制造强国建设的关键维度和战略要点

／中国社会科学院工业经济研究所 贺俊／

在中国已经建立起全球体系最为完整、规模最为庞大的制造业经济体的前提下，制造强国建设成为未来工业发展的首要议题和使命。中国制造业实现由大到强的伟大跃迁，是质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、海洋强国建设的重要支撑，是人才强国、科技强国、贸易强国、体育强国、教育强国建设的重要牵引，是社会主义现代化强国建设中经济建设的基石。制造强国建设是一个涉及到制度、政策、战略、组织等多个层面以及国家、地方、企业、科研机构、社会性组织、个人等各类主体的复杂的集体性互动过程。对制造强国的结构化理解，需要在错综复杂的因素中识别出影响制造强国建设成败的关键维度，并聚焦探索每一个维度的战略要点。

一、制造强国建设的三个关键维度

人类社会工业能力出现非连续性跳跃升级的过程也是制造强国涌现和替代的过程。这些制造强国虽然具有不同的产业形态和制度能力，但都具有某些共同的技术经济特征，如都是每一次科技浪潮或工业革命中主导技术和战略先导产业的领先者，都以特定的制度结构激励了突破性技术创新的大量涌现。与此同时，由于每一个制造强国的崛起都曾面临不同的内外部挑战，其迈向制造强国过程中克服的主要障碍以及克服了这些障碍的战略（无论这些战略是事前设计还是在过程中习得的）又必然具有差异性。综合制造强国发展的一般经验和我国制造强国建设内外部条件的独特性，未来我国制造强国战略应包含战略性领域的技术和市场领先、极端压力情形下的制造业运行安全以及持续创新驱动的制造业内生发展机制建设三个关键维度。其中，战略性领域的技术和市场领先、长期累积的创新驱动发展是制造强国建设的一般性特征，而极端压力情形下的制造业运行安全是未来我国制造强国建设面临的特殊约束。

在引领新一轮科技革命和产业变革的战略先导产业形成领先优势，并对人类制造业前沿技术突破和商业模式创新做出独特的中国贡献，是我国制造强国建设的核心。几乎每一个后发的制造强国都是在新科技浪潮和工业革命打开的新机会窗口期崛起的[1]，美国通过引领大规模流水线生产方式在汽车、化工等当时的战略先导产业崛起，日本通过开创精益生产方式成为消费电子、家电、节能汽车等产业的领导者，并跻身制造强国行列。当底层技术（或根技术）和通用目的技术的突破性创新打开技术机会和市场空间的时候，具备一定实力的工业国家都会基于各自的制度能力和技术路线参与到新工业革命的竞争洪流，谁最终掌握了主导设计并形成了与该主导设计相适应的商业模式，谁就能够在战略主导产业的全球价值链中掌握最有力的位置、获得最大的价值，并通过通用目的技术在其他部门的扩散应用实现经济效率和产业竞争力的整体大幅提升，从而最终确立制造强国地位。

面对部分发达国家对我国的常态化遏制和打压，确保制造业能够在极端情形下的正常运转，并对经济、社会和国防安全形成有效支撑，是我国制造强国建设的基础。虽然每一轮新工业革命背景下的制造强国竞争，都充满了国家间的抑制和反抑制情节。例如，为遏制日本集成电路产业赶超，美国分别在1986年和1991年两次迫使日本签定以限制日本半导体对美出口和扩大美国半导体在日本市场份额为目的的日美半导体协议，直接导致日本企业在20世纪90年代后的全球半导体产业竞争中丧失优势[2]。然而，由于中国是一个在意识形态方面与领先国家存在根本性差异的大国，中国在制造大国向制造强国迈进的过程中，面临的不仅仅是来自领先国家在战略层面合作框架基本稳定前提下的局部打压，还可能是破坏了总体合作框架的全局性遏制和极端打压。在这种情况下，中国的制造强国建设不仅要推进战略性领域的领先，而且同时要保证战略性产业、甚至整体制造业经济体系的运行安全。

切实建立起“创新友好”的内部环境和足够开放合作的外部氛围，建立我国制造业由大到强的内生机制，是我国制造强国建设的前提。从最一般的意义上讲，制造强国的建设过程是大量的创新型企业持续高强度创新和多样化竞争的结果。而无论是企业的战略导向还是企业间的竞争关系，都是由一国制度结构塑造的激励结构所决定的。由于过去四十年我国总体上处于经济追赶和制度转型阶段，以技术引进为主的技术学习方式，以及潮涌式消费和不完善的市场体制，都促成了大规模投资驱动的制造业发展模式。虽然改革开放以来的中国企业家也饱含企业家精神，但大规模市场机会和低技术壁垒诱致的企业家精神更多是“套利”导向、而不是创新导向的，虽然中国是全球竞争最为激烈的工业品市场，但企业竞争充满了无差异竞争和恶性竞争，美欧企业基于规则的竞争秩序和日本企业基于合作的竞争关系在我国尚未形成。因此，可以说，中国由制造大国向制造强国跃迁的过程，本质上是中国制造业微观主体竞争范式的深刻转变。

二、战略先导产业确立领先优势的战略和政策

如欲在确立战略先导产业领先地位的同时又与全球制造业生产体系深度融合，就要“有所为、有所不为”地锁定部分我国具有制度和能力优势的领域培育“人无我有”的杀手锏。虽然目前我国在5G、稀土加工、特高压等领域形成了一定的技术和产业优势，但这些优势都难以对美国核心利益和长期利益构成实质性的威胁，因而都不是能够支撑制造强国的“非对称竞争优势”。以智能化、数字化、网络化为核心特征的第四轮产业革命，为我国制造强国建设提供了前所未有的机会窗口。在新一轮产业革命的战略先导产业领域实现领跑，是我国跨越“中等收入陷阱”的微观基础，是我国成为制造强国必须完成的使命[3]。虽然在移动互联网时代，我国涌现出以BAT为代表一批优秀企业，但总体上看这些交易型平台企业仍然是基于美国根技术的下游应用，只有在在工业互联网、人工智能等物联网和新一代数字经济根技术领域确立领先地位，我国才能真正成为在国家间产业竞争中掌握主动性的强国。

（一）在构建国际共同体的过程中实现战略先导产业领先

数字经济是新一轮产业革命的战略先导产业，也是美国技术竞争力和产业竞争力的重要载体，要想对美国的持续施压形成有效反制，仍然要从数字经济相关技术和产业寻求突破。未来新一轮产业革命的必争领域，也是我国应作为战略反制加以重点培育推进的领域是工业互联网，这是因为，首先，工业互联网代表了数字经济的发展方向，是未来数字经济发展最有前景的战略性领域，是未来突破性技术高密度集聚融合的领域；其次，工业互联网是处于快速拓展期的新兴领域，各国都未形成绝对的技术或市场垄断优势，不仅易于在底层技术实现“去美国化”，而且存在构筑非对称优势的机会。

与欧洲共同发展新的工业互联网架构和技术标准，共同分享工业互联网巨大市场的经济利益，形成工业互联网的技术、市场和产业共同体，是未来我国形成工业互联网领先优势的有效战略。未来工业互联网发展的趋势是通信技术和生产运营技术的融合，我国在通信技术方面具有全球领先优势，而德国等欧洲国家在生产运营技术方面全球领先，如果中欧能够优势互补地开放合作，将大大加速全球工业互联网技术和生态培育的进程。目前欧洲国家对于发展数字经济的态度整体上是非常积极的，《德国工业战略2030》和《面向21世纪欧洲工业政策宣言》等欧洲经济战略都特别强调要改变欧洲数字经济落后的局面，实现数字经济振兴。进一步地，欧洲国家并不希望在数字经济生态完全受制于美国。如果能够推动我国华为、中兴等企业的信息技术优势与德国西门子、博世、施耐德等企业的生产运营优势、以及法国达索、德国西门子等企业的工业软件优势的融合，同时在新的工业互联网生态中给欧洲其他国家以及日本、韩国和广大发展中国家足够的产业位置和利益，完全可能与欧洲、日、韩共同推动一个全新的工业互联网生态的发展。为了提高工业互联网国际合作的可行性，工业互联网技术架构、技术标准和协议的主导权可以由欧洲的标准组织掌握并推动形成，中国则主要通过对核心技术的掌握和大规模市场应用实现技术和市场领先。

在此战略指导下，积极培育工业互联网领域的平台型企业是应成为未来我国产业政策的重点。虽然过去二十年我国在搜索引擎、电子商务、社交媒体等等交易平台领域培育了一批龙头企业，但阿里巴巴、百度、京东、腾讯、网易等领先互联网平台企业都是针对国内市场需求的交易型平台企业，面向全球市场竞争的、能够引领我国物联网发展的创新型平台企业尚未形成。虽然华为、中兴、三一重工、海尔等一批我国制造业企业已经在各自领域形成了数字化、智能化、网络化的独特能力，但总体上看，这些企业的技术平台都是私有技术平台和产品平台，距离成为定义行业架构和标准的领先平台型企业还有很大差距[4]。对此，应加强我国战略性技术和产业的组织协调和顶层设计，加强各产业管理部门的横向沟通协作，清除新技术产业生态管制和扶持的政策死角，解决产业政策碎片化问题。进一步明确国家重大项目等重大产业政策制定、实施的主要权利人和责任人，同时借鉴美国DARPA等机构的任务导向政策管理模式，通过导入成熟的项目管理流程大幅提升重大项目的组织实施效率。在产业部署方面，对数字经济、新型基础设施和制造业进行统筹部署，聚焦于通过跨产业垂直部署培育中国工业互联网领域的创新型平台企业[5]。产业政策应有效协调产学研各方，引导产业界发展自主技术标准、开辟新的技术路线，推动我国技术标准和产业生态与国际技术标准和产业生态相互嵌入融合。在与欧洲合作推进工业互联网等物联网技术发展以及培育中国物联网创新型平台企业方面，我国的战略、规划和政策应着力突出为推动全球前沿技术和新兴产业发展贡献中国独特的人才、科技和市场贡献，突出中国平台型企业的隐私保护、信息安全和公平竞争行为规范，而不是“对标”和“赶超”发达市场经济国家，从而提高中国制造强国建设的包容性。

（二）基于中国需求和全球领先市场重新定义传统产业技术

除了在工业互联网等战略先导产业实现技术赶超外，推动大量的传统高技术和中高技术产业实现由技术模仿和追赶到技术领先的跨越，也是中国制造强国建设的重要内容。促进传统高技术和中高技术产业赶超领先的战略和政策要点，一是激励和支持本土企业充分利用中国市场需求的独特性，通过重新定义技术标准和产品实现技术领先。通常认为，技术赶超是技术机会和恰当的赶超战略交互作用的结果，而短技术周期产业（如通信、电子）由于会不断出现技术路线的替代和更迭，更有利于后发企业通过开辟新的技术路线实现赶超（中国可能在工业互联网等物联网领域实现赶超的一个重要原因也正是这些新兴产业的技术路线尚未确立），后发企业在长技术周期的成熟产业实现赶超的难度较大[6]。然而经济史显示，后发企业在长技术周期的成熟产业实现技术赶超也不是全无机会，日本的汽车、家电等产业就是二十世纪六、七十年代通过“颠覆式创新+持续改进”而实现对美欧赶超的。对于汽车、家电、工程装备等传统高技术或中高技术产业，架构创新是后发企业实现技术赶超的重要方式[7]，而架构创新的核心是根据市场需求的差异性重新定义产品[8]。中国市场需求具有超大规模的特征，根据世界银行统计，2018年中国最终消费占全球的比重为11.6%左右，中国最终消费规模在世行界定的中等偏上收入国家组中的占比高达46.9%左右，中国最终消费总额相当于欧元区国家总水平的71.8%左右[9]。超大规模市场为中国成为制造大国创造了有利条件。但是从技术赶超的角度看，大规模市场并不是技术赶超的充分条件，或者说，超大规模市场优势并不是制造强国建设的充分条件。西班牙是全球除中国外高铁里程最长的国家之一，然而西班牙却始终没有发展起来像德国、法国、日本一样的高铁技术能力，而仅仅是别国高铁技术和装备的用户[10]。大规模市场优势并不必然导致后发国家的技术赶超，只有利用市场需求培育独立的技术能力才能实现本国产业的追赶，只有根据本国市场需求与领先国家的异质性重新定义技术、标准和产品，才能实现对领先者的超越。仍以高铁为例，在技术引进的基础上根据中国高寒、高温、地理条件复杂多样等极端气候地理条件对引进技术进行改进，根据中国互联互通的市场需求依托标准动车组开发形成自主知识产权，才是我国高铁装备在引进和正向设计基础上最终完成技术超越的根本原因[10,11]。因此，对于总体上技术已经比较成熟的高技术和中高技术产业，面向“制造强国”的产业政策焦点，应是鼓励中国企业根据中国市场需求的独特性、特别是伴随着这些产业的智能化、数字化、网络化形成的新的市场需求，开展架构性创新、甚至核心零部件和模块的重新设计，实现技术赶超。

促进我国传统高技术和中高技术产业赶超领先的另一个战略和政策要点，以“融入本地化”为战略主线，加快推动中国制造业企业、特别是头部企业通过向发达市场国家“走出去”更直接地接入领先市场，整合利用全球高端创新要素。跨国公司直接投资和技术溢出是过去四十余年我国制造业技术学习的重要渠道。然而，随着新冠疫情过后美欧供应链安全意识的强化，跨国公司的全球投资布局将更多地考虑产业链安全因素，而无人化生产范式的广泛应用，以及我国不断高企的要素成本，都会弱化我国的劳动成本优势，与安全驱动的供应链调整一道促进制造业向发达市场经济的回溯。为了顺应全球投资调整的趋势，同时也为了规避不断抬头的贸易保护主义导致的关税和非关税壁垒，未来我国制造业开放战略的重心应逐步由吸引跨国公司对内直接投资和鼓励中国企业出口转向支持中国制造业企业对外直接投资，确保中国制造业在全球供应链调整过程中损失最小[12]。从技术赶超的角度，美、欧、日、韩市场对于中国企业的技术学习和赶超具有尤为重要的价值，首先，中国企业应通过占领这些领先市场保持深度嵌入美、欧、日、韩主导的全球创新网络，通过利用当地的研究型大学、公共科研机构以及技术、工程人才流动，整合利用先进的科学、共性技术和工程技术；其次，通过与全球领先企业的直接竞争，不断改进运营效率，甚至开展突破性的技术和商业模式创新；最后，通过满足领先市场的本地需求，形成更加积极地用户互动，提升本地化能力和动态能力。与德国、日本、韩国等制造强国更多利用对外直接投资占领发达经济市场的赶超路径不同，由于中国国内市场巨大，中国绝大多数制造业企业的全球化模式是“以国内对全球”，即利用国内资源生产产品、再以出口的方式满足国际市场需求，虽然近年来越来越多的中国领先企业开始在美、欧、日、韩等国家设立研发中心，利用全球科技要素开展研发活动，但总体上看，中国企业在国际市场的直接投资规模还非常有限，即便出现了类似吉利收购沃尔沃、美的收购库卡等案例，但这些逆向收购更多是出于技术吸收的目的，中国企业尚未进入以全球生产和科技要素直接面向发达市场竞争的“以全球对全球”的阶段。从这个意义上看，虽然中国的汽车、家电、工程机械等产业在财务绩效方面可能好于部分欧、美、日、韩同业企业，但在能力方面与世界一流企业仍然存在较大差距，需要通过更大规模的领先市场对外直接投资不断提升自身的技术能力和管理能力，从而形成卓越的动态能力。

三、确保极端情形下产业链安全的战略和政策

确保制造业在极端情形下能够正常运行，在极端情形下仍然能够对我国经济社会和国防安全形成有力保障，是制造强国建设的基础。在全球创新体系和生产网络深度融合的背景下，国际政治、经济局势变化和突发性的自然灾害都对一国制造业体系的韧性和安全性提出了挑战。随着新一轮技术革命和产业变革不断冲击原有的全球创新网络和产业链，特别是我国企业向先进制造业、高技术产业的关键环节攀升，未来的制造强国建设与过去我国制造大国建设面临截然不同的竞争环境：过去四十年，由于我国整体上处于技术水平较为落后、技术进步以技术模仿和引进为主的阶段，领先国家出于产业和贸易利益考虑通过外包和产业转移的方式自发地推动了我国制造大国建设的进程，或者说我国制造大国建设与发达工业国家的技术和产业输出是激励相容的，然而，随着我国技术能力向发达工业国家收敛，以美国为代表的发达工业国家不断加强关键零部件、重大装备、核心技术以及关键科技资源向我国输出的限制，以往制造业发展所依赖的技术获取方式受到了极大抑制。可以预期，美国在核心技术和战略性产业领域的系统性打压，将是未来我国制造业发展必须长期面对的挑战。

（一）根据“底线安全”原则培育基于次代技术的产业链

制造强国的首要内涵是“强”，即在部分我国具有制度优势、市场优势和要素优势的领域形成领先优势，但任何一个制造强国都不可能在所有的战略性领域形成领先，在具有竞争性关系的领先国家已经掌握垄断优势、而我国在短期内又无法赶超的领域（如目前的集成电路、基础软件）应贯彻“底线安全”原则，即以极端情况下的上一代技术可替代为目标发展和完善国内供应链，确保中国制造业在面临产业链断链、战争和重大疫情等常态化和突发性极端压力状况时仍然保持足够的韧性和安全性。以集成电路为例，在14纳米以下（以7纳米、5纳米为主）的集成电路产业链中，美国及其盟国在设计软件、高端光刻机和抛光机整机、部分高端材料（如高端光刻胶及其原材料和高端CMP抛光垫）等领域都具有绝对的垄断地位，我国难以在短期内培育起替代能力，也难以从其他国家培育起长期稳定可靠的供应链，因而被美国卡脖子的风险极大。事实上，2018年以来美国对华为的持续打压已经反映了美国在该产业体系的绝对优势地位和话语权，对我国头部企业的赶超发展势头形成了一定的抑制。鉴于此，我国应依托重大科技专项等举国体制框架下的重大项目，在28纳米集成电路设计、制造、封测、设备、材料等领域加快形成技术能力，培育完整的国内产业链，加快建设能够支撑28纳米集成电路产业链发展的基础研究、共性技术和前沿技术研发体系，解决“补短板、保安全”问题，形成战略性产业在极端情况下的安全运转保障。

当然，基于上一代技术的产业链完整替代，仅仅是产业链安全的被动保障，更具韧性和安全性的制造强国还要求在下一代技术上主动形成别人离不开的非对称竞争优势，提升我国与别国战略合作的话语权和谈判力，从根本上避免“断链”。仍以集成电路为例，如果在28纳或14纳米的“系统-芯片-工艺-装备材料”产业链实现“补短板、保安全”的同时，又能够在7纳米和5纳米产业链的局部领域形成领先或差异化优势[13]，就可以为保障我国集成电路以及整个电子信息产业的安全性提供被动保护和主动防御“双保险”。

（二）加快建立完备的国家产业链安全管理体系

过去四十年我国逐步建立起来的产业管理体系的政策导向是完全进口替代和赶超导向的，产业链安全管理在我国产业管理体系中实际上是缺失的。这种单纯赶超导向的产业管理体系在我国处于经济发展初期、在全球开放水平不断提升的条件下是适用的。但在逆全球化浪潮兴起，在我国产业竞争力提升已经招致发达国家警惕、甚至遏制的国际环境下，这样的产业管理体系却不利于我国构筑与发达市场经济国家“你中有我、我中有你”的“非对称竞争优势”，不利于我国制造业在全球多边治理体系中赢得主动，不利于实现产业赶超和产业链安全的统筹和协调。近年来，美国等发达国家加快完善产业安全管理的顶层设计，不断强化产业安全的战略地位和行政管理职能，然而，我国的产业安全管理体系仍然处于政策框架缺失、决策分散的状态，产业链安全管理在产业政策和竞争政策中处于事实上的边缘状态。虽然目前我国的产业管理和政策体系已经部分地包含了产业链安全管理的职能和内容，但由于负责各类产业链安全管理部门的行政级别较低且高度分散在不同的产业管理部门，因而我国的产业链安全管理从一个完整的组织管理体系的角度看是缺位的。

为提升我国的产业链安全管理能力，靠在既有的管理体系和政策框架下进行修补性的改革已经远远不够，必须根据我国产业链安全管理的任务需求建立全新的产业链安全管理体系和工作流程，从根本上保证未来我国产业发展能够有效应对复杂多变的竞争环境，从根本上保证应对竞争策略的战略性、连续性和有效性。对此，应加快启动我国产业链安全管理的政策体系和治理体系建设工作，明确产业链安全管理作为我国产业政策、科技政策、竞争政策和贸易政策的前置性工作。建议尽快完成我国产业链安全法律法规的编制工作，以法律法规的形式明确产业链安全管理在产业政策、竞争政策和贸易政策等经济政策体系中的基础性地位，加强产业链安全管理对我国制造业发展规划、重大科技专项、反垄断等微观经济政策制定、实施的指导和协调作用。加快构建权责清晰、多部门紧密协作的产业链安全组织管理架构，包括设立作为我国产业链安全管理战略性决策平台的国家产业链安全委员会，设置独立的国家产业链安全管理机构，强化产业链安全管理的行政权力和专业能力。建设专业的、独立的产业链安全分析和评估机构，对5G、集成电路、人工智能、基础软件、医药、稀缺自然资源等战略性产业进行全面系统的分析评估和动态监督。

四、稳固制造业创新发展基础的战略和政策

制造业实现由大到强的跃迁过程，是制造业企业长期的、高强度创新导向市场竞争的结果。当前我国制造业“大而不强”的问题根源正在于大多数企业是模仿和市场机会主义的。制造强国建设要求我国制造业发展的制度环境和政策环境应是“创新友好”的，地方政府和企业的机会主义投资驱动竞争范式应当被创新导向、特别是原始创新导向的竞争范式所取代。在这个过程中，我国企业除了要构建内部自主创新体系，还要更广泛地融入全球创新体系，整合利用全球先进创新要素。自主创新不是独立创新和封闭创新，自主创新反而对更开放地融入全球创新网络提出了更高层次的要求。也正以此，任正非强调，只有在那些非引领性、非前沿领域中，自力更生才是可能的，在前沿领域的引领性尖端技术上必须坚持开放创新[14]。在开放创新体系建设方面，构建一个与全球领军科技人才深度合作、高频互动、合理流动的人才网络是关键。因此，制造强国建设内含的创新发展要求必须通过强化创新激励体制、开放创新体制和全球人才网络建设三个方面来实现。

（一）推动形成“创新友好”的体制和政策环境

一是强化地方政府创新发展的激励导向，形成创新驱动发展的公共资源配置格局。不同于其他制造大国和制造强国，地方政府是我国经济资源配置的重要枢纽，是我国制造业创新发展的关键节点。地方政府发展导向实现投资驱动向创新驱动的转变，是我国制造业实现创新驱动发展的制度前提。对此，应根据“创新友好”型体制的内在要求，加快调整中央对各级地方政府的政绩考核标准和手段，加快完善税收体制和财政转移支付，激励各级地方政府根据各自的资源禀赋在地区间竞争中走差异化的高质量发展道路。与此同时，约束和引导地方将产业政策聚焦于技术和产品创新，使我国先进制造业发展早日走出“重复引进”和“产能过剩”的怪圈[15]。

二是通过强化知识产权保护倒逼制造业创新驱动发展。提高知识产权保护法律法规实施的效率，强化知识产权保护组织管理机构的行政地位，使知识产权保护和运用真正成为企业市场竞争的主要手段。在全球多边规则加速重构的背景下，我国的知识产权保护强度调整还应当注意不为别国所主导，而应从我国自身后发赶超的实际需求出发，主动把握好知识产权制度实施的力度和灵活性，在总体上强化知识产权保护力度的前提下，又根据各地区和行业的技术水平、产业特点差异，分阶段、分领域地确定保护力度和政策组合。

三是通过强化竞争政策基础性地位推动形成创新驱动发展的内生机制。在国家层面，通过完善我国的立法、司法和执法体系，在经济政策的制定和实施治理体系中，切实强化竞争政策制定主体和实施主体的权威性和独立性，从根本上保证竞争政策的权威性和稳定性。当结构性产业政策与竞争政策在制定和实施过程中发生矛盾时，确保竞争政策有效性成为优先原则和通常惯例。在企业层面，通过进一步优化国有经济布局、完善国有资本监督管理体制和管理人员考核评估机制，确保多种所有制公平竞争。

四是建设功能完备、运行高效的制造业创新体系，提升制造业创新驱动发展的能力。促进公共政策资源更多由补贴向制造业创新体系建设倾斜，建成由一流研究型大学和重大科技基础设施、高水平共性研发机构、能够支撑国家重大战略任务的国家实验室和具有足够公益性的技术扩散服务机构组成的高效运转的制造业创新体系。其中，研究型大学和科技基础设施主要面向满足制造强国建设对基础研究和原始创新的需求，提升制造业的原始创新能力；国家实验室的主要定位是依托跨学科大协作和长期高强度资金支持开展任务导向型研究，以满足制造强国重大战略需求；共性技术服务机构的功能是解决行业发展的共性关键技术，解决先进制造业竞争前技术供给不足的瓶颈；而公共技术扩散服务机构的作用则主要是促进先进适用技术、特别是生产制造技术和最佳管理实践向企业（主要是中小企业）的扩散和应用。除了弥补我国制造业创新体系的结构性缺失，还应逐步消除各类创新主体间互动合作的机制性障碍，消除制约研究型大学和共性技术研发机构的科技成果有效转移转化的体制壁垒。

（二）继续深度融入全球创新体系和生产网络

引导和促进多边贸易和投资体系朝着更加开放、合作、包容的方向发展，逐步改变目前我国在全球创新体系中过度倚重美国的局面，加大对德国、日本、英法、北欧等科技强国的开放和合作，使我国的技术来源更加多元化，努力创造更加友好的全球创新环境。纵观全球制造强国发展的历史，没有一个制造强国是在封闭的条件下实现赶超的，这不仅是因为制造强国的形成要利用别国的市场资源，更重要的，在关键研发要素和核心技术成果高度分散化、开放创新和集成创新已经成为主导技术创新范式的今天，在融入全球创新链的过程中充分利用全球科技要素、进而逐步占据全球价值链的核心位置，已经成为制造强国建设的唯一路径。

对此，制造强国的开放环境建设，一方面要充分利用美国与欧、日、韩等地区和国家的利益诉求差异，极力引导中美贸易战由政治意识形态和价值观层面的博弈向规则层面发展，竭力避免美国推动的科技、贸易问题“政治化”陷阱，确保在经济和技术层面解决全球创新链“断链”问题，确保我国继续深度融入全球创新网络。另一方面要加快战略设计和部署，在全球多边规则重构中发挥更加积极的作用。对照WTO改革要求和CPTPP等多边规则标准，加快我国国内产业政策的合规性调整，确保我国符合新一轮多边体系的进入条件。2020到2035年是国际多边规则深度调整的时期。未来我国应综合运用外交和经贸手段，与WTO和CPTPP成员国保持最充分的沟通，努力在WTO中发挥更加积极的作用，并争取早日加入CPTPP多边框架。

在全球创新网络战略中，全球科技人才合作网络建设是其中的重要内容。吸纳高科技人才向我国流动，是改革开放以来我国制造业技术学习的重要渠道和方式。人才流动能够帮助后发赶超企业克服隐含知识学习的壁垒，可以大大提高后发国家技术赶超的效率。以日本为例，通过快速识别能够解决特定技术问题的关键科技人才（know-who），并通过吸引该人才进入日本企业任职或为企业提供技术咨询，从而解决前沿技术或产品工程化中面临的技术诀窍（know-how）难题，是日本企业技术赶超的秘诀[16]。考虑到高科技人才流动对中国技术赶超的战略意义，美国将对华高科技人才流动作为战略遏制的重要内容，采取了一系列政策限制科技人才、特别是华裔科技人才向中国流动的措施。对此，一方面，应通过推动更加开放、包容的多边规则体系的形成和发展，对美国不合理的人才流动限制形成制约；另一方面，通过建设高水平的、面向世界一流、符合国际治理和激励规范的研究型大学和公共科研机构，通过推出面向全球科技前沿、有利于参与方互惠共赢的国际科技人才项目，吸引和集聚全球科技领军人才，搭建既符合国际规范又能够有效服务中国制造强国建设的人才交流、汇聚平台。

五、结语

制造强国建设是社会主义现代化强国建设的重要支撑和牵引，是中国建立起高度完整的工业体系、成为全球最大制造业经济体之后工业发展的核心议题。中国的制造强国建设既要符合制造强国的一般规定性，又要根据我国制造强国建设面临的特殊环境赋予制造强国使命更加丰富的内涵。基于这样的考虑，我国制造强国战略应包含战略性领域的技术和市场领先、极端压力情形下的制造业运行安全以及持续创新驱动的制造业内生发展机制建设三个方面。其中，战略性领域的技术和市场领先、高强度创新驱动发展机制建设是制造强国建设的一般性特征，而极端压力情形下的制造业运行安全是未来我国制造强国建设面临的特殊约束。

战略先导产业领先战略应突出利用中国市场需求的独特性重新定义技术标准和产品，积极构建非对称竞争优势。解决我国产业链安全问题的战略要点，一是根据“底线安全”原则，打造基于次一代技术（如集成电路28纳米制程）的完整国内产业链，同时努力在前沿技术的局部领域形成能够有效反制对手的“杀手锏”，二是加快产业链安全组织管理体系建设，特别是专门的产业链安全管理部门的建设。通过创新驱动内在机制建设实现我国制造业发展方式由投资驱动向创新驱动转变，关键点是建立起真正能够激发地方政府、企业等微观经济主体内在创新积极性的“创新友好”的体制和政策环境，激励相容地实现制造业微观主体竞争范式的转变。

最后，需要强调的是，在中国制造强国建设的价值取向方面，除了聚焦强大、创新、安全等核心要素外，还应突出为推动全球前沿技术突破和新兴产业发展贡献中国独特的人才、科技和市场力量，彰显制造强国建设的包容性。