渐近的渐进式退休

贾铭

延迟退休是近几年来社会各界高度关注的热点话题。社会各界对延迟退休早有猜测，各有预期。2021年2月26日，国务院新闻办举行就业和社会保障情况新闻发布会，人力资源和社会保障部副部长游钧明确表态：实施渐进式的延迟法定退休年龄，人社部正会同相关部门研究具体的改革方案。至此，算是“靴子落地”。

事实上，从国际上来看，延迟退休年龄是世界各国应对人口老龄化的普遍做法。近几十年来，多数国家都不同程度地提高了退休年龄，世界主要经济体的退休年龄普遍都在65岁以上。结合中国老龄化的社会现实，延迟退休年龄无可厚非，但需要厘清几个问题。

渐进式延迟退休

简单讲，“渐进式延迟法定退休年龄”是指，在既定退休年龄上，每一年延迟几个月，或者说每几年延迟一岁。国际上比较流行的成熟方案有两种，一种是每年延迟三个月，这样每四年能延迟一岁;另一种是每年延迟四个月，每三年时间延迟一岁。

2008年金融危机席卷全球，2010年欧洲出现债务危机，为缓和财政支出的债务负担，欧盟的十几个成员国都延迟了退休年龄，大部分成员国采取的都是渐进式延长的办法。

如果按三年延迟一岁计算，女工退休从50岁延迟到60岁，需要30年，如果延迟到65岁，需要45年;如果按四年延迟一岁，那便需要40年时间才能延迟到目标法定退休年龄。

考虑到国际经验和现实国情，从研究层面来看，中国大概率也会选择一年延迟三个月或者四个月的做法。因为，如果一年延迟两个月，六年才能延迟一岁，时间过长，达不到缓解社保压力和节约人力资源的预期目的。如果一年延迟五个月甚至六个月，那确实可以达到预期目标，但社会阻力太大，社会成本太高，实无必要。

在人口老龄化的大背景下，渐进式延迟退休有三个主要原因。

第一，目前的退休制度，主要是建国初期根据当时的人均预期寿命、劳动条件、用工方式等诸多因素确定的，符合当时的条件，但现在的情况变了。

第二，老龄化背景下人口结构的变化导致劳动力供求关系出现错配，造成人力资源浪费。

第三，社保基金缺口问题显露。

毫无疑问，第一、二点是客观存在的社会现实，但第三点才是社会最关注的重点。

不同口径下的养老金缺口

早在2013年，中国社会科学院“中国国家资产负债表研究”课题组就对养老金缺口进行了测算。

课题组2013年发布的《中国国家资产负债表2013》序言中写道：如果继续执行现行养老保险体系，到2023年，全国范围内职工养老保险即出现资金缺口;到2029年，累积结余将消耗殆尽;到2050年，职工养老金累计缺口占当年GDP的比例将达到91%。另外，到2050年，中国全社会总养老金支出（包括职工和居民养老保险）占GDP的比例将达到11.85%，这一水平与当前欧洲一些高福利国家的水平大致相当。

而根据世界银行此前公布的一份报告，如按照目前的制度及模式，2001年到2075年间，中国养老保险的收支缺口将高达9 15万亿元。

媒体上关于“养老金缺口”的声音更大。那么，养老金到底有没有缺口呢？

“缺口”要分“当期”和“累计”两层概念。当期缺口就是当年收支相抵之后，如果为负，那就存在缺口。累计缺口是指整个养老金账户都没钱了。概念很简单，当期和累计就像打工人的年收支和存款。年收支是当年的收入支出，存款是好多年收支结余下来的家底。

据人社部消息，2019年的养老基金当期收支相抵之后是略有结余的，约3400多亿。累计结余也有大概4.7万亿。所以，短期来看，似乎不存在养老金缺口的问题。

但事实上账不能这么算。

自2013年开始，社保基金每年征缴的保费收入就已经不足以覆盖当年支出，需要依靠政府财政补贴来补足缺口。此后，財政补贴的数额逐年增加，从2013年的7372亿元扩大到了2019年的1.94万亿元。由于养老保险在社保体系中占比70%，所以实际盈余同样连续7年为负。所以，如果剔除财政补贴，养老金缺口确实是存在的。

养老金缺口的解决方案

随着人口结构的变化，未来10年间养老金将面临越来越大的亏空风险，完全依靠财政补贴的模式是不可能持续的。而收不抵支的解决方法就是开源节流。因此可能需要做到以下几点：1.加快推进国有资本划转，补充养老金;2.增加养老金投资收益;3.逐步取消社保双轨制;4.推进个人退休金计划，发挥养老保障体系中第二、三支柱的重要作用;5延长退休年龄;6延长养老金缴纳时间。前3种解决方案是首选项，后3种解决方案是补充项。

由于历史因素，部分人群未在退休前足额缴纳保险费，但享受了养老金发放福利，这部分历史欠账是目前缺口的重要原因。所以，国有资产作为早期的受益者，承担一部分“改革的阵痛”责无旁贷，应成为补养老金缺口的首要资金来源。

事实上，国务院早在2017年起就已经开始计划划转部分国有资本补充社保基金，以扩大基金规模，以期保证社保基金可持续发展。据国务院2017年的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》制度设计，国有资本划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构，划转比例统一为企业国有股权的10%。

财政部数据显示，2018年，已经完成18家中央企业规模为750亿元的股权划转。2019年9月末，已有67家央企和中央金融机构完成部分国有资本充实社保基金，共划转资本总额8601亿元。

按照2017年规定的国有股权10%的比例，未来国资股权划转规模大概在6.7～8.7万亿元之间。所以，待划转规模仍接近6万亿。

那么，再回到上述问题：养老金到底有没有缺口呢？

从国家的资产负债角度，国有资本完全可以涵盖养老金差额，似乎又不存在缺口。当然，划转国有资本，并不是直接将划转的国有资本用于养老金发放，而是为了获得股权分红，扩大养老金资本来源，应对收支缺口。所以，想要利用好国有资本，就需要在控制投资风险的同时适当扩大养老金投资范围，增加养老金参与资本市场的比例，提高养老金投资收益率。

从世界其他主要国家的养老金投资组成来看，约有40%～50%的比例投资于权益类资产，但目前我国养老金投资于权益类资产的比例还稍微低一些。

当然，这与十八届四中全会提出的“建设和完善多层次资本市场”有关。虽然目前来看，以A股为代表的股市波动幅度有时候还比较大，但长期来看，我国的多层次资本市场建设正在稳步推进，在制度建设方面已经取得了一定的成绩。

还有一个问题在于，既然社保基金的国有资本收益主要来源于股权分红，那股权分红比率就很重要。OECD（经济合作与发展组织）的一份研究报告显示，2018年中国国有企业的实际分红率为16.1%，其中非金融企业仅为5.8%，低于十八届三中全会设定的目标（到2020年达到30%），与世界其他国家相比还处于较低水平。比如俄罗斯和印度的这一数字分别为50%和60%。

除了直接划转国有资本，提高国企利润上缴比例用于财政补贴养老金也是可以考虑的渠道。从历史上看，国有企业利润分配形式大体经历了统收统支、利润留成、利改税和利税分流四个阶段，现在处于利税分流阶段。所谓利税分流，就是国家在参与国有企业税后利润分配的过程中，除了按照法律征收所得税，还以适当的形式参与企业税后利润的分配。

近年来，国企利润不断增加，财政部数据显示，2019年国有企业税后净利润为26318.4亿元，同比增长52%，归属于母公司所有者的净利润15496亿元。但是2019年全国国有资本经营预算收入却只有3960亿元。即使假设国有资本经营预算收入全部来源于国企，那利润上缴比例也只有15%多一点，低于国际惯例“上市公司股东分红比例为税后可分配利润30%到40%之间”水平，更低于丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、韩国等的国家企业，他们上缴比例最高的达80%～90%。

我国从国企利润的使用情况看，大部分红利仍在国企内部流动，较少用于公共财政和改善民生方面。提高国企利润上缴比例，有利于倒逼国有企业改革，淘汰落后产能，节能降耗，提高效率。利润上缴比例提高的部分，用来补充财政的社保和养老开支，有利于补足资金缺口，缩小贫富差距，从而使得全民贡献改革发展成果。

所以，在目前阶段，开源和节流的解决方案都要用。但国有资本划转和提高利润上缴比例应该是优先项，其他方面应该是补充项。

改革，需要时间

国内外的众多研究一致认为，国有企業存在严重的委托代理问题，内部人控制问题十分显著。比如，从国有资本收益的支出数据来看，纳入国有资本经营预算的国有资本收益主要用于解决国有企业自身的问题，比如历史遗留问题、调整国有经济结构、推动产业升级、支持科技创新和合作，资本在内部配置，也就是上缴的钱在内部重新分配，国有企业自然就会希望能够少缴、多分，分割其他国企上缴的收益以增加自身的收益，容易引发“搭便车”行为。

此外，如果简单地采取“一刀切”的模式，按行业类别上缴利润简单便利，但只考虑了行业垄断程度，并不一定适应具体的企业。例如，不同规模的企业对资金的需求程度不同，大企业对资金需求更大，而固定的上缴比例使其没有办法灵活调整留存利润比例，容易产生“鞭打快牛”现象。很可能转而促使企业增加盈余管理来隐藏企业利润，导致其净资产收益率下跌，损失资本利用效率。

综上所述，如果充分发挥体制优势，国有资产净额可以完全涵盖包括养老金缺口在内的社保缺口。所以，普通公民不需要担心养老金发放问题。

但为了提高社会运转和资金利用效率，国有资产划转、增加利润上缴、双轨制改革、个人养老金计划、延迟退休和延长缴费等，都是可以综合施行的策略。但是，在具体的策略选择上并非一蹴而就，而是涉及到改革的方方面面。例如，国有资产划转和利润问题就与国企改革息息相关。

改革，需要时间。某种程度上，改革是“等”出来的。