古代官吏考课制度对我国公务员绩效考核制度的启示

宋小蓉，戚兴宇

（西南民族大学 公共管理学院，四川 成都610041）

在古代，文官考课制度是统治者为了巩固国家政权，对官员的工作进行管理而形成的考核体系。如今，公务员作为人民利益的捍卫者与执行者，为了适应时代发展要求，从古代官吏考课制度中总结经验，结合现代公务员绩效考核的特点，不断完善我国公务员绩效考核制度，对构建具有中国特色的公务员考核理论与方法具有重要的意义。

一、古代官吏考课制度的概念

（一）官吏考课制度定义

考课即考核，也被称作考绩、考校或上计等。它是州政府开展各种职务管理的基础，是古代中央对权力拥有者或执行者日常工作及任务的完成情况进行考察的一项活动［1］。

（二）官吏考课制度的特点

我国古代官吏考课制度起源于春秋时期，在西周，将考核划分为不同级别，专门针对中央和地方制定不同的考核内容和标准。考课制度在隋唐时期逐渐得到发展，尤其是从唐朝开始，设置了专门考核官吏的机构。明清时期是官吏考课制度发展的鼎盛时期。古代考课制度主要有考核定期化、机构专门化、考核内容及标准细化、考核第等化、方式多样化等特点。

1.考核定期化

从先秦时期起，就实行了固定的周期考核；秦汉时期，提出了实施考试的“计算系统”；在唐代，评估分为小考试和重考，或者直接把最近几年的小考综合在一起，用来作为决定官员升迁降职的依据；在宋代，考课制度又被称为“磨勘”［2］，这种制度考察主要集中在任职时间；明代，将考试分为考满和考察；清朝初期，在明朝考满法的基础上，每年进行一次考核，为了使考课制度更有效，实施了京察与大计制，京察主要用来评估在京官员，大计主要用来评估地方官员。

2.机构专门化

将部门按不同的职能进行划分，使其明确自身的权力和职责，从而提高工作效率，也在一定程度上使考课评估专业化、制度化、合法化。我国历史上各朝代设置的考课机构（见表1）。

3.考核内容及标准细化

具体表现有两方面的内容：（1）考核内容方面。从考课制度出现开始，对官员的考察主要集中在当地户口的增减、百姓的收成好坏、日常交通开支、社会治安、病虫灾害防治、对教育的重视程度等几个方面。其中，户口增减和百姓要交的捐杂是考察的主要内容。（2）考核标准方面。各个朝代为了稳定政权，均设置了具体的考核标准，以加强对官吏工作能力方面的了解与评估，各朝代考核标准有详细设定［3］（见表2）。

4.考核第等化

对考核结果按照一定的标准进行明确的优劣区分，从而来评定官员的政绩，这样有利于防止考核工作浮于表面，可以更具体地反映评估结果的差异，避免“中央趋势效应”。

5.方式多样化

建立考核责任制、考课监督制、访单制度、设册记录平时政绩、考绩结果与奖惩紧密结合等。对考核不合格者，采用降职、革职、劝退等方式惩罚。考课监督制，也是为了强化政权，设置独立于行政机构之外的检查机构，以防官员的贪腐行为。

表1 我国历史上的考课机构

表2 各朝代考核标准设置

二、我国公务员绩效考核制度存在的问题及原因分析

（一）我国公务员考绩制度存在的问题

1.考核主体单一

目前，我国公务员的考核，仍然由被考核官员的主管领导或领导小组来决定其成绩的优劣，缺少其他机构或者与被考核官员有关系的成员对被考核者的工作表现发表看法。随着时代的发展，社会管理方式发生变化，这种考核的方式具有很大的弊端，不能全面反映被考核者的实际情况，很可能发生徇私舞弊的现象。

2.考核内容及标准缺乏针对性

关于公务员的具体考核，虽然国家颁布了《公务员法》，但是缺少针对性的评估准则。单个部门或者各级公务员有不同的分工，工作难度不同，在业绩评估时不能直接套用这一标准。此外，没有统一量化各项考核的指标，在实际的考核过程中，标准不一，没有实际参考价值［4］。

3.考核方式缺乏创新性

目前，我国针对公务员的考核形式主要包括自我报告、个人会谈和民主评估，这些方式不能客观、全面地反映被考核者的实际情况，也不能有效避免因人际关系带来的主观评价。在其他社会领域使用的情景模拟法、心理测试法等没有被很好地利用到对公务员的评价中。

4.考核程序缺乏客观性

在部分单位，考核主要采用上级对下级的业绩进行审查的形式，对下级的考核主要看平时与领导的亲疏关系，较少采用量化的、客观公平的考核来对下级的工作进行评估，对下级的优差决定权还是在领导手中［5］。

（二）公务员绩效考核制度存在问题的原因

1.传统思想的影响

受封建等级思想的影响，我国行政机构上行下效，考核制度形同虚设，考评最终结果还是领导说了算。

2.领导体制的影响

《公务员考核条例（试行）》规定，设立评估领导委员会开展各部门的绩效考核工作，但由于各地实际情况不同，评估领导委员会形同虚设，大多数的考核出现民主考核流于形式或者意见太多、难做决定的情况［6］。

3.绩效考核法律法规不健全

我国的《公务员法》及《公务员考核条例（试行）》关于公务员的考核内容较笼统，“德、能、勤、绩、廉”五个方面的内容没有细化和量化，难以实施［7］。

4.公务员工作的特点

由于公务员的工作主要以服务为主，考核内容和质量难以用数据来核定，在大多数情况下，考核只能采用主观定性的方法，这使得评估难以实现量化。

三、我国公务员绩效考核制度的完善

我国公务员考核制度借鉴了国外公共部门人事管理制度，如果将古代官吏考课制度同现代公务员制度相结合，更能提高公务员的工作效率。

（一）考核主体多元化

参与绩效考核的主体应包括与被考核者发生关系的组织和个人，即被考核者本人、上级、同事及下属，甚至还有外部机构［8］。独立于考核机构的监察体系，它的主要职责就是监督在考核期间是否有徇私舞弊的行为。多元化的考核主体，能够使考核更加全面和客观，一定程度上保证了考评结果的真实性、公平性及有效性。

（二）考核内容细化

唐代关于考核的规定是最具体的，其考课制度开创了古代吏治的辉煌时代，因为在社会主义新时代，国家公务员队伍庞大，他们的工作量也很大，所以国家人事部门更应该细化考核内容，不仅有利于被考核者明确自己的职责范围，而且奖惩制度也能真正起到激励促进的作用［9］。

（三）考核内容量化

将考核内容通过具体的数据来进行衡量，将公务员的工作内容量化，以具体的工作完成指标情况来对其工作进行评估。由于目前存在某些公务员为了突出政绩弄虚作假的现象，国家人事部门在设置考核内容时应切实考量公务人员的实际政绩，全面、客观和公正地了解他们的实际工作能力。

（四）考核模式透明化

唐朝实施考课制度遵循透明化的原则，即无论是考课的内容，还是考课的结果，都必须公之于众，目的就在于通过监督来纠正不当行为。同时官员还要自述功过政绩，接受别人的意见及批评。现今也可以将公务员的功过政绩透明化、考核程序透明化。

随着社会的发展与进步，政治环境发生了巨大变化，对公务员也有了不一样的认识和要求，不仅要在改进公务员考核制度时学习外国的成功经验，也要从中国古代优秀的传统文化中汲取精华，发展具有中国特色的公务员绩效考核制度。