新形势下促进上海市卫生健康数字化转型发展的政策研究

◎ 复旦大学上海医学院 卢虹 吴文烈 赵阳 耿文叶 张佳慧

加快数字化技术与卫生健康的深度融合是推动上海市卫生健康数字化转型发展、构建智能化健康服务体系的重要目标，而二者“深融”背景下基于核心场景深度应用的相关产业发展政策举措和重大发展项目更是助力我市打造卫生健康数字化转型发展的有力保障和切实抓手。应抓住“十四五”的关键战略机遇期，加快制定出台转型发展政策，以自主研发为基础、集成应用为核心、重大项目为抓手、政策激励为保障，鼓励新技术、新产品、新模式的率先运用，打造政策高地、营造国内最优的卫生健康数字化转型发展环境，率先全面布局发展卫生健康数字化产业，力争“弯道超车”[1]。

一、研究背景与意义

（一）国外的卫生健康数字化转型发展概况

近年来欧美等发达国家相继推出人工智能国家战略，从政府、法律、技术及投资层面形成全方位组织推进模式并加速在医疗领域的发展，医疗人工智能技术及产业发展正成为全球新一轮科技和产业竞争的重要制高点[2-4]。从全球范围来看，目前人工智能医疗产业仍处于发展早期阶段，相比于传媒、零售、教育等领域来说，商业化程度偏低。但随着市场需求不断扩大，向专业化细分领域深化发展，加之各国宏观政策支持和技术进步等，人工智能医疗发展前景广阔。从具体应用层面来看，医疗信息化应用早，智能诊疗、医疗健康管理落地广，药物研发市场规模大，医学影像增速快。

（二）国内的卫生健康数字化转型发展现状

相较于国外，国家卫生健康委卫生发展研究中心田雪晴[5]等总结了我国医学人工智能在医疗机构发展面临的问题，并从医院人工智能平台建设等方面提出了相关政策建议。上海市卫生与健康发展研究中心蒋璐伊等综述了人工智能在医疗领域的应用和准入，建议国内应在法治等方面做好规范[6]。海军军医大学附属上海长征医院萧毅等则总结了医学影像人工智能产业化的现状及面临的挑战[7]。总体来看，国内尚未形成全方位的组织推进模式及针对医疗人工智能发展的产业化政策，各医疗机构开展的医学人工智能核心场景应用亦不足[8-9]。

二、上海市卫生健康数字化转型发展的现状研判

（一）上海市卫生健康数字化转型的发展基础

1、科技创新和研发能力较强

上海市是长三角地区创新策源地。首先拥有大量国内外的科学家，集中了全国众多的双一流高校等为创新的发展提供了源源不断的人才、信息及知识储备。同时上海市建立了鼓励科技创新的体制机制，出台了《关于进一步深化科技体制机制改革增强科技创新中心策源能力的意见》，全面提升科技创新能力。上海市作为国际大都市，积极参与国际竞争与合作，为科技创新的发展提供了良好的发展氛围。

2、国际化特征明显

全市生物医药企业中，外资企业占57.3%。国际TOP20的药企中，辉瑞等17家企业将中国区或研发总部设在上海，国际TOP20医疗器械企业中，美敦力等14家企业将中国区或研发总部设在上海。涌现了一批走向国际市场的新产品，一批海外背景深厚的企业高管和科学家归国创业，如前罗氏研发中国首席科学官陈力在沪创立华领医药，例如薛敏创立联影医疗、李宗海创立科济生物等。

3、上海优势资源吸引企业和高端人才

上海市公立医院医疗机构众多，截至2018年，共有5298家卫生机构，其中医院364家，医院收治了病种繁多、数量庞大的病人，为临床技术改进、创新药物开发提供了优越的平台。上海市教育资源得天独厚，至2018学年末，全市共有普通高等学校64所，中国科学院上海分院系统有 19 家机构以上高校的科研力量和人才优势助推健康产业的发展。上海市教育资源丰富，吸引高端人士到上海创业发展。

（二）上海市卫生健康数字化转型发展面临的瓶颈与不足

1、上海市发展医疗人工智能产业面临着整体行业问题的限制

目前我国医疗人工智能行业正处于起步阶段、市场规模偏小，大多数企业的医疗人工智能项目还在试验研发阶段，离项目完全落地还有一定的距离。大部分医疗人工智能企业还没有达到盈利的阶段，医疗人工智能行业对社会资本的吸引力还不足，不利于行业快速发展。并且相关的行业标准并没有颁布，尚未对医疗人工智能产业快速发展起促进作用。

2、上海市发展医疗人工智能产业面临的自身问题与不足

（1）医疗人工智能产业发展的本市委办局各部门协同不够。

医疗人工智能产业属于典型的多部门管理行业，涉及卫健委、药监、经信、科技、医保、人社、海关等多个部门。目前上海市不同部门之间存在职能划分不清晰现象，导致未形成协同联动，出现社会办医和公立医院的合作落地较为困难，创新药品和医疗器械、临床实验室自建项目（LDT）审批监管步骤较多、流程较慢，部分外资企业并未与国企享有同等的待遇，没有充分发挥自贸区先行先试的政策优势等问题。

（2）基于“上海特色”的医疗人工智能产业重点领域不清。

医疗人工智能产业上游基础层由医疗大数据构成，包括疾病数据等多种数据类型，数据所有者包括个人、医院等，涉及的企业主体主要为数据采集企业和数据处理企业。中游技术层具有高投入、高收益的特点，进入壁垒高，主要由科技巨头布局。下游应用层主要包括医学影像、辅助诊断等应用场景，该环节汇聚了大量医疗人工智能创业公司。目前基于“上海特色”的医疗人工智能产业重点领域不清。

（3）面向医疗人工智能产业的健康大数据平台建设相对滞后。

高质量数据获取、标注和更新是医疗人工智能企业的关键能力。本市每年产生规模巨大的医疗健康数据。但是在如此大量的医疗健康数据中，绝大部分是非结构化数据，标准化、统一化、智能化程度非常低，难以进行综合利用，对政府部门、医院、科研院所、大专院校等机构来说也并非有效的价值体系，目前尚未形成面向医疗人工智能产业的健康大数据平台、建设相对滞后。

（4）医疗人工智能产业相关的产学研结合不紧密。

上海市拥有丰富的高校资源、卓越的医疗卫生资源、数量众多的医疗人工智能企业，但在医疗人工智能产业的发展中，各方资源并没有得到有效的融合，目前上海市仍存在公立医院与医疗人工智能企业合作动力不足、公立医院尚未对相关产业园区内社会办医疗机构开放多点执医、部分园区科研成果转化率较低等现象，导致上海市医疗人工智能产业的发展并没有充分借助优秀的公立医疗资源和教育科研资源。

（5）医疗人工智能产业空间载体发展相对迟缓。

上海市土地成本较高，医疗人工智能产业优质载体资源不足，各区域、各相关产业园区之间信息沟通和协同联动相对较少，并存在多个相关产业园区厂房产权不清晰等现象，导致部分医疗人工智能企业并未将上海作为落户首选地，并有部分企业技术产品研发在上海而成果落户在外地等现象，所以未能最大限度发挥上海的优势，造成本市医疗人工智能产业项目落地不多，产业增量不足。

（6）医疗人工智能产业相关配套政策相对滞后。

为了更有效的评估医疗人工智能技术，相关的测试方法必须标准化并创建医疗人工智能技术基准，目前相关技术标准欠缺；医疗人工智能产品成果转化周期长、难度大且产品注册、使用、监管等法律法规正在制定之中，有待完善；当面临复杂的疾病诊断与治疗时，“最终裁决”依旧不能交给人工智能，医疗人工智能还面临着伦理的争议，目前相关规章制度空白；医疗人工智能的数据保护工作没有法律规定可以规范等。

三、上海促进卫生健康数字化转型的政策建议

（一）基本思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实“健康中国2030”战略和建设具有全球影响力的生物医药产业创新高地实施方案要求，按照市委、市政府的决策部署，主动抢抓全球生物医药、人工智能产业发展新机遇。抓住“十四五”的关键战略机遇期，加快制定出台产业发展政策，以自主研发为基础、集成应用为核心、重大项目为抓手、政策激励为保障，鼓励新技术、新产品、新模式的率先运用，打造政策高地、营造国内最优的医疗人工智能产业发展环境，率先全面布局发展医疗人工智能产业，力争“弯道超车”。

（二）政策重点

1、弥补交叉人才短板

作为医疗卫生和人工智能两个专业性极强领域的融合，医疗人工智能领域始终是以人才为第一生产力要素。政府引导下依托高校培育医疗人工智能复合型人才，着力营造高校医交叉、医院临床转化和IT企业、医药企业人才成长的协同生态，吸引国内外具备医学背景和人工智能技术的复合型交叉人才来沪工作，支持举办医疗卫生领域和人工智能领域的相关跨界交流活动，如融合沙龙、学术互访、行业联盟集会等。

2、破解医疗数据难题

积极探索发挥本市健康大数据平台信息汇集的先行优势，以医疗人工智能“产学研”为牵引、打通“医生-科研-数据”整合渠道，筹建以患者为核心的多病种临床数据中心，创新患者隐私保护和数据信息安全技术，梳理汇总本市健康大数据资源体系目录，制定“分级、分域、分类”开放应用政策规范，积极筹备构建面向医疗人工智能技术及产品训练和测试的医疗标准数据库，助力医疗人工智能技术及产品的审批工作。

3、鼓励医药行业参与

借助医药行业的药物研发核心优势，聚焦优势重点领域，鼓励制药企业与大专院校、科研院所及医疗机构合作研究，利用人工智能技术有效破解新药研发耗时长、成本高、风险大、回报率降低及国内仿制药研发难等问题，加速上海医药产业发展的高端化、智能化和国际化，力争取得更多智能制药自主研发成功上市的成就。

4、加强医药监管职能

依托本市健康大数据平台，利用互联网和大数据技术开发医药智能监管系统，建立风险预警和评估机制，加强医疗卫生行业的综合监管，降低药物不良事件，同时基于物联网等技术进行数据广泛采集和医疗流程的闭环管理，覆盖全医疗流程的物联网应用，包括婴儿防盗、人员资产定位、医废监管、消毒供应、医用织物管理等，充分利用智能监管技术提高医药监管安全系数。

5、发展医用传感技术

上海本地老龄化严重、慢病年轻化，可紧抓老人、儿童这两大特殊群体，重点发展医用传感技术、带动相关集成电路产业发展，攻克医疗机器人等智能机器人核心零部件、专用传感器，完善硬件接口标准、软件接口协议标准及安全使用标准，针对儿童和老人的身体情况（如糖尿病）和心理情况（如自闭症、抑郁症）研发远程实时监控的可穿戴智能医疗设备。

（三）推进建议

医疗影像、辅助诊断、新药研发和健康管理是本市医疗人工智能产业的主要发展方向。医疗影像是本市医疗人工智能领域最为成熟的细分领域，目前市场竞争格局末定，质量数据获取与标注能力成为核心竞争力。手术机器人是人工智能辅助诊断领域比较活跃的应用，临床决策系统进入壁垒高。人工智能以算法和算力优势，应用于新药研发各环节，解决新药研发周期长、成功率低和费用高的问题。人工智能在健康管理领域应用广泛,包括移动医疗等多个场景。建议通过以下推进建议，促进我市医疗人工智能产业的进一步发展。

1、强化政府医疗人工智能产业“掌舵人”角色，加强各部门沟通，协同联动。

建议上海市充分发挥政府的引导作用，强化政府责任，或建立政府下属机构对医疗人工智能产业进行顶层设计、制度建设、产业培育、基础设施建设、提供公共服务等进行专门的研究和提供服务，例如成立公共服务平台，孵化中心和监测认证中心，为创业企业提供安全、便利、舒适的工作空间。

增加上海市卫健委和各区级卫健委的沟通和联动，界定市级卫健委、经信委、发改委、科教委及其他部门在医疗人工智能产业中的职责，加强市级、区级部门与相关产业园区之间的沟通，加强相关产业园区之间的联动，尽可能拓展医疗人工智能产业空间载体、发挥最大效能。

2、加强医疗人工智能领域人才引进和落实人才待遇。

重点培养和引进一批具有世界前沿水平的医疗人工智能人才，加强青年人才队伍建设。组织骨干企业与重点高校院所联合引进海内外高层次人才，积极推行“双聘”机制。引进和培养熟悉国际医疗人工智能产业法律法规和市场环境的注册人才。通过项目扶持、金融支持、创新服务等方式，造就一批具有国际影响力的医疗人工智能领域优秀企业家群体。

制订有利于卫生人才引进的政策措施，满足其对环境、居住、教育、医疗、商业等各方面需求，重点针对人才落户、住房保障、医疗保障、子女就学、个人所得税等方面加大支持力度，优化人才落户及居住证加分政策，适度降低落户标准与要求，对国外优秀专家及人才在出入境上提供更为便利的管理和服务。

3、加强政策突破创新、简化审批程序，强化融资渠道和专项资金支持。

各类行政审批、产品注册审批、进口手续等需要进一步优化，以提高审批效率。由于医疗人工智能行业的特殊性，常规审批窗口往往不具备相应快速审批或反馈的能力，因此亟需深化“一站式”服务模式，设立生物医药行业专项服务窗口，节省各项审批过程时间，提升行政服务、科技服务效率。开通创新药品和医疗器械绿色快速通道审批渠道、授予高新技术企业认定权、优化海关流程、试点 CAR-T 商业化产品出口、试点临床实验室自建项目（LDT）制度等。

由于医疗人工智能行业高投入、高风险的特点，前期研发的投资资金和风险巨大，因此医疗人工智能产业专项资金和金融支持的模式应当更加多元化。多关注小微和初创企业的发展，对于不同阶段企业设置分段扶持政策：在知识产权转化初期给予立项补助；临床前阶段给予专项研发费用或房租补贴；临床阶段对临床费用按一定比例配套补贴；对取得注册证书的研发成果给予不同程度的奖励。对于获得上海市专项资金项目的新片区企业予以一定比例的配套，并加大支持力度。建立专业的园区企业融资服务平台，降低企业融资成本，进一步落实知识产权抵押融资模式。同时优先支持符合条件的医疗人工智能企业上市。探索符合条件的金融主体设立专业科创保险与担保公司。