突发性公共卫生事件的风险沟通与信息公开研究——以新型冠状病毒肺炎疫情防控为例

韦苏晴，孔凡磊，王若薇，田婷婷，单莹，李士雪

1. 山东大学齐鲁医学院公共卫生学院卫生管理与政策研究中心,山东 济南 250012；2.国家卫生健康委员会卫生经济与政策研究重点实验室(山东大学)，山东 济南 250012

2019年12月出现的新型冠状病毒性肺炎疫情严重危害了人民群众的生命健康，对我国经济社会的正常发展产生了重大冲击。自疫情发生以来，中国政府通过国家卫生健康委员会等政府机构及时公布新冠疫情防控进展，并积极引导媒体向全社会发布疫情相关信息。同时，中国政府充分发挥了负责任大国的担当，不仅及时公开本国的防控方案及进展，而且向世界组织以及其他国家及时伸出援手。在这个过程中，政府、非政府组织、卫生服务提供者、媒体以及社会公众等风险沟通的主体是相互联系，共享信息的[1]。信息及时公开以及公众积极参与，极大地推动了疫情的有效控制。信息公开成为应对疫情最好的“疫苗”。

1 风险沟通与信息公开

风险沟通是指个人、机构及组织之间信息沟通与交换的过程，目的是更好地了解风险及相关问题并作出决策[2]。突发性公共卫生事件信息公开是保障公众知情权的重要举措，它是指政府在行使行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将相关信息予以公开[3]。风险沟通是公众信息需求获得满足的重要过程，政府及相关部门信息公开则是风险沟通的主要渠道及方式[4]，保障政府、社区和公众等多元主体参与风险沟通的基础就是信息的公开透明。信息公开作为风险沟通的手段是为了满足公众需求从而稳定社会情绪，而多元主体参与的风险沟通亦有助于推进信息公开。

2 风险沟通与信息公开的主体

每一场突发性公共卫生事件都具有危害大、影响范围广、对社会经济秩序产生重大冲击等特点。所以，及时准确的风险沟通及信息公开，可以有效引导公众心理，赢得社会支持，并最终利于突发事件的处理。风险沟通是任何公共卫生应急反应中最重要的一环，因此各国应尽一切努力加强风险沟通，以便在发生紧急情况时能够挽救生命[5]。风险沟通过程涉及到政府、非政府组织、社区、卫生服务提供者、媒体、公众等方方面面[6]，各方面在此过程中承担着不同的角色和责任。同样，疫情相关信息是一种公共信息资源，信息的生产和发布也不能仅仅依靠政府，同样需要政府、非政府组织以及媒体等多元主体的参与。

2.1 政府

在突发性公共卫生事件发生后，政府部门为了维持社会的稳定，应该及时公布突发性公共卫生事件有关信息，让人民群众了解详情，充分保障公民知情权，安抚公众情绪。2020年1月20日，钟南山院士在接受媒体采访时，明确了新冠肺炎“人传人”以及医护人员感染的事实，这对于保障民众知情权以及疫情防控起到了至关重要的作用。在随后2个月的时间里，国家及地方卫生健康委员会依法及时公开、通报行政区域内的传染病例；在国家层面，省(市)级政府及时召开新冠肺炎疫情防控新闻发布会，向社会通报疫情发展的有关信息，消除公众内心的恐惧和不安。对于在疫情处置过程中产生的谣言，通过与媒体合作及时辟谣，发布权威信息。除此之外，我国政府部门还通过国务院联防联控会议、外交部门向全世界公开中国有关疫情的相关处置信息，并积极向世界卫生组织提供力所能及的帮助。

2.2 非政府组织

20世纪80年代以来，非政府组织在全球范围内快速发展，在公共服务领域发挥着日益重要的作用[7]。突发性公共卫生事件发生后，非政府组织获取的相关信息成为了最宝贵的资源。但是政府与媒体沟通合作的过程中，可能会出现一段空窗期，在这个阶段，非政府组织可以对此进行有效的补充。非政府组织产生于民间，在某些领域，比政府专业机构更能了解民众的需求。在这次抗击新冠肺炎过程中，除政府公开相关信息之外，非政府组织同样发挥了重要作用。例如，工信部组织中国联通、中国移动、中国电信三大运营商等在疫情防控期间，免费提供到访地短信查询服务等一系列行动在这场防疫阻击战中发挥了重要作用。

2.3 社区

社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会的基本单位[8]。在此次新冠肺炎防控过程中，社区是整个疫情防控的一道重要防线。自从疫情发生以来，全国各地的社区、乡镇、街道，第一时间积极响应，采取了广泛宣传疫情防控政策、解决群众生活物资等各种防控措施，使社区成为疫情防控过程中最坚强的堡垒。疫情发生、蔓延过程中正值春节，部分农村社区为了有效防止农村走亲访友的现象，强制采取封路、封村等措施，对防止疫情扩散发挥了一定作用。

2.4 卫生服务提供者

卫生服务提供者包括临床医护人员、公共卫生人员、实验室检验人员等一切与公共卫生事件有关的从业者。应对突发公共卫生事件涉及到与医学相关的多学科专业知识，同时卫生服务提供者处于疫情防控第一线，这部分人群能够获得及时有效的信息，对于疫情处置至关重要。在新冠肺炎防控过程中，许多公共卫生方面的专家学者通过媒体向公众分析疫情发展动向，让公众对疫情的发病症状、防控措施能够有所了解；疾病预防控制机构、临床领域的专家学者向媒体及时通报有关新冠肺炎的确诊、治疗情况。临床医护工作者如果能在疫情大范围爆发之前就掌握准确信息，就能够及时采取应急措施，减少暴露频率，向患者及公众提供更好的服务。

2.5 媒体

媒体是信息沟通共享过程中重要的媒介。随着网络信息技术的发展，信息传递已经不再局限于广播、电视这些传统媒介。微博、博客、微信等凭借使用范围广、传播速度快、快捷方便等特点对公众的影响越来越大。在商业利益驱动下，不断满足公众信息需求逐渐成为各国媒体一种自觉的追求[9]。另一方面，媒体在每一次公共事件发生时，都成为政府向社会传递讯息的重要工具。在抗击新冠肺炎过程中，政府部门通过广播、电视、微博等媒介向公众通报疫情进展、宣传防疫知识；通过新闻发言人，召开新闻发布会等及时主动公开疫情发展相关讯息，保障公众知情权，获得了良好的社会反响。

2.6 公众

公众是整个卫生应急风险沟通过程中最重要的一环。一方面，公众是信息的接收者。突发公共卫生事件的发生与每个人息息相关，所以公众在事件发生后急需获得准确、及时的信息[4]。另一方面，由于网络技术的迅速发展，在一定程度上深刻影响着人们生活的方方面面。美国著名宪法学家欧文赞斯曾经在其论著中提到 “国家既可以是压制者，也可以是自由的来源”[10]，所以，国家要对公众网络舆论进行正向引导。在新冠肺炎疫情期间，公众对于个人防护知识的需求激增，对每日疫情动态和发展趋势也极为关注，所以要及时透明地公开疫情相关信息。

3 典型国家的风险沟通与信息公开经验分析

9·11恐怖袭击和炭疽事件后，美国的风险沟通工作就汲取了突发事件信息沟通的教训，十分重视风险沟通，并专门制定了公共卫生沟通计划，明确了相关部门的职责[11]。美国在联邦政府层面建立了应对国家突发事件的综合管理系统 ，联邦政府下属各部门以及各州政府在这个框架下也建立健全了相应的突发事件管理系统，用于加强全国性突发事件的综合管理[12]。新加坡卫生风险沟通机制属于国家危机管理系统。新加坡政府在处理危机事件时始终坚持信息透明原则，并且尽可能详细地告诉公众事件真相[13]。新加坡在应对突发性公共卫生事件时始终坚持从建设性的角度看待政府和媒体以及公众之间的关系，积极疏导网络舆论，避免谣言流传，强调公众要对自己的健康负责，培养公众对政府的信任。加拿大卫生行政机构以及医疗卫生机构中均设置了专门处理突发性应急事件以及负责信息交流和媒体沟通的部门，主要负责在应急事件处置过程中进行事件信息的发布以及与媒体沟通[14]。加拿大始终坚持及时、连续、准确的信息发布原则。先进的应急理念、健全的卫生应急机制以及透明的风险沟通信息交流系统是加拿大整个应急管理体制建设的主要特点。英国政府设置相应机构来保障信息的及时发布，政府及其所属部门十分重视与媒体之间的沟通，并规定在危机事件发生后，政府部门有义务向媒体及时准确地公布相关信息。在处置突发事件过程中，英国政府一贯秉持第一时间发布信息、加强与媒体的沟通、坚持媒体自律等原则[15]。

4 思考

4.1 主动进行信息公开，增强风险沟通意识

人类社会已经进入到一个信息化时代，人们获取信息的能力比以往更加便捷。特别是自媒体，作为一种私人化、平民化的媒体，普通群众的信息提供与分享的能力已经大幅提升[16]，政府部门在风险沟通过程中承担起责任，及时告知公众相关风险信息，进而达到风险沟通的目的。如果信息缺乏公开和透明，那么风险沟通中的公众参与就无从谈起，政府部门要将风险沟通以及信息公开的理念融入制度规划、政策设计等方方面面，增强风险沟通意识。

4.2 善于利用非政府风险沟通渠道，形成协同合作机制

非政府组织近年来在公共服务领域发挥着日益重要的作用，政府部门和非政府机构组织在突发公共卫生事件处理上可以联手出击。突发公共卫生事件具有风险性、不确定性，而且政府信息的发布过程往往具有一定的滞后性。相反，非政府组织在民间有广泛的群众基础，比政府部门更能清楚公众想要获得什么样的信息。要鼓励公共卫生专家以及临床医护人员会与媒体合作，利用自己所学与公众进行沟通。政府要善于利用非政府信息沟通渠道，与一些专业领域的权威专家达成合作，一旦发生突发公共卫生事件，通过多种渠道及时向公众公开事态发展进程。

4.3 积极引导公众网络舆论，发挥意见领袖引领作用

公众是突发性公共卫生事件的直接参与者，是信息的主要接收者，同时也是信息的发出者与传递者。民众对突发公共卫生事件的关注与公开讨论是民意畅通、国家民主的象征，但谣言和舆论也最容易在这个时候产生。政府要积极引导公众舆论，对网络上那些危害社会稳定的不良信息、破坏国家安定和谐的谣言及时删除和管控，对不遵守网络安全秩序的用户进行严惩[17]。那些为公众提供信息、影响着公众的态度的意见领袖，往往能够推动谣言的产生与发展，应加强与他们之间的沟通，及时做好网络舆情的预防研判工作[18]。在突发公共卫生事件发生后，可以广泛征求一些意见领袖的意见，引导他们发挥积极作用，对言论偏激、思想极端的意见领袖加以约束和监管。

4.4 加强基层人员风险沟通培训，提高风险沟通能力

城市、农村地区的基层社区工作人员在突发公共卫生事件过程中处于防控第一线。提高基层社区工作人员的风险沟通能力，对于突发事件的安全有效地处理是非常必要的，因为他们在风险沟通过程中与公众联系最紧密，对基层群众的状况最为了解。但由于基层人员缺乏公共卫生方面的专业知识，与公众沟通的技巧相对欠缺，这对于基层防控效果会产生一定的影响。所以，要加强对基层社区防控人员的风险沟通相关知识的培训，具体来说，在突发事件爆发前，要向公众进行宣传防治知识，使公众了解潜在风险；在事件处理过程中，应及时公开透明的向人们发布防控进展情况；在事态平息之后，逐步引导公众合理恢复生产生活秩序[19-20]。

4.5 加强国际交流与合作，共同应对风险挑战

突发公共卫生事件是全人类的共同挑战。近年来，人与自然的关系问题一直是国际社会持续关注的议题。由于人与自然关系失衡而导致的卫生应急事件屡见不鲜，严重威胁了人类社会的生存与发展，对国际社会、特别是对欠发达国家和地区的经济社会发展产生了巨大冲击。国际问题理应由国际社会共同解决。中国政府也要把自己置身人类命运共同体的发展脉络中，学习发达国家在处理风险应急沟通方面的经验，建立自己的应急沟通与信息协同共享机制。同时，不仅要重视国内风险沟通机制，还要加强与国际社会的交流，共同应对风险和挑战[21]。

5 总结

科学、及时、有效地处置突发性公共卫生事件是各国政府都要面对的现实问题。突发性公共卫生事件的信息公开是多元主体有效参与风险沟通的基础。我们要借鉴发达国家有关风险沟通以及信息交流的经验、机制、体系，因地制宜地建立健全富有中国特色的突发公共卫生事件风险沟通体制机制。伴随着国际社会及我国经济社会的发展，可能仍会出现新型冠状病毒性肺炎这样的突发性公共卫生事件，只有不断完善风险沟通、最大程度地信息公开透明才能更好地提高突发事件的能力[22]。

利益冲突无