超大规模大学运行的制度逻辑及其优化路径

罗华陶

(湖北民族大学 教师教育学院，湖北 恩施 445000)

20世纪90年代以来，在政府相继启动“211工程”和“985工程”、推动一批单科型和多科型院校合并重组、实施高校快速扩招等背景下，国内一批高校已发展成为在校生规模达5万人左右，且在国家高等教育战略、学术贡献、人才培养、国内国际影响力等方面占据举足轻重地位的“超大规模大学”。厘清产生超大规模大学的制度逻辑，剖析其对我国高等教育发展的制度效果与制度意外，提出优化高等教育改革路径的建议，具有理论与现实意义。

一、超大规模大学运行的制度逻辑

超大规模大学形成于合并重组、重点建设与赶超发展、大学生毕业生就业市场化改革和高等教育快速扩招等制度安排。

1.基于高等教育“条块分割”纠偏的合并重组。20世纪50年代形成的条块分割带来了综合性大学生存空间被压缩、文科类高校被弱化、高校重复建设和过小规模办学(1985年不足千人的高校有447所)、大量教育资源被浪费等偏差[1]127-133。为纠正偏差，政府采取了系列重大举措进行教育体制改革。1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，通过改革、扩建、联合方式调整或改革高等教育结构，发挥有限资源的潜力[2]。1992年起，基于“共建、调整、合作、合并”八字方针的部门办学体制改革，力图实现有限资源的优化配置、使部分大学做大做强；1998年国务院调整部属高校管理体制，将九部委所属93所普通高校改制为央地共建；1999年将绝大部分军工院校下放到地方；2000年将原来归国务院部委(单位)管辖的49所普通高校采用央地共建方式进行管理，至此基本结束绝大多数中央部门办学历史[1]288-290。上述教育体制改革举措，一方面化解了条块分割和过小规模办学产生的资源浪费等困境，重新建成了一大批综合性大学；另一方面，合并重组的要素聚集效应推动了一批高校规模扩张：1997年原浙江大学仅1.35万名在校生，1998年合并重组后的新浙江大学规模达3.23万人，成为当时国内规模最大的综合性大学；1999年华中理工大学的规模不足2万人，2000年合并重组后的华中科技大学在校生人数达3.3万余人；2000年合并重组而成的新吉林大学跃升至4.5万余人[3]74-79。

要素的聚集促进要素数量增加和质量改善，部分高校因此得以快速提升人才培养质量、科学研究水平和社会服务能力，迅速提升组织竞争力，进一步增强要素吸引能力，促使资源要素反复向其聚集，形成规模快速增长态势。

2.重点建设制度与赶超发展战略。新中国成立之初，特定的时空条件决定了后发展的中国不可能模仿先发国家的发展道路；意识形态的先进性、社会主义建设的伟大承诺、重工业优先发展的苏联模式以及当时高等教育的落后面貌，决定了政府选择集中优势力量以重点建设图发展战略的必然性与合法性。高等教育重点建设政策始于1954年，在“一五”“二五”期间得到强化，“文革”期间中断，邓小平复出后重新启用。在“835”建言的影响下，高等教育重点建设入围国家重点建设项目。“211工程”和“985工程”把重点建设政策推向高潮，“双一流”建设则将高等教育重点建设导向新的形态。

重点建设是新中国关于高等教育建设与发展的构想，服务于“做大做强”、建设高等教育强国的赶超战略，体现了政府治理高等教育的目标与意图。赶超发展战略与重点建设制度框架，共同提供了巨额资源及其偏向性投入政策，迅速促成政府对高等教育发展规模与速度的偏好与依赖，也使一批重点投入对象的高校集聚优势资源、快速增强实力。在反复的绩效激励资源竞争环境下，地方政府和大学势必选择通过扩大规模追求“规模经济”，特别是通过强强联合建成“大块头”高校的方式，成为地方政府快速取得治理绩效的简单化路径，也是其绩效思维的重要着力点。当某些大学拥有了倾斜性制度、强大的经济基础和规模经济的绩效期待，通过扩张规模获取政府进一步的偏斜性投入成为必然。

3.大学毕业生就业制度的市场化改革。政府在人才资源配置与使用制度的选择上，必然考虑其数量与结构。新中国成立之初，具有高等教育经历的人才资源紧缺，为统一配置和使用大学毕业生，自1951年起采用包分配制度[4]。随着经济与社会的发展，人才供需矛盾、数量与结构失调问题日益显现，政府决定采用供需见面、双向选择制度对其进行调节，这也是大学毕业生就业市场化改革的探索性、过渡性制度。随着1996年国家人事部《国家不包分配大专以上毕业生择业暂行办法》和1997年《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》的颁布与实施，包分配制度完成历史使命并退出历史舞台，政府达成大学毕业生就业制度的市场化改革目标。

包分配或自主择业，意味着在人才资源配置上的无限性(政府包分配)和有限性(市场配置)博弈。包分配的制度设计，形成和存在于经济与社会发展水平相对较低、市场调节处于缺位状态的计划经济时期。政府作为制度实践的责任主体，因需通盘考虑毕业生安置、人才与岗位供需矛盾协调等因素，在权衡大学招生规模时就显得相对拘谨。无限性配置方式使高校招生规模扩张受到约束，规模呈现滞胀局面。在1978年到1997年(包分配制度终结之年)的20年中，大学毕业生总规模从16.5万人仅发展到82.9万人，招生总人数从40.2万人仅增长到100万人。开启市场化改革后，政府逐步减少干预和包办，选择有限性配置方式，就业需求与岗位供给主要由市场进行调节，政府则从直接干预中解放出来，谋划高等教育规模化发展新布局，1999年高校招生规模猛增至159.7万人，四年后(2003年)毕业生规模达187.7万人[5]。至此，大学毕业生就业的责任主体由政府顺利转向就业市场、转向大学毕业生自身，为1999年以来普通高等教育快速扩张奠定了制度基础。

4.高等教育的快速扩招。精英教育时期，人们借助接受高等教育实现向上阶层流动的需求旺盛、动机强烈，潜在生源供给充足，但国家所能提供的高等教育供给短缺。中国大学在20世纪末期的快速扩招，是在经济疲软、大学生就业困难背景下采取的急剧扩招方式。这一时期，马丁·特罗(Matin Trow)的高等教育大众化理论迅速内化到中国政府和学者思维之中，并强化了大学扩招政策和行动，使大学规模扩张速度一路攀升。从1999年到2002年，全国高等教育毛入学率仅用4年时间就达到15%，打破了入学机会供给与需求僵局。同时，那些实力越雄厚、承载能力越强、基础规模越大的高校越有持续扩张规模的可能性，特别是那些通过合并重组而成且以“强强联合”方式重组的大学，在快速扩招的形势下迅速扩大规模。研究发现，吉林大学、武汉大学于2000年首次突破4万人规模，在校生人数分别达到4.5万和4万人，成为全国规模最大的两所高校；随后，吉林大学分别于2001年和2002年先后突破5万人和6万人规模，位居全国之首；郑州大学于2014年突破7万人，成为全国规模最大的高校[3]77-81。可见，快速扩招是产生超大规模大学的直接制度动力。

综上，合并重组的要素聚集作用不仅促使部分高校规模体量扩大，并会同赶超发展的制度动力(尤其是重点建设)使部分高校综合办学实力持续增强，具备反复扩大规模的可能性；毕业生就业市场化改革，使政府和高校进行规模决策时不再过度受制于就业难题。上述三个动因提供了产生超大规模大学制度前提，快速扩招则扩展了规模扩张的制度空间，推动部分高校发展成为超大规模大学。

二、建设超大规模大学的制度效果

超大规模大学产生于中国高等教育体制改革与建设高等教育强国的关键时期，其建设与发展产生了良性制度效果。

1.更加突显政府主导下的高等教育办学特色。优化资源配置、合并重组，彰显了政府集中优势力量办大事的战略思维，体现了中国高等教育的办学特色。超大规模大学既形成于政府主导下的高等教育治理，又强化政府对高等教育治理的主导作用。第一，政府主导下的重点高校建设政策是新中国成立以来高等教育赶超发展中反复使用的工具，“高等教育重点建设政策服务于赶超战略，很大程度上体现了政府治理高等教育的目标与意图，是中国高等教育建设与发展的一大特色”[6]。在这一政策工具作用下，政府于20世纪90年代通过推动高校合并重组，解决了力量分散、资源浪费难题，将集中优势力量办大事的设想付诸政策实践。第二，超大规模大学规模十分庞大，资源需求十分旺盛，且其主要资源获取渠道是政府投入，因此，适应政府主导下的高等教育治理框架、追求重点建设带来的资源和政策，是超大规模大学的重要发展路径。第三，超大规模大学获得了丰厚的经济、政策资源，提升了办学实力，在人才培养、科学研究和社会服务等方面取得巨大成就，为国家政治、经济和文化等领域的建设做出了突出贡献。当政府意识到这一举措的快速绩效性，在绩效递增机制的作用下，必然加大重点建设力度、充分发挥主导作用。可见，超大规模大学的产生与发展，既强化了高等教育市场中的政府主导地位，又体现了政府在集中优势力量办大事进程中积极意义的一面。

2.使国家精英高等教育更有保障。特罗将高等教育发展进程划分为“精英-大众-普及化”三个阶段，并提出将毛入学率15%和50%作为区分精英与大众高等教育阶段、大众与普及高等教育阶段的参考值[7]。据教育部《2019年全国教育事业发展统计公报》显示，我国高等教育毛入学率已达51.6%[8]，根据特罗“三阶段”理论，中国高等教育已步入普及化发展阶段。特罗认为，在大众和普及阶段可能存在精英形态高等教育[7]，也需要有一批高校继续扮演精英高等教育承担者。超大规模大学的显赫地位，使其在社会声誉、政府财政投入、社会捐助等方面占极大优势，并带来大量精英学者、教师的聚集。高级职称教学与科研人员是精英高等教育的重要实施者，超大规模大学对精英学者和教师的拥有量，决定其实施精英教育的责任与地位。2015年全国1497所高等学校有高级职称教学科研人员361,956人，其中14所超大规模大学有41,581人，占11.49%[9]90-101。截至2019年5月，超大规模大学在校生总规模约83.2万人、校均规模5.94万人，远高于当年全国普通高校1.13万人的校均规模，也远高于精英教育时期的1998年全国本科层次以上的招生规模(当年招生规模为72.35万人[10])，加之超大规模大学的重点高校身份使其具有招收优质学生的先决条件，能够进入这些高校的学生基本是高考成绩的“尖子”学生。可见，超大规模大学承担了相当大规模的精英高等教育任务，使国家精英高等教育更有保障。

3.彰显了国家科技活动中的资源叠加效应。超大规模大学已成为国家科技活动的骨干力量、重要承担者，彰显了集中力量办大事的资源叠加效应。一方面，超大规模大学承载着国家重大科技发展战略的实施重任。国家工程实验室、国家重点实验室、国家工程研究中心，是国家委托研究单位开展重大研究项目的重要基地，是实现重大科技战略的核心基地。在2015年10月教育部公布的103项国家重点实验室中，有30项由超大规模大学独立或与其他高校联合承担,占29.13%[11]；教育部2015年10月公布的42个以大学为依托单位的国家工程研究中心，超大规模大学占28.57%(12个)[12]；2016年9月国家发改委公布的43个由高校承担的实验室项目中，有9个项目由超大规模大学承担，占20.93%[13]。另一方面，超大规模大学实现了规模效应。2015年，学校数量占全国1497所高校比例不足0.94%的超大规模大学，拥有34,311名高级职称研发人员，占全国比例达12.87%；当年科技经费拨入占全国的16.65%，科技课题数、当年拨入课题经费数占全国比重分别达到12.98%和16.56%，成为科研项目重要承担力量；在国外及国内全国性刊物上发表的成果占全国高校19.88%，专著出版、成果鉴定方面分别是全国的9.90%和6.82%；技术转让合同和实际收入、国家级成果奖项方面，分别达到9.06%、8.24%和21.62%[9]90-101，94-195。经过近20年的反复重点建设和持续扩大招生规模，超大规模大学的科技活动能力得以大幅提升，在注重产量和绩效的背景下，通过聚合实现物质资源和人力资源在数字上的叠加，成为能够产生更大绩效总量的有用的治理手段。

三、建设超大规模大学的非预期制度效果

建设超大规模大学产生了显著的制度效果，但也产生了以下几方面非预期效果。

1.优势资源聚集的结果并非总是绩效递增。推动合并重组的组织预期，是实现优势互补、形成合力，达到产生聚集效应、提升组织绩效的效果。经过反复偏向性投入，超大规模大学聚集了区域大部分高端资源、占据区域高等教育发展的高端空间，部分高校在科技发展方面表现出了资源要素合并重组的合力效应，实现了1+1>2初始目标，如四川大学在2015年的专著出版、学术论文发表、鉴定成果等各项科技产出指标方面，均超过1999年(合并前)四川大学、华西医科大学(这两所高校于2000年合并重组为新的四川大学)的总量，全面实现了净增长。但当年也有一些超大规模大学呈现出部分指标净增长、部分指标回落的情况：与1999年(合并前)三校总量相比，郑州大学2015年获得的政府资金增长了13.72倍，但其专著减少77.79%、签订合同下降72%、科技转让实际收入萎缩57.84%。武汉大学2015年获得的政府资金比合并前(1999年)四校总量增长约9.65倍，但专著、鉴定成果、签订技术转让合同和当年技术转让实际收入、国家级授奖几项指标分别下降40.91%、16%、59.62%、20.91%和28.57%。此外，相对于合并前各成员高校的指标总量，2015年华中科技大学、浙江大学、武汉理工大学等高校的多项科技指标也存在类似情形[14]，[9]95-101。

合并重组并非总是产生绩效递增的结果让人们产生“遐想”：假设当初未推动各成员高校实施合并重组，而是把历年科技投入按相应比重配置给这些成员高校，或许有更好的组织绩效表现。超大规模大学要在未来的发展中全面、持续实现绩效递增，或许面临巨大挑战。

2.资源的市场配置更加趋于缺位。当高等教育市场由政府制定规则时，市场机制被政府配置机制取代，市场机制难以充分发挥调节作用。由于市场机制的缺位，在有超大规模大学的地区，大多数高校特别是弱势高校缺乏竞争机会甚至失去竞争可能性。以科技经费投入为例，2015年湖北省辖区内3所超大规模大学(华中科技大学、武汉大学和武汉理工大学)获得的当年政府拨入资金和企事业单位委托资金总量，分别达到全省的63.84%和59.87%，“其他”项虽相对较低，但也达到22.66%[9]98-99。再如，2020年浙江省20所全日制普通高校总预算是4,815,925.86万元，其中浙江大学预算为2,092,760.15万元，是全省的43.45%。浙江工业大学预算虽位居全省第2位，预算绝对值也达到325,018.31万元，却仅占浙江大学的15.53%、全省的6.75%[15]，其余高校的预算所占比重更低。但由于政府配置机制下的偏向性资源投入，为超大规模大学带来了巨大科技绩效总量，这意味着政府决策绩效向好。好的绩效必然强化“看得见的手”的绩效期待，增强政府主导资源配置的决策信心并反复采用这一机制，进而促使市场机制进一步缺位。在高等教育市场机制未能运转起来的情况下，超大规模大学获得的资源越多，其他高校特别是弱势高校的资源配置空间就越狭小。

3.区域高等教育系统发生断裂。法国社会学家图海纳(Touraine)认为，法国社会已经转变成一种马拉松式的结构，这一结构不同于此前的“金字塔式的等级结构”[16]。在金字塔结构中，虽然人与人之间存在等级差别，但人们处于同一个社会结构中；而马拉松式的社会结构下，人们不在同一个社会结构之中，就像马拉松比赛一样，人们之间的关系在不断地被“拉断”，因为随着比赛的进行，总有一些人在不断地“掉队”，掉队者所组成的结构不断与优势群体构造的社会结构相脱离，最终被抛出这个社会结构之外。

20世纪80年代各层次高等学校形成了从办学水平到办学规模的金字塔结构，所有高校基本在同样的发展轨道上运行。经过90年代以来的体制调整,高等教育系统已逐渐打破行业意义上的条块分割。超大规模大学借助拥有的资源优势，迅速在省域高等教育系统中形成新的条块。精英学生、国内外顶尖学者、政府资源等要素反复叠加于超大规模大学，使其在省域高等教育系统运行过程中普遍变得越来越“富有”，规模报酬递增。规模报酬递增促使遵循生产效率最大化的组织产生进一步扩大规模的绩效动机[17]，资源虹吸能力被循环增强。其他大学逐渐被抛出快速发展进程轨道，尤其是一些规模相对较小、层次较低的弱势高校的发展空间遭遇强大压缩，在这场攫取资源的马拉松比赛中逐渐被“甩”出快速发展的运行轨道，形成与超大规模大学在不同轨道上运行的阵营。运行轨道不同，也就无力参与竞争。

四、优化高等教育改革路径的建议

习近平总书记在2019年中央财经委员会第五次会议上发表重要讲话强调，要推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，要充分发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势[18]。这一讲话精神为优化高等教育改革路径指明了方向，具体到实践中来，可采取以下几方面措施。

1.超大规模大学组织层面：打破学科壁垒实施组织创新，提升组织创新能力。组织要素的异质性对于提升组织创新能力有积极作用，异质性意味着组织成员个性化突出，创新增长点广泛，组织具有多种创新可能性。但超大规模大学拥有大量以学科为基准建立的学院和研究机构，并形成学科壁垒，难以将资源、流程和责任编织在一起，使异质性组织要素恰如“由一些同名数简单相加形成的，就像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯汇集而成的那样”[19]，组织成员缺乏共同的思想观念、价值取向，不利于形成合力。由于按学科设置学院和研究机构间的学科壁垒，导致学科之间缺乏“同样的语境”和相互关联，学科间疏远程度高，个体的沟通机会少，难以形成共同文化。在缺乏共同文化的情形下，异质性组织成员容易呈现原子化状态，各自为阵，缺乏创新活力。

通过打破学科壁垒实施组织创新，建构以跨学科或交叉学科为主要特征的学院或其他学术组织，其积极意义有三：一是可以化解要素聚集过程中产生的多重冲突，实现规则制定与实施的民主化、资源分配公平公正性、学科专业建设规划科学性等；二是有利于大学精神和大学文化建设，形成组织共同文化，特别是办学理念、个体价值观、行为方式等精神层面的因素，增强松散联合组织形成共同的文化、价值观和利益的动力；三是可以促进学科交叉或学科群的形成，增加学科间交流与合作，将组织成员突出的个性化、广泛的创新增长点、组织创新的多种可能性凝结起来，提升组织创新能力，增加组织创新绩效。

2.高等教育市场层面：建立高等教育连续细分市场机制。我国高等教育已形成有6个层级的金字塔结构。第一级是北京大学、清华大学为代表的顶级精英高校(原“985”高校)，拥有超高的政治地位(往往是副部级)和社会声誉、远超一般高校的经济实力、阵容强大的教师队伍以及数量众多的高水平学科专业；第二级是次级精英高校(原“211”高校)，拥有相应的资源基础和队伍，在全国范围内具有竞争优势；第三级是“双一流”建设时期成长起来的“双一流”高校，虽具有一定竞争实力，但弱于第一、二层次；第四级是省市重点建设本科院校，在特定区域占据优势地位；第五级是普通本科院校，尤其是东部地区地市州本科院校、部分较发达的中部地区高校；第六级是边缘性高校，包括大部分民办高校、部分中西部地市州高校，位于金字塔的底层。

中国已从高等教育资源整体短缺状态逐渐走向资源丰裕的状态，政府有必要从资源要素“提供者+配置者”复合角色过渡到主要扮演“提供者”角色，将资源配置主要交给市场完成，而建立连续细分市场机制有助于实现这一角色转换。此处高等教育“连续细分市场机制”是指基于市场整体层次结构特征的资源配置机制，是从低端(第六级)到高端(第一级)的各级、各类高等教育市场体系。细分连续程度决定组织所处环境中创新机会的丰富度和利用难度，决定组织积累资源的速度和效率，进而影响绩效[20]。不同层级高校均可以通过提供不同水平和不同类型的教学、科研与社会服务等成果到各级市场进行交易，获取政府提供的资源要素。市场机制是负反馈调节机制，是一种在供求关系和价格机制作用下，通过信号传递对市场要素进行调节、实现市场中各要素平衡的机制。在负反馈机制作用下，高等教育市场形成可进可退、优胜劣汰局面，避免选拔性、偏向性资源供给产生的身份固化，推动逐步建成竞争、开放、有序、有活力的高等教育体系。

3.高等教育系统层面：发挥超大规模大学扩散效应，带动区域高等教育良性发展。在享受国家偏向政策和巨量财政投入后，超大规模大学得以快速发展，在资源要素方面已先“富起来”，但因其虹吸区域高质量生源、高层次人才、地方偏向性政策等要素向其单向流动或主要向其聚集，已演变为区域高等教育增长极。超大规模大学在增长极的极化效应作用下持续享有聚集资源要素优势，并对区域内弱势高校产生不利影响，呈现进一步加大差距的运动趋势，客观压缩区域内一般高校发展空间，导致区域高等教育显现非协调发展态势。不能否认增长极的形成初期极化效应占主导地位的积极作用，它可以促进组织吸收外部资源快速成长，在资源要素短缺时期，培育增长极有利于集中力量解决重大问题和关键事项。但完成发展壮大进程以后，“过度聚集导致规模不经济，这时增长极的扩散效应会相应地得到加强并逐步占据主导地位”[21]，增长极应通过扩散效应转向对外释放能量，对周围产生推动作用或有利影响，使资源要素在一定发展阶段上从增长极向周围辐射，从而产生缩小发展差距的运动趋势。

因此，要素聚集的最终目标不是培育增长极、产生极化效应，而是使增长极产生扩散效应，发挥辐射带头作用，激活区域高等教育活力并使之良性发展，推动高等教育整体水平提升。未来高等教育治理中，充分发挥超大规模大学的集聚优势和辐射扩散功能，推动区域内高校的共同运行轨道和竞争与发展平台建设，促进其他高校特别是一般高校发展,是实现区域高等教育协调发展、促进高等教育整体水平提升的关键方面。