铸牢国家认同视域下中央赋予西藏的特殊优惠金融政策研究

罗 东

[提要]和平解放70年来，中央赋予西藏的特殊优惠金融政策具有坚实的法律、政策和社会基础。作为国家治理手段之一，西藏特殊优惠金融政策的形成和发展有其自身的特点，并通过信贷调节、利率优惠和利差补贴等方式，发挥着助推社会稳定、经济发展和民生改善的重要功能，铸牢了西藏各族人民广泛且深入的国家认同意识。这一实践之于边疆民族地区铸牢国家认同意识的启示是，把社会主义作为制度基石、帮助民族地区发展作为根本路径，构建“中华民族大家庭”作为治理目标。

一、问题的提出

习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会中指出，“西藏工作必须坚持以维护祖国统一、加强民族团结为着眼点和着力点……要培育和践行社会主义核心价值观，不断增强各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。”[1]考虑到西藏社会治理的特殊性，在社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的今天，这显然意味着解决社会经济这一民族工作的关键问题，缩小民族地区的社会经济差距，铸牢各族群众高度的中华民族共同体意识是当前乃至今后很长时期内西藏工作的重要使命。这就要求理论工作者在具体的研究实践中要考量西藏各项政策的具体情况，总结、提炼成熟做法的有益经验，挖掘其内涵和启示，概括具有指导意义的政策理论的一般规律，为全国边疆民族地区治理体系的完善提供借鉴。

一般来说，国家认同反映的是人与国家的基本关系，其通过对国家政治合法性基础的确认，而影响着国家的稳定与发展，内在的基本逻辑是“人是国家的主体，建设国家；国家最大限度地满足人的生存与发展基本需求”。[2]国家认同反映的是人民对国家的忠诚，人民对国家的认同“就意味着他们对国家政治权、政治统治以及政治共同体的承认和认可”，[3]同时也意味着国家有责任保障和维护他们的合法权益，能够赋予他们维持生计与发展的各项政策。经由以国家权力为载体和后盾的各项特殊优惠政策，国家与人民建立起最直接的联系，使得人们形成对政策最直观的感知和体认，由此升华为对国家的认同。因此，特殊优惠政策是实现国家认同的重要方术，能够实现政治权力的有效运行和社会治理的有序推进，从而促进人们对国家的情感。

新时期，随着经济全球化和文化多元化影响的不断加深，西藏社会的开放程度和包容度也在不断提升，铸牢国家认同所依赖的经济基础，整合不同利益群体所持有的认同观念与国家认同的关系就成为社会治理实践中面临的一项新挑战。西藏地区地处高原腹地的自然环境和相对薄弱的经济基础，导致它与其他各省的发展差距日益扩大，加之以十四世达赖集团为代表的分裂势力的蛊惑和煽动，成为影响国家认同的潜在威胁。这显然意味着推动经济快速发展，全面提高各族人民的生活水平成为当前西藏治理最重要的目标。金融是现代经济的核心，尽管有人认为西藏银行业发展对当地经济增长的促进缺乏效率，[4]然而在推动西藏经济社会发展中金融所发挥的巨大作用是毋庸置疑的。①因此，以国家认同为视角考量中央赋予西藏的特殊优惠金融政策无疑具有重要的理论价值。

围绕中央赋予西藏的特殊优惠金融政策之于国家认同构建所蕴含的理论价值，学界的研究相对单薄。总体来看，现有的学术研究主要集中在以下两个方面：一是采用社会学定量研究方法，或从对国家文化的了解和认同出发，以测量国家政策、重大事件和西藏发展的个体感受为内容，对整个西藏自治区民众的国家认同状况进行呈现；[5]或以特殊群体如农牧民群众为调查对象测度其国家认同状况，认为需要从社会经济均衡化发展的基础上巩固和强化特殊群体的国家认同。[6]二是采用经济学实证研究方法，或从银行的金融效率，[7]或从改革开放以来金融发展与经济的关系，[8][9][10]或从金融与经济发展现状[11]等角度研究金融对西藏经济发展的贡献，揭示金融对经济增长的促进作用。毫无疑问，这些理论研究对于考察西藏自治区少数民族群众的国家认同状况，揭示金融对西藏经济社会发展的积极作用，具有重要的学术价值。然而，这些研究缺乏从国家认同的视角来考量中央赋予西藏特殊优惠金融政策丰富内涵的路径，仅仅停留在“器”的层面上的观察，而忽略了其在“道”的层面上的内在逻辑。

基于此，本文要研究的问题是：在“器”的层面上，中央赋予西藏特殊优惠的金融政策，在制度学意义上是如何通过科学设计和灵活实践，最终实现了对全区经济发展和人民生活水平的显著提升？在“道”的层面上，这一成功的民族地区金融政策实践和带给西藏人民最直观的感知、体认，对继续加强构建平等团结互助和谐的社会主义民族关系，存在哪些具有指导意义的一般化理论规律，从而实现国家在场，切实增强边疆少数民族对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党和中国特色社会主义的强烈认同意识？

二、国家责任：特殊优惠金融政策背景分析

西藏地区地处祖国西南边疆，青藏高原腹地，四周高山环绕，常年高寒缺氧，具有“五位一体”的区位特点。②长期以来，由于地域、经济和自然环境等多重因素的制约和影响，加之独具特色的文化传统和民族语言，使得如何铸牢西藏地区各族人民群众的中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，实现西藏人民与全国人民一道迈入小康社会的宏伟目标，一直都是西藏成功治理的基本课题。中央赋予西藏的特殊优惠金融政策作为国家民族政策的有机组成部分，其实质就是利用金融在经济发展中的核心功能优势，采取因地制宜的政策实践，通过金融的货币融通和杠杆撬动作用，合理有效配置社会资源，推动经济快速发展，不断缩小西藏与其他地区之间的发展差距，改善各族群众的生活质量，促进社会发展和民族团结。这一政策的制定和完善曾面临着纷繁的社会历史背景，归纳起来主要包括以下三个方面。

(一)从《共同纲领》到《民族区域自治法》：发展西藏的法律基础

建设西藏，发展西藏，是党和国家一直以来治理西藏的出发点和落脚点。早在中国人民政治协商会议第一届全体会议上通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)的第五十三条就规定，“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”[12](P.286-287)。由此，将帮助各少数民族地区发展政治、经济等各项事业以建国大纲和临时宪法的形式固定下来，从而彰显了国家发展包括西藏在内的各少数民族地区的决心和意志。[13]1951年5月，《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》(简称《十七条协议》)签订，标志着西藏和平解放。《十七条协议》提出了西藏发展的方向和路径，其总纲部分再次重申“中央人民政府则帮助各少数民族发展其政治、经济和文化教育的建设事业”，[14](P.43)体现了中央政府将帮助西藏发展视为天职的积极态度。新中国成立后的第一部《宪法》(又称“五四宪法”)，不仅明确规定在少数民族地区实施民族区域自治制度，并且在第七十二条规定“各上级国家机关应当充分保障各自治区、自治州、自治县的自治机关行使自治权，并且帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业”。[15](P.464)作为法律术语，“应当”一词充分体现了帮助少数民族发展的国家决心。现行《宪法》第四条延续了这一蕴含着国家责任的规定，“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”，[16](P.6)从而将发展少数民族地区的各项事业确定为宪法责任。1984年10月颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治法》(简称《民族区域自治法》)，对现行宪法的这一规定从实施到保障都作出了详实的规定，是我国实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律，对于发展民族地区的政治、经济和文化等各项事业提供了重要法律保障。

因此，从《共同纲领》到现行《宪法》再到《民族区域自治法》，这一系列高位阶的国家基本法的出台，为少数民族地区的发展提供了重要的法律基础，并将促进少数民族地区各项事业发展视为国家责任写入基本法。这为国家制定旨在促进西藏发展的各项政策提供了强大的法律支撑，中央赋予西藏的特殊优惠金融政策也就成为实施好这一系列法律的重要举措。

(二)国家扶持与全国支援：发展西藏的政策基础

基于国家帮助西藏发展这一治理初衷，千方百计地发展西藏经济，提高西藏各族人民的物质生活水平，就成为事关藏汉各族群众经济上是否平等，西藏各族群众对党和国家的感情是否真正密切的关键因素。采取适当措施帮助西藏地区尽快摆脱封建农奴制在经济发展上的束缚，建立社会主义现代经济秩序，彻底改善人民群众的生活质量，就成为西藏治理的题中之义。因此，对于西藏的建设和发展，中央给予了特殊照顾和帮助。

对于给予西藏特殊照顾和帮助，党和国家历代领导人都曾作出重要的指示和论述。1952年8月，毛泽东在给十四世达赖喇嘛的回信中对于西藏地方政府和僧俗人民建设西藏工商业，发展西藏经济的愿望，表示中央人民政府一定会给予帮助。[14](P.84)周恩来在中央人民政府民族事务委员会举办的藏族干部研究班上指出，“中央人民政府一定要改善少数民族经济”，并且鼓励藏族干部要回到西藏，建设西藏，中央政府一定会帮助西藏建设和发展。[14](P.15-17)邓小平也曾作出西藏工作“关键是看怎样对西藏人民有利，怎样能使西藏很快发展起来”的重要论述。[17](P.246)江泽民提出了可以采取国家和各地支援，集中力量推动西藏跨越式发展的战略，形成了全国支援西藏的制度化规定。[14](P.457-464)胡锦涛以科学发展观为理论基础，指出西藏要以中央关心、全国支援和自身奋斗相结合，“坚持走中国特色、西藏特点的发展路子”。[18]新时代，习近平总书记从战略全局的高度提出了“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则，富民兴藏更是将增进西藏各族群众福祉作为发展西藏的出发点，紧紧围绕民族团结和民生改善推动西藏经济发展、促进社会全面进步，让各族群众更好地共享改革发展成果。[19]显然，这一系列重要论述，都紧紧围绕着一个主题，那就是建设西藏，发展西藏，改善西藏人民的民生福祉。

由此，中央召开了七次西藏工作座谈会，出台了一系列旨在促进西藏经济发展，人民生活改善的政策文件，③制定了一系列重大的涉及财税金融、农林牧渔和教育卫生等方面的特殊优惠政策措施，同时动员全国各省市倾力相助，形成国家扶持西藏、全国支援西藏的政策格局。

(三)制度转型与生计改善：发展西藏的社会基础

在旧西藏，占人口仅5%的三大领主(官家、贵族和上层僧侣)几乎占据了西藏所有的社会财富和经济资源，残酷的政教合一的封建等级制度牢牢禁锢着西藏劳动群众的思想，广大少数民族群众处于政治上无权，经济上遭受剥削的悲惨状态，生活水平极其低下。[20](P.502)这种长期存在的封建剥削制度，对西藏经济社会的发展造成了极大的伤害，严重影响了少数民族人民行使当家做主的宪法权利，不利于调动广大人民群众以国家主人翁的姿态加入到社会主义现代化建设中来，从而影响到整个统一多民族国家的国家建设。[21]正因为如此，通过民主改革、社会主义改造和建设，对旧有的封建等级制度予以废除，实现由“前现代”[22]的政教合一的封建农奴制度向社会主义制度的转型，就成为西藏广大饱受剥削和压迫的底层人民群众改善生计的重要途径。

基于西藏人民群众这一最朴素的生计需求，对于以建立团结互助、友爱合作新型民族关系为崇高价值追求的社会主义新中国来说，如何恢复和发展西藏人民群众的各项事业，解决各族群众生计中的各项难题，进而改善他们的生活水平和民生福祉，让他们切实感受到祖国大家庭的温情和归属感，就成为义不容辞的国家责任，也是制定治藏方针政策要考虑的重要内容。有鉴于此，这就要求中央从西藏和平解放之初就要立足于西藏经济社会发展的特点和任务，以促进全面发展和提高各族人民生活水平为目标，出台有针对性并能随着时代变迁而不断丰富完善的政策措施，来帮助西藏群众实现这一宏伟目标，建立平等、互利的现代经济制度。而制度转型时期西藏人民渴望当家做主人，管理“自己事务”的政治热情，和相信能够在中国共产党领导下彻底改善生计水平的自信心，恰好为各项特殊优惠政策的实施奠定了良好的社会基础。

总体上看，帮助西藏发展，提高各族人民的生活水平彰显了宪法蕴含的国家责任，在这一宪法精神的引领下，国家因地制宜地出台了一系列特殊优惠政策，正是西藏群众摆脱政教合一的封建农奴制度，步入社会主义新时代，融入现代经济体系，追求民生福祉的热切期盼。因此，中央赋予西藏的特殊优惠金融政策，具有广泛而坚实的法律基础、政策基础和社会基础，这就要求我们党必须切实提高在西藏治理过程中的研判和决策能力，合理应用好这些优惠政策，从而为“铸牢中华民族共同体意识”提供经济保障。

三、政策目标与体系建构：西藏特殊优惠金融政策的发展、内容及成效分析

发展西藏，改善西藏人民的生活水平，就意味着中央需要出台能够满足西藏经济社会发展的政策制度，以打破旧有政治、经济制度的束缚。西藏自治区具有独特的社会矛盾，即在面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的同时，还要面对因自身特殊的地缘政治地位而存在的各族人民同以十四世达赖集团为代表的分裂势力之间的矛盾。因此，如何有效实现社会稳定与经济发展这两个社会治理的重要价值，进而维护民族团结与地区繁荣，增强全区人民国家认同的经济基础，就成为自治区党委和政府必须予以高度重视的社会治理课题。由此，在前述法律、政策和社会基础的强力支撑下，中央从西藏解放之初就开始赋予西藏一系列特殊优惠金融政策。从发展历程、政策内容和实施效果三个层面对这一具有创新引领意义的重大社会治理政策实践进行系统梳理和机制分析，显然具有重要的理论价值。

(一)发展历程

中央赋予西藏的特殊优惠金融政策，可以追溯到西藏和平解放之初期。1951年5月，和平解放之初的西藏，百废待兴，经济凋零，中央为了帮助西藏尽快改善落后的现状，在暂不改变旧的政治、经济体制的前提下，对传统以农奴制高利贷为核心的“非正式”[23]金融制度进行微调，以实物或银元向贫苦农牧民发放种子、口粮和牲畜等无息贷款，向城镇手工业和私营商业发放低息贷款，以扶持生产，改善生活，繁荣市场。1959年西藏民主改革，央行及时调整货币信贷政策，在继续发放针对农牧民的无息贷款的同时，开始发放扶贫低息贷款，对缺少耕牛、农具和种子的互助组、农牧民及生活困难的群众予以扶持。[24](P.512)1963-1965年间，由于民主改革取得伟大胜利，开始对工商业、民族手工业、广大农牧民提供低息贷款，取缔农牧区非法高利贷活动。西藏自治区成立后，国务院为了减轻群众的实际困难，对未能收回的部分农牧贷款进行了豁免。[24](P.512)

改革开放以来，中央先后召开了七次西藏工作座谈会，赋予西藏一系列特殊优惠金融政策。1980年第一次西藏工作座谈会，提出“休养生息”的策略，对涉及边境乡村贷款、灾区口粮贷款等农牧区五项贷款实行三年内免息，对工商业贷款实行优惠利率，免除农牧业集体和社员的部分借款利息。[25](P.5)1984年第二次西藏工作座谈会，延长和扩大低息、免息贷款范围，增加对农牧集体和农牧民从事商业、服务业、手工业和建筑业等有关贷款实行免息政策。[25](P.5)1994年第三次西藏工作座谈会，赋予央行西藏分行再贷款权利，对区内国有商业银行的贷款执行较全国低2-3个百分点的西藏优惠贷款利率，实行特殊利差补贴和利差返还政策。[25](P.5-6)2001年第四次西藏工作座谈会，确定了中央财政扶持、特殊金融优惠和对口支援的支持西藏三大政策。西藏各银行贷款利率比全国低2 个百分点，扩大利差补贴的执行范围，对农牧区的各项贷款一律不予加息，同时执行特殊费用补贴政策。[25](P.6)2010年第五次西藏工作座谈会，继续执行优惠利率、利差补贴、扶贫贴息和特费补贴政策，帮助西藏组建地方性商业银行，对在藏银行业金融机构实行灵活特殊的人民币运营规划管理和差异化的信贷管理。[26]2015年第六次西藏工作座谈会，赋予西藏基于财政资金补贴、手续简化和宏观调控政策工具的特殊优惠政策，包括特殊优惠的贷款利率政策、特殊费用定额补贴政策和IPO绿色通道政策以及特别的存款准备金率等。[27](P.136)2020年第七次西藏工作座谈会，在充分总结前六次会议经验成就的基础上，赋予西藏新时代包括金融在内的一系列优惠政策，涉及金融的具体内容当前尚未出台，相信新的内容必将推动这一政策机制不断得到充实和完善。

至此，在西藏自治区形成了常态化的特殊优惠金融政策体系，切实解决了西藏社会发展最核心的经济问题和老百姓最为关心的重大利益问题，实现了社会稳定与经济发展这两个层面的社会治理目标。以此为基础，在新的社会条件下，党和国家创造性地从西藏发展中最关键、最迫切解决的社会问题出发，希望以特殊金融政策为突破口，建立重大政策扶持的体制机制，去有效应对和破解西藏认同意识工作可能面临的新问题、新挑战。

(二)政策内容

从解放之初，经过七十年的不断丰富和发展，中央赋予的特殊优惠金融政策在西藏已经日趋成熟，基本形成了以金融助推经济发展、以经济发展提升金融水平的良性循环。就当前中央赋予西藏的特殊优惠金融政策的核心内容来看，我们可以从宏观和微观两个基本层面进行考察。

1.宏观层面。中央赋予西藏的特殊优惠金融政策，首先在宏观层面加强支持和引导，建立符合西藏自治区实际的政策体系。一是根据西藏经济社会发展的实际金融资金需求，适度增加再贷款和再贴现额度，在藏央行可以在不低于法定存款准备金利率的原则下，向商业银行发放再贷款。二是信贷规模实行单独管理、单列计划。赋予在藏央行信贷编制自主权，可根据西藏经济发展和产业政策需求，编制银行业金融机构年度信贷计划，报央行总行备案后即可执行。三是完善西藏金融机构组织体系。为扩大金融网点覆盖面，鼓励和支持股份制商业银行优先在西藏设立分支机构，同时鼓励各银行业金融机构在偏远地区设立机构，支持西藏本地金融机构走出西藏，在区外及对口援建省市设立机构。四是实行差异化信贷政策。鼓励商业银行在有效控制风险的前提下向西藏倾斜信贷资源配置，对在藏银行分支机构实行差异化的信贷管理办法和单独的考核办法，扩大在藏授信审批权限，在财务费用、固定资产投资等领域给予特殊照顾，并对不良贷款进行依法合规核销。

2.微观层面。中央赋予西藏的特殊优惠金融政策，在加强宏观指导的同时，更加注重对社会各个领域的微观调控，强调给予社会经济主体和各族群众能够看得见的实惠。一是实施特殊优惠的贷款利率政策。在藏银行业金融机构的人民币贷款执行的基准利率较全国平均水平低2个百分点，民族贸易和民族特需商品生产贷款利率比全国平均水平低2.88个百分点，扶贫贴息贷款执行1.08%的优惠贷款利率。二是实行利差补贴和特殊费用补贴政策。对在藏金融机构因执行优惠贷款利率造成的损失，给予利差补贴，并对因办理扶贫贴息贷款形成的与基准利率的差额损失予以补贴。同时，为引导更多信贷资金投向基层县乡和农牧区，对发放使用的贷款因执行地域的不同，分别给予差异化特殊费用补贴，对县级以下的银行分支机构分别给予定额特殊费用补贴。三是实行“四卡”农牧户信用贷款制度。基层银行机构以“钻石、金、银、铜”四卡贷款证为载体，采用信用方式，对农牧民群众从事农林牧渔、工商建筑、子女教育、医疗保健等生产生活方面的需求，发放期限最长可为8年的贷款，贷款额度因贷款证的等级不同而有所区别，最高的为三星钻石卡，授信额度为30万元人民币，最低的铜卡授信额度为5万元人民币，贷款利率执行西藏最优惠的利率政策。④

总体来看，中央赋予西藏的特殊优惠金融政策，无论从宏观指导还是微观调控来看，无疑进行了全面而深入的思考、权衡和判断，形成了以信贷政策为指导、以利率优惠为基础、以利差补贴和特费补贴为保障及以贷款卡政策为主要手段的科学完整的政策体系。一套目的明确、基础扎实、内容丰富和保障有力的政策要素已经具备，以此为基础进行的社会治理效果无疑值得期待。

(三)实施效果

中央赋予西藏的特殊优惠金融政策，最根本的着眼点就在于发展西藏，提升西藏人民群众的生活水平，实际上也正是通过切实有效的政策实践，在三个主要方面很好地实现了政策所设定的预期目标，取得了良好的政策实施效果。

第一，正是看到了党和国家在西藏治理手段的不足和治理力量的薄弱这一影响西藏人民对国家认同的现实挑战，中央结合西藏独特的社会、地理环境，推出了符合西藏特色的金融服务机制和金融政策保障。经由“背包银行”“马背银行”“帐篷银行”“摩托车银行”“汽车银行”和金融干部下乡驻村等方式，通过特殊优惠金融政策，积极介入西藏社会生产的方方面面，对涉及各族群众的重大利益问题进行帮助和扶持，充分调动他们的生产积极性，以独特的方式彰显着国家的在场。在金融助力下，西藏自治区74个县(区)、62.8万建档立卡贫困人口在2019年底全部实现脱贫，全区的绝对贫困基本消除。[28]

第二，中央赋予西藏的特殊优惠金融政策直面西藏社会生产力发展水平滞后、人民生活水平普遍不高的现实，以及市场经济持续快速发展、与内地社会发展差距逐渐拉大等因素导致的部分群众所产生的隔阂与疏离，党和国家紧紧抓住共享改革发展实惠，“全面建成小康社会，少数民族一个都不能少”这一关键问题，以发展来解决社会稳定、民族团结、共同富裕和国家认同问题。通过这一政策，西藏已经实现了对全区金融空白乡镇服务的全覆盖，[29]逐渐形成了与社会主义市场经济相适应的现代金融组织体系、金融市场体系和金融调控与监管体系。[26]当前，西藏已有16家银行业金融机构，11家证券公司、4家公募基金、11家保险公司和1家信托公司。银行、保险、证券和信托等金融机构已经成为西藏经济社会发展的重要支撑，金融对经济增长的贡献率逐年提升。截至2020年底，西藏的生产总值达到1902.74亿元，是2010年的3.75倍；人均可支配收入21744元，是2010年的2.23倍。[30]

第三，特殊优惠金融政策所推行的针对农牧民群众的一系列措施，如贷款证制度、信用等级评定的金融帮扶等政策，以基层百姓为中心，紧贴他们生活和发展所急需解决的重大利益问题，想百姓所想，急群众所急，拉近了国家与基层人民的心灵距离。在这个意义上，我们可以说中央赋予西藏的特殊优惠金融政策，在形而下意义上达到了帮助西藏发展，改善各族群众生活水平的治理目标，从而在形而上意义上开创性地构建了宪法要求的平等团结互助和谐，共同团结奋斗，共同繁荣发展的社会主义新型民族关系的政策新路径，因而也就潜移默化地排斥了分裂敌对势力对各族群众的分化和蛊惑，塑造了基层群众对党和国家的政治认同。进一步说，党和国家选择这一特殊优惠政策，也正是“坚持以人民为中心、坚持人民主体地位”这一发展的基本原则，在西藏社会治理政治实践场域中的生动体现。

综上所述，如果说本部分是从实践意义上考察了中央赋予西藏的特殊优惠金融政策的出台背景、具体内容和实施效果，从而初步回答了这一中央治藏政策实践是如何促进了西藏的经济社会发展和提升了族群众的生活水平，拉近了西藏人民和国家的心理距离，进而增进了国家认同意识，重塑了社会主义新型民族关系。那么，接下来我们将在理论意义上，探索这一特殊优惠金融政策之于边疆民族地区社会发展和民生改善，夯实国家认同意识的经济基础，从而铸牢边疆少数民族人民对国家的政治认同的重要作用，挖掘和提炼其中所蕴含的具有普遍指导价值的规律和方法，以完成本研究所预设的重要任务。

四、构建“中华民族大家庭”：西藏特殊优惠金融政策的路径启示

我国是统一的多民族国家和疆域辽阔的现实状况，决定了因为发展不平衡所带来的对西藏少数民族群众心理认同和利益格局的冲击，在全国其他边疆民族地区也同样存在。因此，如何运用政策手段强化国家认同意识就成为国家在边疆民族地区进行有效治理的重要课题。习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上指出，“只有中国共产党才能实现中华民族的大团结，只有中国特色社会主义才能凝聚各民族、发展各民族、繁荣各民族”。[31]毫无疑问，70年来在西藏自治区实施的特殊优惠金融政策实践，保障了少数民族群众享有经济权利等宪法所赋予的各项基本权利，彰显了少数民族公民，尤其是基层少数民族群众的主体地位，充分体现了国家保护少数民族权利的制度优势和实践特点，对于在更广阔的区域和更深入的层面上铸牢边疆民族地区的国家认同意识，有着丰富的理论意涵值得挖掘、提炼和借鉴。

首先，社会主义是铸牢边疆民族地区国家认同的制度基石。“强调平等、团结、互助是社会主义的必然要求，这是社会主义制度区别于奴隶制、封建制、资本主义制度的重要体现，在民族事务处理上也是如此。”[32]因此，只有社会主义才能确保我国的每一个民族都能繁荣发展，也只有社会主义才会将每个民族的发展视为国家责任，帮助少数民族发展是社会主义的天然追求。总体来看，边疆民族地区所存在的国家认同问题，不管是民族之间的隔阂与疏离还是发展成为局部的矛盾与摩擦，显然都是对我国宪法所规定的社会主义新型民族关系的背离，当然也就要求我们必须毫不动摇的坚持和维护社会主义这一民族关系的核心要素，解决好民族工作的关键问题——社会经济问题，充分发挥社会主义的制度优势——民族区域自治制度这一区别于古代“怀柔羁縻”制度的内在规定性，这是我国边疆民族地区社会治理的基本遵循，也是新时期形塑边疆民族地区国家认同必须要坚持的制度基石。

其次，帮助边疆民族地区发展是铸牢国家认同的根本途径。正如习近平总书记强调的，发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。中央赋予西藏特殊优惠金融政策的意图，就是要始终把促进社会发展、加强社会建设和维护社会稳定，作为实现边疆民族地区民族团结、民生改善和长治久安的政治基础。正是国家持续充分的财力保障，才经由这一政策快速推动了民族地区经济、社会等诸多领域的持续发展，切实提升了少数民族群众的生活水平，在最现实的利益层面上建立起了与少数民族人民最直接也最牢固的感情纽带，让他们真实地感受到国家的在场，从而在行动上投入到国家建设中去。这一政策的实质内涵就是把人民能够享受到国家政策带来的民生福祉作为构建其国家认同的重要途径。在这个意义上，我们才能够真正理解“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”这一体现群众是社会历史发展主体的历史唯物主义哲学思想在边疆民族地区的理论意涵，正如迈克尔·塞尼(Micheal Cernea)所指出，发展的目的就是为了让人幸福地生活。[33]

最后，构建“中华民族大家庭”是铸牢边疆民族地区国家认同的治理目标。中央赋予西藏乃至边疆民族地区的所有特殊优惠政策，毫无疑问是为了通过这些政策措施提升少数民族的社会经济地位，维护宪法、法律赋予他们的各项权益，从而构建平等团结互助和谐的“中华民族大家庭”，实现各民族和睦相处、边疆稳定安全。通过特殊优惠政策，弥补边疆民族地区在地缘、区位等方面的“不平等”地位，以促进其经济社会的快速发展，逐步缩小与祖国其他地区的发展差距，共享社会主义共同体的经济实惠，进而增强对社会主义国家的政治认同。而建立“中华民族大家庭”这一具有重要意义的制度愿景，最终通过民族区域自治制度这样一种宪制安排以塑造各民族政治共同体的方式得以实现，从而有效地促进了中国统一多民族国家的建设。从这个意义上来讲，特殊优惠政策就是在边疆民族地区进行铸牢国家认同治理实践中对社会主义国家建设理论的生动实践。

结语

以中央赋予西藏的特殊优惠金融政策实践为分析样本，对这一政策出台的历史背景进行考察，进而对其发展历程、政策内容和实施效果进行梳理和总结，可以看出：通过特殊优惠金融政策实践，能够实现西藏经济社会的发展和人民生活水平的改善。基于此，西藏这一局部性、具体化的国家认同建构政策实践，其所蕴含的在方法论意义上的普遍性规律就具有了推广的意义。以特殊优惠政策作为铸牢边疆民族地区国家认同的重要实践，主要有三个层面的路径启示：一是社会主义是铸牢边疆民族地区国家认同的制度基石；二是帮助边疆民族地区发展是铸牢国家认同的根本途径；三是构建“中华民族大家庭”是铸牢边疆民族地区国家认同的治理目标。

长期以来，我们国家在边疆民族地区的治理技术和应对策略充分结合了当地的具体实际，具有一定的特殊性，也经过实践证明是成功的。马克思历史唯物主义认为，经济基础决定上层建筑，上层建筑是经济基础在政治和思想上的表现，国家通过这些政治策略，就是要将与市场经济体系链接起来，与国家构成一种相互依存的经济互补关系，从而使民族关系和谐融洽、民族经济昌盛繁荣，进而将铸牢中华民族共同体意识建立在强大的综合国力上。因此，分析当代边疆民族地区的治理策略，重要的不是强调这些地区所本身具有的特殊性，而是应该用普遍性原则的特殊规则来理解和解决不同情境下的民族特点和行为选择。从这个维度上来看，在全面建成小康社会、实现边疆民族地区繁荣稳定的新时代，已经在西藏经过历史和实践检验的特殊优惠金融政策治理实践和治理思路，无疑是一个特别值得重视的政策样本，其本身在理论层面上所蕴含的重大社会治理路径启示就具有总结和推广的实践价值。

注释：

①关于金融对西藏经济、社会和文化发展的促进作用，可以从学界作出的大量卓越的研究中得到证明。有学者通过选取“金融相关率”和西藏GDP以及经济金融发展的相关数据，分别作为地方经济发展和金融发展指标，实证分析证明金融发展与经济增长之间有密切的促进关系。参见丁业现、彭克强《改革开放以来西藏金融发展与经济增长关系的实证研究》，《西藏研究》2011年第4期。有学者从金融对西藏地区农牧民增收的积极作用出发研究金融对西藏经济社会发展的贡献。参见王泳茹、袁神《西藏地区农牧民增收的金融支持研究》，《贵州民族研究》2015年第2期。还有学者从支持文化产业的角度研究金融政策的贡献。参见朱尔茜《支持西藏文化产业发展的金融政策研究》，《西藏研究》2014年第5期。

②有人将西藏的区位特点归纳为“集民族地区、边疆地区、高原地区、反分裂前沿和贫困地区‘五位一体’”。参见包全永《西藏自治区金融扶贫问题及对策研究》，《经济研究参考》2017年第72期。

③《中共中央关于西藏工作的方针》(1952年)、《关于帮助西藏地方进行建设事项的决定》(1955年)、《中共中央关于西藏工作方针的指示》(1961年)、《中共中央关于转发〈西藏工作座谈会纪要〉的通知》(1980年)、《中共中央关于印发〈西藏工作座谈会纪要〉的通知》(1984年)、《中共中央、国务院关于加快西藏发展、维护社会稳定的意见》(1994年)、《中共中央、国务院关于做好新世纪初西藏发展稳定工作的意见》(2001年)、《中共中央、国务院关于进一步做好西藏发展稳定工作的意见》(2005年)、《中共中央关于进一步加强西藏经济社会发展和长治久安的意见》(2015年)。

④根据《中国人民银行拉萨中心支行关于进一步落实精准扶贫金融政策和信贷资金安排的意见》，三星级钻石卡最高授信额度为30万元；二星级钻石卡为20万元；一星级钻石卡为15万元。信用县范围内金卡最高授信额度为10万元；银卡为8万元；铜卡为7万元。信用乡(镇)、村范围内金卡最高授信额度为8万元；银卡为7万元；铜卡为6万元。非信用县、乡(镇)、村范围内金卡最高授信额度为7万元；银卡为6万元；铜卡为5万元。利率方面，对符合扶贫贴息贷款条件(即建档立卡贫困户)的执行西藏扶贫贴息贷款利率(1.08%)；对不符合扶贫贴息贷款条件(非建档立卡贫困户)的执行西藏金融机构一般商业性贷款利率。