府建设提供了强大的技术支持，但也使政府在与其谈判时处于完全不对等的技术劣势地位。如果政府与企业的关系处理不当，就会诱发政企合谋等问题，使数字政府建设面临难以为继的风险[10]（P1-15）。比如，一些政府部门通过其下属的国有企业或有关联的民营企业进行数字政府建设，导致“小舅子工程”泛滥，不仅浪费大量财政资金，而且导致数字政府的可用性和可持续性面临危机。因此，我们要从政商关系的理论角度，研究政府与企业共建数字政府的关键问题，并为数字政府的共建共治提供决策依据。

四是数字政府建设水平的影响因素。对此研究的问题是：数字政府建设情况受到哪些因素的影响？如何提升数字政府建设水平？数字政府建设水平受到不同层面的许多因素影响，包括央地关系、条块关系、财政资源、跨部门关系、领导支持和参与、公务员能力、组织文化、信息基础设施等。有必要通过理论探讨和实证分析来识别其影响机制，并为进一步推进数字政府建设提供理论依据。数字政府建设的好坏和快慢，同政府部门的动机、能力和环境有很大关系。政府部门的关键决策者是否有互联网意识和发展动力，是否具备充沛的财力、人力和必要的信息基础设施，以及是否受到内外潜在用户的需求驱动，都会影响数字政府建设水平[11]。因此，我们要对数字政府建设水平的影响因素进行理论导向的实证研究，识别数字政府建设水平的关键决定因素及其作用路径。这将为我们理解和解释各地区、各层级、各部门和各领域的数字政府建设水平差异提供理论框架，并为指导数字政府建设提供决策依据。

五是数字政府的用户使用和合供。对此研究的问题是：如何提升公民和企业使用数字政府的意愿和能力？数字政府对经济发展、社会发展和政府运作产生了什么影响？如何推动政府和公众共用共治数字政府？数字政府能否发挥预期作用，主要取决于目标用户的使用情况，数字政府建设也有赖于用户提供的反馈。目前数字政府在公众中的使用率还不高，满意度还有待提升，对此需要进行更加深入的研究。因此，我们要对数字政府的各种用户特别是公众的使用情况进行研究，考察其使用的类型、特征及影响因素。

聚焦中国的关系型社会，探究数字政府如何重塑政府与公民的关系及其对公民使用情况和满意度的影响。以口口相传为特征的人际关系网络也会加速数字政府的推广和普及，政府部门需要探究如何利用中国社会的关系取向特征来推动数字政府的广泛应用。此外，行为科学和助推的研究也为推广数字政府的使用提供了理论和证据，我们需要加强这方面的研究。

上述五个问题从不同方面对数字政府建设展开研究，相互之间也存在有机联系，共同形成我们对数字政府建设的完整认识。这五个问题相互关联并环环相扣，从不同侧面对数字政府的各个维度进行研究，并综合起来形成数字政府建设的整体理论模型（见图1）。

我们将所有研究内容之间的关系都标记为双向影响关系，因为它们彼此之间都存在相互影响的作用关系，而不是单向的作用关系。比如，制度相对于技术而言有一定的滞后性，并会对技术的引入产生一定的制约;但反过来技术也会加速制度化，并使制度为技术的内嵌提供催化剂。

三、数字政府的概念化和建设水平评估

数字政府包括内部的管理信息系统和外部的电子政务，并会经历不同的发展阶段。我们首先需要对数字政府的理论内涵进行考察，明确数字政府包括哪些方面、这些方面之间的关系及其演进过程。在此基础上，需要对数字政府建设水平进行评估，并识别数字政府建设过程中存在的短板和瓶颈，为进一步推动数字政府建设提供经验依据。相关问题包括：我们需要建设什么样的数字政府？如何对数字政府建设水平进行评估？

围绕数字政府的理论内涵已有多项研究，但需要考虑如何结合中国情境并着眼于未来发展前景，对数字政府进行概念化和理论化。针对电子政务和数字政府的就绪度、成熟度、发展水平、绩效等，联合国、埃森哲公司、布朗大学、早稻田大学、罗格斯大学等都开发了不同的评估体系。

针对我国各级政府网站绩效、互联网服务能力、电子政务服务能力等，中国软件评测中心、清华大学国家治理研究院、电子科技大学、南京大学等进行了专门评估。但是，如何能够全面系统地对数字政府建设水平进行评估，仍然是一个悬而未决的问题。

聚焦数字政府的概念化（conceptualization）和可操作化（operationalization），需要对数字政府进行理论定义和实证评估。这就需要梳理该领域的已有文献和相关理论，从中提取数字政府的关键维度和核心特征。要对我国的典型数字政府建设案例进行分析，并对数字政府建设相关的人员进行访谈，据此归纳数字政府的主要形式和关键特征。在此基础上，可以对数字政府的理论内涵加以明晰，并为数字政府建设水平评估提供理论依据。据此构建数字政府的评估模型，并以我国各级政府和典型部门为评估对象开展实证评估。针对数字政府的理论内涵和建设水平评估问题，具体需要考察四个问题。

（一）数字政府的理论内涵研究

数字政府可以视为一个多维理论构念（multidimensional construct），需要对其理论内涵进行考察，明晰数字政府包括哪些维度，数字政府呈现何种特征。可以采取自上而下的演绎法和自下而上的归纳法相结合的方式进行研究，并将二者进行对照和融合：对既有文献进行系统综述，提炼数字政府的关键维度，并构建数字政府的理论框架;同相关政府部门和企业进行访谈，并归纳总结数字政府的关键维度，据此抽象出数字政府的理论内涵。未来需要构建数字政府的理论模型，明晰数字政府的理论内涵和关键维度，为确定数字政府建设的重点领域和发展阶段提供理论研究。只有明确数字政府是什么和包括哪些方面，才能对其进行评估，并据此识别其关键驱动因素。我们可以对此开展理论研究，为后续研究提供理论基础。

数字政府的发展速度迅猛，应用场景多元，这使其就像多棱镜一样难以捉摸。如何理解数字政府？数字政府包括哪些关键维度？数字政府会经历哪些发展阶段？这些问题关乎数字政府的理论内涵，也是需要重点研究的关键性问题。特别是中国的数字政府，虽然使用和其他国家相似的各类信息技术，但在采取的策略、取得的进展和面对的问题方面差异较大，亟待结合中国本土情境进行扎实研究。未来要结合国内外相关文献和理论，并基于数字政府建设的实践进展，提炼数字政府的关键内涵及其构成维度，做好数字政府的概念化和理论化。

（二）数字政府的演进阶段研究

数字政府会经历不同的发展阶段并日臻成熟，而这个过程未必是线性和单方向的。比如，我国直接跳过了许多国家和地区基于PC端的在线政务服务，一跃进入移动政务阶段[12]。因此，我们可以结合中国情境和未来前景，对数字政府的演进阶段进行研究，提出有中国本土关怀和理论前瞻的数字政府演进阶段学说，并为数字政府的前期规划提供决策参考。

（三）数字政府的评估模型研究

基于數字政府的理论内涵研究，可以构建数字政府的评估模型，包括评估目的、评估指标、评估方法和结果使用等维度，从而对数字政府建设水平进行全面系统的综合评估。目前对数字政府相关领域的评估仍然以客观档案资料为主，且对数字政府的内部过程缺乏关注，使我们对数字政府建设水平缺乏全面、深入和系统的认知。可以基于数字政府的理论模型，构建数字政府的评估模型，并为其具体评估提供理论基础和方法指引。未来应构建数字政府的评估模型，明确数字政府建设水平的评估目标、评估指标、评估方法和结果运用等，并为实证评估提供理论和方法依据。我们期望构建一个更加系统综合的评估模型，对数字政府建设水平进行更加有效的评估，并为研究其背后的驱动因素提供基础数据。

（四）数字政府建设水平评估研究

我们可以在前述研究的基础上，对数字政府建设水平进行实证测评，为发现不同地区、不同层级、不同部门和不同领域的数字政府建设水平差距提供实证证据。未来应面向我国各级政府和典型部门，利用我们构建的评估模型对数字政府建设水平进行实证评估。提供综合评估可以明确数字政府建设到了哪个阶段，各地区、各层级、各部门和各领域存在哪些差距，为明确数字政府建设的突出问题提供经验依据。比如，我们可以对全国县级以上辖区的数字政府建设水平进行评估，并抽取同营商环境和民生服务密切相关的政府部门进行评估。在此基础上，对评估结果进行诊断和分析，并为解释其差异和变化提供基础数据。

数字政府建设涉及许多环节和领域，对其进行系统综合评估殊非易事。目前对政府网站绩效、移动政务、电子政务发展水平等的评估，都是从外部可获得的功能模块进行研判，还缺少对数字政府的系统综合评估。数字政府的建设水平如何评估？哪些方法可以更好地评估数字政府？我们要对这些关键性问题进行研究，从而系统综合评估数字政府建设水平，为各个政府部门诊断数字政府存在的问题并提出对策建议提供决策依据。

四、组织间数据共享与业务协同

数字政府建设的核心在于跨层级、跨地区、跨部门和跨领域的数据共享，据此才能实现跨界业务协同，并使用户获得更高的政务服务体验。但是，组织特别是政府部门作为官僚组织，有很强的风险厌恶倾向，在开放和共享数据方面的惰性和阻力较强。目前数据共享还缺乏较强的制度保障和基础设施建设，这使政府部门共享数据的意愿和能力进一步减弱。如果缺乏关键决策者的强力推动，数据共享往往很难实现。这使我们看到广东、浙江等在推动跨组织数据共享时普遍采取“一把手”工程，通过“一把手”亲自抓来有力推进。此外，数据共享也同大数据管理局等专门机构的设立及其职能配置有关，否则就缺少必要的组织保障。未来要研究与之相关的如下问题：如何评价跨组织的数据共享和业务协同？跨组织数据共享和业务协同面临哪些障碍？如何推进跨组织数据共享和业务协同？

未来可以重点考察数据共享的模式选择，并对组织间数据共享与业务协同遇到的问题进行研究，为推进数据共享、业务协同和一体化政府提供理论依据[13]。关于数据共享有多种不同模式学说，一种主流观点是将所有政府数据“一网打尽”，并实现数据的完全集中式管理。但这种过于理想化的做法既在现实中难以实现，还会因为“把鸡蛋放进一个篮子”而面临严峻的数字安全挑战。另一种观点认为数据共享应该采取分布式做法，即各个政府部门仍然各司其职地采集、存储和分析数据，但可以通过数据交换接口或中台而进行跨组织共享。

这样，既可以达到数据共享的目的，也使数字安全性更强。

此外，还有一种观点将上述两种模式加以不同方式和程度的混合，即对数据进行重要性、权限等方面的分类，并对不同类型的数据进行不同的共享模式设计。比如，对于高频使用和身份识别的数据进行集中式管理，而对其他数据采取分布式管理。对于我国数字政府建设而言，究竟应该采取哪种数据共享模式，以及如何打破不同层级、条块关系、地区间和部门间的制度藩篱，是未来需要关注的核心问题。

数字政府建设的核心问题是如何实现跨地区、跨层级、跨部门和跨领域的数据共享，进而使业务协同成为可能，并使在线政务服务实现“最多跑一次”“零跑动”，乃至“秒批”和“不见面审批”。但是，跨组织的数据共享面临许多制度、组织和个人层面的桎梏，这使数据共享仍然停留在初级阶段。为此要研究的问题是：哪些因素影响跨组织数据共享？如何加快跨组织数据共享？具体来说，四个问题值得研究。

（一）组织间数据共享状况评估

政府数据共享涉及纵向和横向两个方面，政府内部和政府外部两个维度。纵向数据共享意味着垂直业务跨层级的数据共享，这是早期各类“金字”工程所打造的全国统一数据共享系统，但导致“数据烟囱”和“信息孤岛”。横向数据共享指跨地区、跨部门和跨系统的数据共享，是数据共享的第二个阶段，也是目前大力推动的关键领域。就一级政府而言，数据共享主要指横向跨部门和跨系统的数据共享。就政府外部而言，包括跨层级和跨地区的数据共享。数据共享涉及共享平台搭建、共享的数据所占比例、数据的可用性和使用率、共享的可持续性、数据安全性等问题，而这些是进行评估时值得关注的关键维度。比如，一些地区设立大数据管理局，将各个政府部门的数据清单汇总并进行数据归集，但由于数据质量参差不齐和算力不够，导致数据不能用、不会用和不敢用。未来可以参考已有文献对数据共享状况的评估模型，构建中国政府数据共享评估模型，选取有典型性的地区对其进行评估，并识别其在数据共享方面存在的问题。

（二）国内外政府数据共享模式比较研究

国内外各级政府都在大力推动数据共享，制定完善数据共享法律法规和规章制度，制定大数据战略，并切实推进数据在政府部门之间的实质性共享。由于其所处的经济、社会、政治和技术环境不同，数据共享模式和进展程度也不尽相同。如联邦制和单一制的国家会采取不同的政府数据共享模式，而本国或本地互联网产业发展状况也会影响政府数据共享策略，如浙江杭州拥有强大的互联网公司，当地政府就此获得了较强的技术支持，数据共享情况较好。未來可以对这些政府数据共享实践进行比较案例研究，从数据共享的制度设计、信息基础设施、组织结构、共享模式等方面进行比较，并归纳总结政府数据共享的主流模式。

（三）政府数据共享的影响因素研究

政府数据共享是否到位，能否支持业务协同，会受到多个层次的很多因素的影响，包括制度设计、组织结构、部门特征、关键决策者特征等。与此同时，不同类型的数据共享（横向/纵向，内部/外部）会受到影响因素组合的综合作用[14]。未来可以综述已有数据共享的理论和文献，并结合中国现实情境进行归纳，提炼最值得关注的影响因素。通过比较案例研究和QCA方法、大数据分析、问卷调查等研究方法，识别政府数据共享的关键影响因素。

（四）政府数据共享和业务协同的推进策略研究

在上述研究的基础上，可以研究如何有效推进政府数据共享和业务协同，并提出可供决策者参考的理论基础和经验依据。数据共享所蕴含的价值较大，却有多种实现路径。财力雄厚和技术领先的发达地区所采用的数据共享模式和策略，会显著不同于财力匮乏和技术较弱的欠发达地区。政府部门如何推进数据共享？在数据共享时需要关注哪些问题？未来可以结合上述研究，从数据共享的关键影响因素入手，设计有助于数据共享的推进模式和策略。

五、政商关系与数字政府共建

互联网在赋能政务服务方面有无限潜力，这使各地政府纷纷重视“互联网+政务服务”。无论是“最多跑一次”改革，还是“秒批”，都是“互联网+政务服务”的典型应用。这些政务服务创新提高了民众的满意度和获得感，也催生了巨大的政务服务产业。加之各地都在期望通过数字化转型提升营商环境，对各类互联网服务的需求量极大，其中蕴含的产业潜力令人瞩目，使大型互联网企业也对这片蓝海市场充满期待。过去十年互联网发展主要集中在商业和消费领域，互联网巨头在数字政府建设领域仍然处于“跑马圈地”阶段，多家企业纷纷入局政务服务领域。2019年7月，腾讯云中标长沙市总价5.2亿元的城市超级大脑项目。同月，阿里巴巴与黑龙江省政府签订战略合作协议，推动“数字龙江”等数字化转型项目，至此阿里巴巴已和27个省份合作。2019年东莞市数字政府建设项目的采购计划因其预算金额超过27.4亿元引人注目，如此天价项目吸引了华为、腾讯等互联网巨头的激烈竞争。

互联网企业之所以热衷于数字政府项目，在于其所蕴含的多方面显在和潜在的收益前景。同B2B和B2C业务相比，B2G业务的风险和不确定性较强，因为项目成败和可持续性往往取决于微妙的政商关系，常常遇到人走茶凉或“人亡政息”的运营挑战。一些政府部门对互联网应用的需求不明确且反复无常，甚至令企业不得不推倒重来。但是，数字政府项目的显示度很高，对于提升互联网企业的声誉大有裨益。

想象一下：当人们去政务大厅办事，在自助机开具证明，在手机上交税、预约挂号、交罚款、办理子女入学……如果这些政务服务都是由一家互联网企业提供的，你对它会有怎样的认识？显然，政府“背书”会令这些企业的行业影响力得到倍增。同移动支付、资讯、娱乐、游戏等其他高频应用相比，公共服务类应用属于典型的低频应用，毕竟人们不会每天都去政府部门办事。但是，许多公共服务有很强的强制性和刚性需求特征，基本上会把当地所有人和企业“一网打尽”。

在用户信息的全面性和精准度方面，政务服务也略胜一筹，所以企业热衷于投身此类应用。一旦互联网企业中标政府项目，就可以基于低频但刚需和精准的政务服务开发其他应用场景，并巩固其在这些延伸领域的市场占有率。对获客成本越来越高的互联网企业来说，投资政务服务可以大大拓展其用户基础[15]。同地方政府的深度合作有利于企业拓展其他业务，并借此利用地方政府的海量数据开发其他应用场景。特别是智慧城市这样的综合项目，使企业同一座城市几乎所有的政府部门都实现了互联对接，其所带来的海量业务数据为商业创新提供了无限的想象空间。此外，这些数字政府项目并非一次性的，除了前期建设以外还有大量后期运营空间。信息技术投资往往有很强的连贯性，软件架构一旦使用并固化，用户行为一旦习惯化，就很难轻易更换供应商。对于追求持续营利的企业而言，这使数字政府项目成为难以拒绝的“现金牛”。

上述这些方面的诱人前景，都是互联网巨头“围猎”地方政府数字治理项目的关键驱动因素。政务服务市场的巨大前景也让一些互联网企业“赔本赚吆喝”，不惜超低价竞标各地政府项目，使市场竞争陷入白热化和无序化。2017年3月，厦门招标政务外网云服务，预算495万元，腾讯云却以0.01元的象征性报价竞标，虽然涉嫌违规投标最后却中标。此后又有多个地区出现类似超低价竞标数字政府项目现象，不过均因违规而未中标。互联网企业之所以免费为政府部门提供数字服务，就是看中了此类项目的含金量和辐射力。

对于地方政府而言，“互联网+政务服务”是全方面提升城市品质的重要抓手，但贸然上马此类大型项目可能是不合适的。据中国裁判文书网披露的民事判决书显示，2013年武汉开发区政府委托微软公司开发的智慧城市项目，总投入超过1.75亿元，却因无法兼容和落地而難以达到预期效果。在数字政府领域，诸如此类的投资失败现象并非孤案。实际上许多互联网企业只是简单地将在一个城市开发的平台照搬到其他城市，二次开发的成本并不高，地方政府为此无谓买单的却很多，往往动辄千万元乃至上亿元。如何避免重复建设和投资浪费，如何精打细算地建设数字政府，仍然是需要特别关注的问题。

中央和上级政府需要加强顶层设计和打包式采购，为地方政府提供必要的技术引导，避免各地一窝蜂式的恶性竞争。我们要明确智慧城市建设不是推倒重来或另起炉灶，也不完全是基础设施和硬件建设，要避免“见物不见人”的投资偏见。与此同时，可以推动政务服务创新的共享代码计划，推动各地各级政府共享共用一些带有普适应用价值的解决方案，使巨额公共财政资金得到投资价值的最大化。信息技术投资具有复杂性强和规模大的特征，往往是腐败滋生的重点领域，对此应加强政府招投标监管，使政府采购在阳光下进行。

上述分析表明，数字政府建设离不开各行业和各类企业的广泛参与和深度介入，如何处理好政商关系却是一个值得关注的重要问题。数字政府建设离不开各类互联网公司的深度参与，并受到政商关系的深刻影响。无论是互联网巨头还是中小软件企业，在参与数字政府建设时都会同政府部门产生微妙而复杂的互动关系。政商关系如何影响数字政府？如何推动政府和企业共建数字政府？政府与企业如何共建数字政府？如何在数字政府建设方面构建亲清新型政商关系？这些既是未来值得重点关注的研究问题，也是推进数字政府建设需要加强的研究领域。未来应研究政府与企业如何共建数字政府，以及政商关系对数字政府建设的影响。具体来说，四个问题有待研究。

（一）政商关系理论研究

政商关系是指企业与政府之间建立的各种互动关系，它会影响企业获得战略资源和竞争优势的能力，也会对政府过程和结果产生影响。西方国家普遍采取民主选举和议会体制，这使企业倾向于通过选举赞助和公开游说来争取和维护自身利益。与之相比，中国的政府比立法机关有更强的资源分配权力，企业通常采取各种策略同政府建立关系。比如，聘请卸任政府官员担任企业高管，或者企业家担任人大代表或政协委员。国有企业、民营企业和外资企业会采取不同策略来建立政商关系，包括正式和非正式的关系、公开和隐秘的关系、合作和合谋的关系等。政商关系既可以是政企合谋和权钱交易，也可以是政府与企业和弦共振和各取所需。在不同的经济社会和政治环境下，政商关系也会采取不同的形式，并会导致不同的结果，产生不同的影响。未来我们可以对政商关系的理论和文献进行系统梳理和总结，并提炼政商关系的关键理论模型、核心概念和理论命题，并为研究政商关系对数字政府建设的影响提供理论基础。

（二）互联网公司的政商关系策略研究

互联网公司采取的政商关系策略同制造业企业有很大不同，需要对其进行专门研究。比如，很多企业不满足于仅仅同地方政府建立关系，而是走“上层路线”乃至“中央路线”，通过中央层面的政商关系来为其全国业务推广提供坚强后盾。再如，数字政府建设既要考虑成本和效率，也要兼顾甚至更加重视数字安全，这使“国退民进”还是“国进民退”的争论甚嚣尘上。为了获得数字政府建设项目，一些民营企业选择同国有企业联合投标，或者像广东一样建立混合所有制企业。在选择供应商方面，政府部门也会出现“小舅子工程”这样的问题，即通过下属企业或关联公司来建设和运营，并导致理不清扯还乱的复杂微妙关系。当然，政商关系不完全是负面的，它也会有利于促进数字政府建设。例如，一些互联网公司坚持科技向善的理念，认为技术可以增进社会福祉，并致力于通过技术赋能来承担企业社会责任。在企业社会责任中也有“儒商”的观点，认为企业家从政既有自利的一面，也有利他的动机。一些互联网公司就像政策企业家一样，推动带有公益性的服务创新和政策创新。未来可以对典型互联网公司进行案例研究，通过深度访谈和参与式观察等研究方法揭示这些企业参与数字政府建设过程中的政商关系及其特征。

（三）政商关系对数字政府建设的影响研究

在数字政府建设中会存在多种形式和性质的政商关系，需要对其进行刻画和分析，并探究其对数字政府建设的影响。比如，互联网公司的业务范围往往没有地域边界，呈现全国乃至全球化的趋势。与此同时，跨层级和跨地区的数据共享也往往会推动互联网企业的“赢者通吃”和“一家独大”，使该领域的垄断和寡头竞争问题凸显。又如，中央和上级政府如果采用某家企业提供的技术解决方案，那么，各级地方政府部门也通常会上行下效地采用同样的供应商，尽管可能还有其他更好的选择。特别是一些中央部委的下属企业开发的技术解决方案，往往成为该领域的行业标准，并得以在全国大范围推广。再如，先行先试的试点地区所采用的技术解决方案也通常会受到其他地区效仿和学习。未来可以研究政商关系如何影响数字政府建设，

以及哪些因素会增强或减弱政商关系所产生的影响。基于聂辉华等发布的我国首份《中国城市政商关系排行榜》，我们还可以研究城市政商关系对数字政府建设的影响。

（四）政府与企业共建数字政府的行动策略研究

在数字政府建设过程中，如何处理好政府与企业之间微妙、复杂和动态的关系，是特别需要关注的问题。尤其是要考虑如何构建亲清新型政商关系，使政府与企业的关系可以既“亲近”又“清白”，从而为数字政府建设营造良好的氛围和环境。但是，政商关系经常呈现非黑即白或亲有余而清不足的特征，往往很难兼顾亲近和清白。我们可以结合政商关系的前期研究，探讨如何推动政府与企业在数字政府建设过程中合作而不是合谋，共赢而不是双输[16]。这包括进一步规范政府采购流程管理，加强公共资源交易中心建设和运营，畅通政府与社会资本合作（PPP），建立政企命运共同体等。

政商关系是非常微妙、复杂和隐蔽的现象，是一个动态的多轮博弈过程，对其进行研究往往较为困难。

首先，在刻画互联网公司的政商关系策略方面可能面临挑战。互联网公司在建立和维系政商关系时发展了不同的策略，需要对其进行刻画和比较。政商关系本身有多面性，需要对其进行分类和刻画。不同所有制（央企、地方国企、民营和外资企业）、规模和行业的企業，也会建立不同的政商关系。为此要对互联网公司的政商关系进行刻画和解释，为理解和优化政府与企业的关系提供理论依据。

其次，在解释政商关系对数字政府建设的影响机制方面需要进一步深化。政商关系会对数字政府建设产生显著影响，既可能使其成功，也可能导致失败。政商关系对数字政府建设的影响是一个复杂而长期的过程，为此需要理解其作用机制。

基于《中国城市政商关系排行榜》可以研究城市政商关系对数字政府建设的影响。

基于深度访谈和参与式观察，可以刻画政商关系对数字政府建设的作用机制。

最后，需要提出促进政府与企业共建数字政府的行动策略。数字政府建设有赖于政府和企业的合作共建，但政商关系未必会导致预期结果。需要研究如何建立和维护亲清新型政商关系，使数字政府建设能够形成政府与企业的共建格局。政府追求公共价值，企业追求商业利益，

数字政府建设则要谋求二者之间的平衡点，为此，我们要提出可以进一步推动政府与企业共建数字政府的行动策略。

六、数字政府建设水平的影响因素

在数字政府建设领域，一个值得关注的重要问题是为什么各地区、各层级、各部门和各领域之间会存在如此之大的差距。数字政府建设同许多因素有关，既包括财力、人力和信息基础设施等带有资源禀赋性质的因素，也包括决策者的决心、观念和意愿等主观因素，还包括项目和组织所处的制度环境等外部因素。比如，贵州是西部欠发达地区，近些年却走在全国数字政府建设的前列，因此，资源禀赋无法解释这种看似悖论的现象[17]（P38-40）。再如，一些沿海城市财力充沛，用户需求强劲，但并没有足够重视数字政府建设，导致其总体水平迟滞不前。理解数字政府建设水平受到哪些因素的影响，才能为设计有效干预的对策措施提供理论基础和经验依据。

数字政府建设水平同政府部门的动机和能力有很大关系，可以从动机—能力视角对其加以研究[11]。动机意味着政府部门想不想和愿不愿意发展数字政府，表明政府部门对数字政府建设的承诺有多强。政府部门的动机既受其自身决策者的影响，也受其所处环境的利益相关者的影响，如民众的需求推动、上级政府部门的强力要求或激励、同级政府部门的竞争和学习等。政府部门的能力反映在许多方面，包括财力、人力、信息基础设施等，意味着政府能不能和会不会的问题。比如，广东、浙江、贵州等大力推动数字政府建设，同当地互联网公司的强力支持有关。当然，加大数字政府建设力度也有利于扶持本地互联网公司的发展，使其能够在数字政府市场先行先试并向全国乃至全球推广。

围绕数字政府建设水平的影响因素开展研究，我们可以从府际关系、组织特征和社会需求等方面研究影响数字政府建设水平的关键因素及其作用机制（见图2）。

（一）辖区特征与数字政府建设水平研究

一个地区的数字政府建设水平在很大程度上受该地区的诸多因素影响，而这些因素对数字政府建设水平的影响也会在不同地区有所不同。

比如，联合国在对各国电子政务的调查中就特别关注作为用户的公民和企业是否可以使用互联网，是否具备互联网接入和知识技能[18]。互联网渗透率和经济发展水平是辖区特征的集中表现，会对数字政府建设水平产生较强影响。如果当地互联网公司活跃，数字政府建设的技术基础就会较强，政府与企业共建的可能性也较高，对数字政府建设而言较为有利。如果当地居民普遍使用互联网，且在使用数字政府时提供大量及时反馈，也有助于数字政府建设。此外，地区所处的行政级别也会影响数字政府建设进程，因为它会左右当地政府的行政权限和制度空间。

为此，我们可以研究辖区特征对数字政府建设水平的影响，并考察辖区特征如何调节其他因素的作用。

（二）组织特征、领导行为与数字政府建设水平研究

从数字政府建设的内部运作过程而言，组织特征和领导行为都会对其产生至关重要的影响。就具体政府部门而言，其层级、职能、规模、结构等都会影响数字政府建设水平。比如，同公民和企业直接打交道的政府部门数字政府建设水平通常较好，这同来自监管或服务对象的要求驱动有关。数字政府建设水平也受到政府部门领导干部的深刻影响，因为他们的观念、意识和能力会在很大程度上影响乃至塑造数字政府建设策略和绩效[19]。目前我国官员任期普遍较短，而数字政府建设的周期长、风险大，他们是否重视并全力推动，会显著影响数字政府建设水平。

为此，我们可以通过深度访谈和问卷调查等研究方法，选取有代表性的地区和政府部门进行调研，考察组织特征和领导行为对数字政府建设水平的影响。

（三）府际关系与数字政府建设水平研究

数字政府建设水平受到政府之间互动关系的影响，需要从府际关系角度对其加以研究。比如，对数字政府进行评估和排名，就会通过社会声誉机制来推动各级政府部门关注数字政府建设。排名靠后的政府部门出于“面子”的考虑，也会特别关注如何提升数字政府建设水平。府际关系涉及横向的竞争、效仿与学习，也包括纵向自上而下的压力传导和自下而上的试点带动。政府部门之间的相互学习和合作使有关数字政府建设的共性知识得到普及，会加快数字政府建设进程。与此同时，在绩效锦标赛的驱动下，地区之间的经济竞争会带动数字政府建设进程加快。自上而下的政策推动会加快数字政府建设进程，并有利于数字政府建设的标准化。自下而上的试点和实验则为数字政府建设的顺利推进提供了丰富经验，避免大范围推广可能诱发的失败风险。为此，我们可以从府际关系角度出发，研究各种政府间互动关系对数字政府建设水平的影响。

（四）提升数字政府建设水平的行动策略研究

上述影响因素中，有些因素可以通过政策加以干预，这就需要进行针对性研究，提出数字政府建设水平的提升策略。

因此，我们需要研究数字政府建设水平的提升策略，并为有关部门制定政策提供决策依据。比如，数字政府绩效评估有利于发挥“以评促建”和“以评促改”的作用，推动不同地区和部门之间互学互鉴和取长补短，对于加快数字政府建设进程有重要作用。再如，打造各地区和各部门可以共享的数字政府平台，使一些具有较强普适性的数据、算法、程序、代码等知识可以开源获取，有助于数字政府建设水平的齐头并进。为此要重点研究府际关系、辖区特征、组织特征和领导行为等因素对数字政府建设水平的影响机制，并据此提出进一步提升数字政府建设水平的行动策略。在这些因素中，我们需要特别关注那些能够由本级或上级政府干预的因素，据此设计科学、可行和有效的对策措施来改进数字政府绩效。对于无法直接干预的影响因素，则需要考虑如何设计和执行与之相匹配的行动策略，使数字政府建设能够得以顺利推进。

数字政府建设水平受到多个层次的多种因素的综合作用，因此需要明确数字政府建设水平的关键影响因素，对这些因素的作用机制加以研究。通过理论导向的实证研究比较不同因素的作用方向和强度，并提炼数字政府建设最值得关注的关键影响因素。在研究中要关注府际关系、辖区特征、组织特征和领导行为等因素，以及它们对数字政府建设水平的影响。这些因素在此前研究中得到了较多关注，但需要结合中国情境和具体项目进行更加深入的研究，方能揭示数字政府建设水平差异较大的驱动因素。

数字政府受到诸多因素的综合作用，其作用过程也往往呈现非线性的复杂特征。值得注意的是，在数字政府的影响因素中，难以测量的常常是潜在的关键因素，可以测量的往往是次要因素。这些因素如何及通过何种路径影响数字政府是一个极为复杂的难题。如何识别数字政府的关键驱动因素并厘清其产生影响的作用机制，是本文需要研究的重点问题之一。为此要基于已有文献和理论，对这些影响因素进行梳理和归类，并基于中国情境进行实证检验，为制定科学可行的数字政府建设方案提供决策依据。

此外，我们要明确各种因素对数字政府建设水平的作用机制。数字政府建设水平的形成和变化是一个动态过程，并受到不同因素组合的综合作用。府际关系、辖区特征、组织特征和领导行为等因素对数字政府建设水平的影响是一个复杂过程，需要明晰这些因素的作用机制。比如，这些因素对数字政府建设水平的影响并非各自独立的，而是同時交互作用的，因此需要从影响因素的组合关系入手进行深入研究。可以通过深度访谈和案例研究，深入数字政府建设过程之中，探究这些因素如何通过其他因素和机制对数字政府建设水平产生影响。

七、数字政府的用户使用和合供

数字政府建设的终极目标是目标用户的持续使用并感到高度满意，但目前一些数字政府项目没有得到普遍而充分的使用，用户对数字政府的满意度也有待提升。公民和企业对数字政府的期望和需求都较高，但这种高需求和高期望一直没有得到满足。全球许多国家和地区的用户使用率长期徘徊不前，一直处于三成到半数的“高原期”。数字政府在许多方面都优于传统线下的实体政府，但数字政府的普及率和渗透率不高。无论是使用率还是满意度，数字政府建设水平都难以有效提升。公民和企业为什么不使用数字政府？为什么对数字政府不满意？

通过多年的努力，数字政府建设成效显著，政务服务事项的网上可办率较高，但公民和企业的实办率不高。之所以数字政府的目标用户使用率不高，同一些值得关注的社会环境、制度设计和政策执行因素有关。

第一，在数字政府建设进程中，许多政务服务流程仍处于过渡阶段，受制于既有法律法规和规章制度的制约，必须采取线上和线下并行的“双轨制”。这使用户的体验不高，并对数字政府产生抵触情绪。

第二，我国是典型的关系型社会，人们自古以来就形成了“走关系”和“潜规则”的办事习惯，对数字政府建立的正式制度和按程序办事的习惯还需要适应。对于我国这样的关系型社会，加快数字政府的使用和普及面临更加严峻的挑战，因为这涉及用户习惯的深度转型。

第三，目前中国仍存在显著的数字鸿沟现象，不同地区和群体的用户在互联网接入、知识和技能方面还有较大差距，使数字政府的使用也面临数字鸿沟的制约[20]。

第四，一些用户害怕自己的个人隐私数据泄露，因此避免使用数字政府的相关功能。信息技术可谓处处“留痕”，并可能使人们的个人因素数据暴露无遗，这使一些用户对数字政府的需求不高，使用率和满意度也受到影响。

最后，公民和企业不只是数字政府的被动接受者，而且会积极主动地参与数字政府的创造、设计和提供之中。这就是基于互联网的合供或众筹众创，它对于提升数字政府绩效至关重要[21]。

围绕数字政府的用户使用和合供方面有五个问题有待研究。

（一）数字政府使用的理论研究

目前已有一些成熟的理论可以解释个人使用数字政府的行为。这些理论主要关注微观层面的影响因素，特别是个体感知的主观因素。也有一些研究从数字政府的供需关系角度入手，考察供给如何影响需求，以及数字政府所处的经济、社会、政治和文化环境所产生的影响。比如，数字政府的功能如果能够和用户的需求相匹配，那么用户的使用率和满意度都会提高。再如，数字政府的设计如果能够同用户所在地的社会文化特征相匹配，那么数字政府的使用率和满意度也会有所提升。未来应结合这些理论，进一步结合中国的本土情境，发展数字政府采用和扩散的理论框架。

数字政府在许多方面都优于传统线下的实体政府，包括低成本、高效率、全天候、可预期、公平性等相对优势。但是，即便有这些方面的显著优势，数字政府的普及率和渗透率依然不高，

且多数国家都遇到了在用户中进一步推广的“高原期”和瓶颈期。比如，一些用户出于隐私数据泄露的顾虑而避免使用数字政府。对于我国这样的关系型社会，加快数字政府的使用和普及面临更加严峻的挑战，因为这涉及用户习惯的深度转型。为此我们要对公民和企业使用数字政府的影响因素及其作用机制进行研究，识别数字政府使用背后的关键障碍和催化剂，并提出加快数字政府推广普及的政策建议。

（二）数字政府领域的数字鸿沟问题研究

数字鸿沟指社会中的一些人因为互联网接入、知识和技能等方面的制约，无法使用并受益于互联网技术。这些人群包括老年人、低收入人群、残障人士、偏远山区居民等弱势群体，脱离于互联网则使其劣势进一步放大，并使社会不平等问题凸显。互联网领域的数字鸿沟会进一步延伸到数字政府领域，并使无法使用数字政府的人群被排除在数字红利之外[20]。因此，在数字政府的建设和普及过程中，特别要注意守住底线和双轨制并行，使所有人都可以通过线上或线下方式同政府打交道。为此要对不使用数字政府功能的人群进行“画像”，描述这些群体的特征及不使用数字政府的主要障碍或原因。

（三）数字政府使用的影响因素研究

公民和企业为什么（不）使用数字政府？公民和企业使用数字政府的情况受到许多因素的综合影响，可以基于前述理论基础，对数字政府使用的影响因素进行实证研究。我们可以对公民和企业进行深度访谈和问卷调查，考察其使用数字政府的状况和特征，并研究哪些因素会影响数字政府使用情况。这些因素既包括微观的个体因素，也包括宏观的制度和环境因素。为此我们要研究公民和企业参与到数字政府的合供情况，考察哪些因素会影响他们的参政议政和意见反馈等行为。以“我为政府网站找错”项目为例，可以研究数字政府使用和合供背后的驱动因素。该项目为政府网站的运行提供反馈渠道，据此可以考察哪些因素会影响公民和企业的合供[22]。

未来可以研究数字政府的使用率及其影响因素，并考察不同层次的因素如何对数字政府使用产生影响。数字政府的使用方式可以分为许多类别，并受到不同因素的影响。从使用频次来看，包括一次性使用、持续使用等。从使用强度来看，包括偶尔使用、经常使用和频繁使用等。可以实证研究数字政府使用方式的影响因素，以及这些因素对数字政府使用方式的作用机制。

（四）数字政府的满意度及其影响因素研究

公民和企业为什么对数字政府（不）满意？可以实证研究哪些因素会影响用户对数字政府的满意度，并为提升用户满意度提供理论研究。当然，满意和不满意不是完全对称的统一体，可能是两个不同性质的维度，并受到不同因素的影响。换句话说，让用户满意的因素未必反过来会让用户不满意，反之亦然。未来要基于深度访谈和问卷调查，研究公民和企业对数字政府的满意度，并实证分析满意度受到哪些因素的综合影响。公民对数字政府的满意度会进而影响其对政府整体绩效的主观评价及对政府的信任和合法性认同等，这是数字政府建设中十分重要的问题。因此，可以研究哪些因素会影响数字政府的满意度，以及这些因素对数字政府满意度的影响机制。国务院在全国政务服务平台上推行“好差评”制度，系统采集和归集了全国用户对数字政府的满意度评价数据，可以对此进行分析，识别数字政府满意度的关键驱動因素[23]。与此同时，要对移动政务客户端（如App Store、Android应用商城等）的用户评论进行内容分析，识别用户满意或不满意的关键内容及其影响因素。

（五）提高数字政府使用率和满意度的行动策略研究

在上述研究的基础上，应总结和归纳数字政府使用率和满意度的关键影响因素，并提出进一步提高数字政府建设成效的行动策略。公民和企业是否及如何使用数字政府，需要从其行为的特征及其成因出发，设计科学有效的干预措施对其加以影响。在技术推动和需求拉动的双重作用下，

我国的数字政府建设进展顺利，但如何进一步推动其健康快速发展，仍然是一个有待研究的重点问题。数字政府建设和许多政策一样都存在“一放就乱，一管就死”的治理难题，且受到压力型体制、运动式治理、“一刀切”、政策变通等的威胁。为此我们要关注数字政府建设的推进问题，综合利用行为科学、循证决策等方面的研究成果，提出科学可行的对策建议。

近些年来，行为科学、循证决策和“助推”等方面的理论和文献进展迅猛，可以从数字政府使用行为的理解和解释入手，设计出提高数字政府使用率和满意度的行动策略，并为相关部门决策提供经验依据[24]。比如，数字政府的设计如果可以简便易行和轻松顺畅，那么用户使用的可能性会大大提高。如果将线上政务服务渠道设为默认选项，而把线下方式作为备选方案，也会驱动人们使用数字政府。再如，来自亲友等社交网络的推荐和帮助，可能会使数字政府的使用率大为提高。诸如此类的“助推”如果能够得到应用，将会事半功倍和“四两拨千斤”地提高数字政府的普及率。基于上述研究，我们可以提出提升数字政府使用率和满意度的行动策略。特别是结合行为科学、循证决策和“助推”等相关研究，从行为干预的角度设计对策措施，提升公民和企业使用数字政府的意愿和满意度。

八、未来研究展望

（一）本文对数字政府建设的绩效评估、数据共享、政企共建、影响因素和用户使用等问题进行研究，提炼了数字政府建设的关键研究问题

数字政府建设涉及许多方面，往往牵一发而动全身，这使我们对其理解往往盲人摸象一样难以准确到位。

本文独辟蹊径，从数字政府建设的五个方面加以研究，为深入系统地理解数字政府提出了科学可行的思路，为明晰数字政府建设的方向和路径提供了崭新的研究角度。數字政府的核心是满足用户的需求，而用户的使用情况和满意程度受到其建设水平的影响;数字政府的关键在于跨组织的数据共享及政府与企业的合作建设，而它们会影响数字政府建设水平。

（二）本文提出共建、共享、共用、共治的数字政府建设目标，有助于提出数字政府的建设路径和推进策略

数字政府的内涵丰富，而建设什么样的数字政府尚无定论。本文从国内外的理论进展和实践经验出发，提出数字政府建设需要实现共建、共享、共用、共治。数字政府的核心是作为一个数字平台和生态系统，使参与其中的政府、企业和公民等利益相关者都能够和谐共处并各取所需[25]。这就需要优化各个利益相关者之间的多维互动关系，使他们都能够参与到数字政府的建设和治理之中并从中受益。本文提出的“四共”观点，为数字政府建设明确了战略方向，并有利于形成共识和推动数字政府建设。

（三）本文综合运用组织理论、技术执行理论等理论，有助于加深对数字政府建设的理解和解释

数字政府建设离不开各类信息技术，但如果离开其所处的组织和制度环境，技术本身就无法发挥应有的作用。本文从数字政府建设所处的组织、制度和社会环境入手，研究不同层次的因素对数字政府建设进程和水平的作用机制，有助于揭示数字政府的理论实质和关键驱动因素。与此同时，基于制度集体行动框架和协同治理理论，可以探讨如何实现数字政府的共建、共享、共用、共治。综合运用这些理论视角，可以从更加多元和现实的角度进行研究，为构建本土关怀和国际比较的理论模型提供条件。

（四）本文提出基于行为科学和循证决策视角进行研究，有助于为加快数字政府建设提供更加科学可行的政策建议

要想推动数字政府建设，就需要理解参与其中的各个利益相关者的行为及其动因，并据此设计科学可行的政策方案。这涉及各级、各地区和各部门的政府机构，也涉及参与数字政府建设的各行业和各类企业及数字政府的目标用户。本文基于行为科学和循证决策的研究视角，倡导通过实验设计等方面来揭示政府部门、企业和公民在参与数字政府的建设、使用和治理过程中的行为及其驱动因素，将为设计科学可行的政策方案提供经验依据，并用于指导数字政府建设。

参考文献：

[1]Ma L.Digital Governance in China[M]∥.Zang X，Chan HS，eds.Handbook of Public Policy and Public Administration in China.Cheltenham.Edward Elgar Publishing，2020.

[2]Christensen T，Lgreid P，Roness PG，et al.Organization Theory and the Public Sector： Instrument， Culture and Myth[M].Ashgate，2007.

[3][美]简·E.芳汀.构建虚拟政府：信息技术与制度创新[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[4]Feiock RC.The Institutional Collective Action Framework[J].Policy Studies Journal，2013，（3）.

[5]Ansell C，Gash A.Collaborative Governance in Theory and Practice[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2008，（4）.

[6]Thaler RH，Sunstein CR.Nudge：Improving Decisions About Health， Wealth， and Happiness[M].Yale University Press，2008.

[7]Halpern D.Inside the Nudge Unit：How Small Changes can Make a Big Difference[M].WH Allen，2015.

[8]Moon MJ，Lee J，Roh C-Y.The Evolution of Internal IT Applications and E-Government Studies in Public Administration：Research Themes and Methods[J].Administration & Society，2014，（1）.

[9]马广惠， 安小米.政府大数据共享交换情境下的大数据治理路径研究[J].情报资料工作，2019，（2）.

[10]Dunleavy P，Margetts H，Bastow S，et al.Digital Era Governance： IT Corporations， the State， and E-Government[M].Oxford University Press，2008.

[11]马 亮.公共部门大数据应用的动机、能力与绩效：理论述评与研究展望[J].电子政务，2016，（4）.

[12]马 亮.需求驱动、政府能力与移动政务合作提供：中国地级市的实证研究[J].公共管理评论，2018，（1）.

[13]李重照，黄 璜.中国地方政府数据共享的影响因素研究[J].中国行政管理，2019，（8）.

[14]邓念国.体制障碍抑或激励缺失：公共服务大数据共享的阻滞因素及其消解[J].理论与改革，2017， （4）.

[15]He AJ，Ma L.Corporate Policy Entrepreneurship and Cross-boundary Strategies：How a Private Corporation Champions Mobile Healthcare Payment Innovation in China？[J].Public Administration and Development，2020，（1）.

[16]Liu T，Yang X，Zheng Y.Understanding the Evolution of Public-private Partnerships in Chinese E-Government：Four Stages of Development[J].Asia Pacific Journal of Public Administration，2020，（4）.

[17]孟慶国.云上贵州——贵州省大数据发展：探索与实践[M].北京：清华大学出版社，2016.

[18]Ma L，Zheng Y.Does E-Government Performance Actually Boost Citizen Use？ Evidence From European Countries[J].Public Management Review， 2018，（10）.

[19]马 亮.公务员的信息技术能力与数字政府建设：中国城市的调查研究[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2020，（2）.

[20]Ma L.Digital Divide and Citizen Use of E-Government in China's Municipalities[J].International Journal of Public Administration in the Digital Age（IJPADA），2018，（3）.

[21][荷兰]艾伯特·雅各布·梅耶尔， 米利亚姆·利普斯， 陈凯萍.开放治理：理解信息时代城市治理的新范式[J].江苏师范大学学报（哲学社会科学版），2020，（5）.

[22]Ma L，Wu X.Citizen Engagement and Co-Production of E-Government Services in China[J]. Journal of Chinese Governance， 2020，（1）.

[23]彭 云，马 亮. “放管服”改革视域下的政务服务“好差评”制度——中国省级政府的比较研究[J]. 行政论坛，2020，（6）.

[24]马 亮. 行为科学与循证治理：治国理政的创新之道[J].经济社会体制比较，2016，（6）.

[25]北京大学课题组.平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化[J].电子政务，2020，（7）.

责任编辑：陈文杰

Abstract：Digital governance has been a hot topic in recent debates， but how to understand and develop it has not been examined. In this paper， we argue that we should focus on five core research questions， including the conceptualization and evaluation of digital governance， interorganizational data-sharing and business collaboration， government-business relations and co-development of digital governance， the driving forces of digital governance， and users usage and coproduction. We suggest key issues that should be examined in the future， including theoretical models， driving forces， development modes， performance measurement， and users behaviors. We argue that the future development of digital governance includes dimensions of co-design， co-creation， co-use， and co-governance. Organization theory， technology enactment theory， and collaboration theory， among others， are relevant for digital governance research. Meanwhile， evidence-based and behavioral studies help to improve digital governance. We discuss the relevance of our findings， and conclude with discussions of theoretical and policy implications.

Key words：digital governance， e-government， performance improvement， government-business relations， intergovernmental relations