解密脱贫攻坚

姚佳莹

“挨家挨户地了解、谈心、登记、申请，扶贫需要考虑方方面面，很多地方都讲究细节。”一名基层扶贫干部对《财经》记者说。

从中共十八大开始，中国加快了扶贫的进程，直至2021年宣布脱贫攻坚战取得全面胜利。

4月6日上午，国务院新闻办发表《人类减贫的中国实践》白皮书，这份3万余字的文件回顾了自中共十八大至2020年底，中国历史性地整体消除绝对贫困的举措和经验。这是中国首次解密脱贫攻坚战的细节。

白皮书公布了八年来的脱贫成绩。中国实现9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，14个集中连片特困地区区域性贫困问题得到解决。同时，脱贫人口全部纳入基本医疗保险、大病保险和医疗救助。此外，生活生产设施得以改善，90万户、2568万脱贫人口告别泥草房，住上安全房;新改建公路110万公里，新增铁路里程3.5万公里，农村地区基本实现稳定可靠的供电服务全覆盖，脱贫村通光纤和4G比例均超过98%。

收入方面，脱贫地区农村居民人均可支配收入，从2013年的6079元增长到2020年的12588元，年均增长11.6%，人均纯收入为10740元，高于世界银行2015年公布的国际贫困线标准（每人每天生活支出1.9美元，约合人民币12.4元）。

2020年是解决区域性整体贫困的收官之年，尽管新冠疫情暴发，但在“必须如期实现”的最高要求下，随着11月底贵州9个贫困县摘帽，全国832个贫困县全部实现脱贫摘帽。2021年2月25日，中共中央总书记习近平宣布脱贫攻坚战取得全面胜利，中国完成了消除绝对贫困的艰巨任务。同日，国家乡村振兴局在北京原国务院扶贫办办公大楼挂牌。

机构的更新替换意味着工作重心的转变，脱贫攻坚逐步转入乡村振兴的新阶段。八年脱贫攻坚战如何进行？脱贫攻坚战收官并不意味着贫困的永遠消除，如何防止规模性返贫？

精准扶贫

扶贫首先要解决的是“扶持谁”的问题。

根据国民经济社会发展水平和贫困人口基本生活需求确定扶贫标准，是中国实施大规模、有计划、有组织扶贫以来一直的做法。

中国第一次制定扶贫标准是1986年，为206元，对应的贫困人口数量为1.25亿，彼时主要解决的是温饱问题。第二次是2001年制定第一个十年农村扶贫开发纲要时，扶贫标准提高到865元，对应的贫困人口数量为9422.8万。第三次是2011年制定第二个十年农村扶贫开发纲要时，将扶贫标准提高到2300元（为2010年不变价，2020年现价约4000元），对应的贫困人口数量为1.22亿。

确定了扶贫标准后，2014年建档立卡工作启动，全国识别了2948万贫困户，8962万贫困人口，首次摸清了贫困人口的分布、致贫原因、脱贫的需求等基本情况;2015年8月到2016年6月，在近一年的时间里，对不符合条件的贫困户予以清退，对符合条件的、最初没有纳入的人口予以纳入。从2017年之后，每年进行动态调整，精准扶贫。

脱贫攻坚以来，中央、省、市、县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元，其中中央财政累计投入6601亿元。

白皮书显示，各级财政专项扶贫资金从2013年的730亿元增长到2015年的1000亿元。2015年12月初，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布，脱贫攻坚的冲锋号正式吹响。2016年各级财政专项扶贫资金增长到1700亿元，至2020年达3520亿元，年均增长超过350亿元。

精准扶贫工作中，四川凉山州麦架坪村结合高山实际，大力发展养殖业促进当地群众增加收入。图/人民视觉

“扶贫工作起初主要解决的是需要国家政策兜底的情况，接下来就是通过走访调查，精准地根据每家每户的情况进行帮扶。像五保户、残疾户这种家庭的问题其实解决起来相对简单，直接申请国家兜底即可。难点在于就业帮扶和发展当地产业。”一位基层扶贫干部对《财经》记者介绍。

相关调查数据显示，2014年建档立卡登记为贫困人口的人群中，60岁以上的老人占20%，丧失和无劳动能力占40%;因病致贫的占38.5%，其中患大病的占27.7%;小学文化程度以下的占54.7%，其中文盲或半文盲的占14.8%;另有34.8%的致贫原因是缺资金，21.3%的是因为缺技术。

“一个家庭只要有一份稳定的经济收入，基本就能实现脱贫。外出务工有一定收入，但收入高低、是否稳定、能否照顾到家里，这些都会影响到整个家庭是否贫困。”前述基层扶贫干部说。

由于当地水稻收成欠佳，在高校人员提供了土地种植建议后，农户种植起了瓜蒌，一种用途较广的经济作物，后期还在村里建起加工厂。保收和加工制品的售卖逐步提高了农户的收入。

发展产业是脱贫最直接、最有效的办法。白皮书显示，脱贫攻坚战期间，累计建成各类产业基地超过30万个，发展市级以上龙头企业1.44万家、农民合作社71.9万家，72.6%的贫困户与新型农业经营主体建立了紧密型的利益联结关系。产业帮扶政策覆盖98.9%的贫困户，有劳动能力和意愿的贫困人口基本都参与到产业扶贫之中。

多管齐下

扶贫举措分为就地扶贫和易地扶贫。其中，就地扶贫除了依靠当地传统农业，以及在此基础上建立的生产链外，光伏扶贫和电商扶贫等新业态新产业成了重要手段。光伏扶贫电站是利用政府性基金投资建设的光伏电站，产权归集体所有，所有收益均用于当地扶贫。白皮书显示，截至2020年底，10万个村拥有村级电站，村年均收益约20万元。

而电商扶贫则覆盖了全部832个贫困县，到2020年底累计投入资金约249亿元，贫困县网商从2016年的131.5万家增长到2020年的311.23万家。以典型代表甘肃省陇南市为例，截至2020年，全市开办网店1.4万家，累计销售220多亿元，互联网电商对贫困户人均贡献额从2015年的430元增长到2020年的930元。

此外，自2014年起，政府还推出专门针对贫困群众的信贷产品，即扶贫小额信贷，其特点是“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”。白皮书数据显示，至2020年底，全国扶贫小额信贷累计发放7100多亿元，累计支持贫困户1500多万户。

第二项扶贫的重要举措是易地搬迁。由于需要易地搬迁的贫困人口主要生活在自然环境恶劣、生存条件极差、无法通水通电、自然灾害频发地区，很难实现就地脱贫，这部分人口其实也是贫困程度最深的群体。

白皮书数据显示，易地扶贫中，人员搬迁的规模为960多万人，达到了“一个中等发达国家的人口规模”。

易地搬迁扶贫是在新型城镇化的背景下进行的。2016年，国家发展改革委印发《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，着意解决居住在“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口脱贫问题。该文件明确界定了需要搬迁的人群，且结合新型城镇化的目标，规定了安置点如何选择、安置的人口规模等问题，即采取集中安置为主、集中与分散安置相结合的方式。

其中，集中安置人口占搬迁人口总规模的76.4%，分散安置人口占搬迁人口总规模的23.6%。

在集中安置人口中，依托中心村或交通条件较好的行政村就近集中安置的占39%，在周边县、乡镇或行政村规划建设移民新村集中安置的占15%，在县城、小城镇或工业园区附近建设安置区集中安置的占37%，依托乡村旅游区安置的占5%，其他集中安置方式占4%。

“情况各有不同，有的是整村搬迁，有的仅几户搬离。安置的土地，一般是经过村集体成员协商一致，再由鄉镇和县区的土地主管部门核准，再建立新居民点。”前述扶贫干部对《财经》记者说道。

白皮书显示，截至2020年底，共建成易地搬迁集中安置区约3.5万个，全国易地扶贫搬迁规划建设安置住房266万余套，易地搬迁人口全部入住，同时，新建或改扩建教育、医疗、养老、文化活动等服务设施和场所。此外，在就业帮扶、社区管理等后续扶持工作中，易地扶贫搬迁的贫困人口就业比例达73.7%，搬迁贫困家庭中有劳动力家庭就业比例占94.1%。

从防止返贫到乡村振兴

绝对贫困的消除并不意味着贫困治理能一劳永逸。

2月22日，中央农办主任、农业农村部部长唐仁健公开表示，下一步巩固脱贫成果、防止返贫的任务依然很重。脱贫地区脱贫民众虽然总体上已经脱贫，但他们发展的基础，尤其是自我发展能力还不强，产业基础也不牢固。

在4月6日的国新办新闻发布会上，中央农办副主任、国家乡村振兴局局长王正谱表示，为防止脱贫人口返贫，将对脱贫县设立5年的过渡期，对现有的帮扶政策进行梳理，调整、优化和完善，逐步由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，共确定了30多项配套政策，将陆续出台。

据王正谱介绍，要建立长效的防止返贫的监测机制和帮扶机制。对各地工作进行定期调度，研究分析、通报情况，健全农村低收入人口的监测帮扶机制。

其次，通过产业帮扶、就业帮扶，加强基础设施、公共服务建设，强化易地搬迁后续扶持工作。在产业帮扶方面，主要是补齐技术、设备、资金、营销等方面短板，提档升级。在就业帮扶上，在稳定去年就业规模基础上，争取给脱贫户创造更多的就业机会。据国家乡村振兴局副局长夏更生介绍，今年脱贫人口就业规模的目标是不少于3000万。

“设置了5年的过渡期，两类人群是重点的监测对象，一类是脱了贫，但收入水平不高的人群，一类是边缘人群，如果他们的‘两不愁三保障发生问题，或者收入大幅下降，就会有相应的帮扶政策，确保他们不会再次陷入贫困。”中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵向《财经》记者表示。

在2021年中央一号文件中，巩固脱贫攻坚成果是一项重点任务，该文件提出，要巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，设置5年的衔接过渡期，即在整个“十四五”时期做好此项工作，这亦是新成立的国家乡村振兴局的主要任务。

2月25日，国家乡村振兴局挂牌成立，原国务院扶贫开发领导小组的职能由中央农村工作领导小组承担，国务院扶贫办重组为国家乡村振兴局，归口农业农村部管理，主要负责巩固拓展脱贫攻坚成果，统筹推进实施乡村振兴战略有关具体工作。“三农”工作的重心历史性地从脱贫攻坚转换到乡村振兴。

“接下来还要解决相对贫困的问题，相对贫困任何国家都存在，如果远低于社会平均收入水平就属于相对贫困。5年的过渡期只是第一阶段，第二阶段是在乡村振兴的政策框架下，让低收入人口继续发展，从而缓解相对贫困，缩小收入差距。今后乡村振兴的相关政策只会比扶贫政策更广更多，包括保障政策。”汪三贵对《财经》记者表示。

农业农村部部长唐仁健表示，当前乡村振兴的重点：一是守住18亿亩耕地红线，建好10亿亩以上高标准农田，制定相应的价格补贴政策等，让务农种粮的农民有钱赚。“十四五”时期努力稳定在年产1.3万亿斤以上，并力争逐年稳中有增;二是守住不发生规模性返贫的底线，在西部地区还要确定一批重点帮扶县，在乡村振兴过程中帮助其发展。

三是利用农业和乡村的生态涵养、体验休闲、文化传承等功能，增加农民的收入。四是建设乡村的软硬件设施。下一步的工作重点是推动行政村以下，特别是道路的修建，包括通村组的路、村内的主干道、产业路、资源路、旅游路等。打通农产品的仓储保鲜冷链物流脉络。