基于公平视角的耕地生态补偿标准量化研究

崔宁波, 生世玉

(东北农业大学 经济管理学院, 黑龙江 哈尔滨 150030)

随着农业活动进一步向纵深发展，粗放的粮食生产方式和对农作物产量的过度追求，导致中国耕地数量和质量急剧下降，威胁农业生产的经济生态平衡。党的十八大报告提出：“建立耕地保护生态补偿机制是实现社会经济与环境协调发展的一项重要举措”。十九大报告又指明，健全多元化生态补偿机制，全面实行土壤污染防治行动计划。事实上，确保耕地生态安全是耕地保护最为重要的内容，耕地生态补偿遵循耕地生态安全的理念指引，在制度上为耕地生态安全提供了保障[1]，其中补偿标准测算的科学性直接决定了补偿的合理性和有效性，是补偿机制建立的核心[2]。

近年来国内外关于耕地生态补偿标准的研究逐步成为学术界和实际工作部门的热点。最早的科斯理论和庇古理论分别指出通过市场价格机制或税收等政府干预行为，使产生外部性问题的生产经营者对总成本收益与私人成本收益间的差额进行补偿[3]，其内涵是通过赔偿产生生态负外部性的行为或奖励产生生态正外部性的行为，来实现生态保护的外部性内部化。但耕地作为一种公共物品，必然存在过度使用、主动保护意识淡薄、无人监督等通有的属性问题。因此，在赔偿耕地负外部性上，国家和各地方政府主要通过法律或条例形式提高生态破坏、环境污染等行为的成本；在奖励耕地正外部性上，生态系统服务理论的代表学者Costanz等[4]、Pagiola等[5]认为可以借助政府转移支付等手段，对水源涵养、净化空气、维持生物多样性等耕地生态功能外部效益进行补偿。伴随理论研究的深入，补偿标准的实际测算也分为两类，一类以治理耕地生态负外部性所付出的成本为依据，包括耕地产出的机会成本、交易成本、直接成本等[6-8]。然而这类测算方法往往忽略了耕地资源的稀缺性与其创造的生态价值，导致测算出的耕地生态补偿标准不能反映其提供生态服务的边际成本。另一类以奖励耕地资源提供的生态服务价值为依据，1997年，Costanza等[4]提出将生态系统的17种服务功能分成4类，谢高地等[9]在此基础上引入生态功能的市场价格作为生态补偿标准，提出了“中国生态系统服务价值当量因子表”；任平等[10]、苏浩等[11]、Xie等[12]进一步利用当量因子法分别测算了四川省、河南省及中国耕地生态系统服务价值并确定了相应的补偿标准；柯新利等[13]、赵青等[14]基于粮食安全视角，通过计算粮食安全价值、耕地生态服务价值等确定了粮食耕地的生态补偿系数及标准。这类将耕地资源创造的生态价值作为补偿标准，并能据此确定其补偿优先等级的测算方法，在日渐成熟和完善后，成为学术研究中的主流方法。

现有耕地生态补偿的研究已经颇为丰富，但在运用生态系统服务价值法测算补偿标准时，将耕地资源本身创造的生态价值或非市场价值作为补偿标准，往往忽略了耕地经营者的自身生态消费，难以兼顾补偿主体和受体的公平性。为此，本文首先对耕地生态补偿行为和标准的理论依据进行探讨，在此基础上，利用当量因子和水足迹模型评估剔除耕地经营者自身消费的生态系统服务非市场价值，并基于不同经济支付能力进行修正，得到东北三省区耕地生态补偿的最终标准和迫切程度，以期为东北地区耕地生态保护提供理论依据和决策参考。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

本文选取包括黑龙江省、吉林省、辽宁省在内的东北三省区为研究对象。研究区域总面积约1.52×106km2，总人口约1.17×108人，气候类型属大陆性季风气候，冬季寒冷漫长，夏季温热多雨，从东南向西北年降水量和平均气温逐渐递减，地貌以平原、丘陵和山地为主，地形三面环山，平原居中，耕地总面积约2.71×107hm2，占全国耕地面积的10%，其中黑龙江省约1.59×107hm2，吉林省约7.00×105hm2，辽宁省约4.10×105hm2。区域条件特殊，作为全国最大的粮食主产区，粮食产量占全国20%以上，拥有稀缺黑土地资源约1.85×107hm2。但近60 a来，对耕地资源的不断开发和化肥农药等农资的过度使用，土地耕作层土壤有机质含量平均下降1/3，部分地区下降50%[15]，土壤肥力下降、面源污染、后劲不足等问题对耕地的可持续利用造成较大影响。为保障东北地区耕地资源的持续利用及耕地保护者的切身利益，引导各方进行耕地生态环境建设，需要对耕地经营者所提供的生态系统服务非市场价值部分进行相应补偿。

1.2 数据来源

本文参照2012—2019年的《黑龙江省统计年鉴》《吉林省统计年鉴》《辽宁省统计年鉴》《全国农产品成本收益资料汇编》《中国水资源公报》《中国农村水利资源》、东北三省政府工作报告等，得到东北三省区的经济发展、耕地利用及农业生产相关数据作为耕地生态补偿标准模型计算源数据，具体包括东北三省区耕地面积，人口，水稻、玉米、大豆等主要粮食作物的播种面积、产量、价格，地区生产总值，主要食品消费量，水资源供需情况，城镇化水平及恩格尔系数等。

2 研究方法

2.1 研究机理

多数现有补偿标准测算的研究之所以忽略对补偿主体和受体的公平性，主要还是对耕地生态补偿的本质内涵不清。在市场经济运行过程中，由于私人边际成本和收益与社会边际成本和收益并非等同，依靠自有竞争很难达到整个社会空间的福利最大化，当出现外部性时，需要政府部门对二者差额进行一定程度的补偿，以实现其外部效应的内部化。耕地作为农业生产最基础的物质载体，不仅对维持经济社会发展具有重要作用，还能够提供调节、供给、支持、文化服务等多种生态服务功能。从这些生态服务供给和需求的角度来分析(见图1)，仅考虑农民进行耕地生态保护的边际私人收益(耕地生态服务需求)，其与保护成本(耕地生态服务供给)的均衡点为M；而同时考虑到耕地资源的生态社会效益，则均衡点为N。而M点的耕地生态服务供给和需求均小于N点，在耕地公共物品外部性存在的情况下，根据边际成本等于边际收益的效用最大化原则，实际供给的生态服务会小于社会需求，要想增加供给服务，就要对耕地的生态外部性进行补偿，使边际私人收益曲线上移，不断接近边际社会收益，达到N点的供需平衡。

图1 耕地生态补偿的经济学分析

将耕地所提供的生态服务货币化，区域a为农民进行耕地保护自身消费的生态服务价值，b为整个社会消费的耕地生态服务价值，b—a为农民在剔除自身消费后向社会所提供的剩余生态服务价值。从公平视角出发，为激励耕地生态服务供给方的保护行为，应当对其遭受的损失部分进行补偿，但原材料供给、食物生产等生态服务可以通过市场交易实现其经济价值，不应算作补偿的内容。因此，综合考虑，首先运用当量因子法测算研究区总的生态系统服务价值和非市场价值，再构建水足迹模型测算耕地生态服务供给者的自身消费系数及非市场价值消费，最终得到耕地生态系统服务非市场价值的剩余部分即为补偿标准。

2.2 耕地生态服务价值测算

本文借鉴谢高地等[16]学者在该领域已取得的相关研究成果，根据研究区不同省份主要粮食作物播种面积、单产、价格水平等求得单位生态系统当量因子的价值量(Ea)，然后结合当量因子权重，计算耕地生态服务价值和非市场价值(Ae)，具体公式见田义超等[17]研究。

2.3 供给方自身消费的耕地生态服务价值

由于耕地这一公共物品正外部性的存在，从公平视角出发，应当对耕地生态服务供给方遭受损失的部分进行补偿，即剔除自身消费后的外溢价值。本文构建基于水足迹的耕地生态服务价值自身消费模型，通过将农村水资源需求(水足迹)和水资源供给水资源可利用量)相比较得到生态服务价值消费系数，进而得到耕地经营者自身消费的生态服务非市场价值。

(1)

式中：Am代表供给方自身消费的耕地生态服务非市场价值(元);Dw代表农村水资源需求(水足迹);Sw代表农村水资源供给(水资源可利用量)；Ae代表耕地生态服务非市场价值(元)。

剔除供给方自身消费后的耕地生态服务非市场价值An(元)为：

(2)

式中：An代表剔除供给方自身消费后的耕地生态服务非市场价值(元)。

2.4 基于支付能力的生态补偿标准修正

生态系统服务的外溢价值是在考虑公平性基础上得到的理论生态补偿额度，但是不同地区的经济发展、政策力度、环保意识及对生态的保护能力不同，其对耕地生态补偿的支付能力也不同。借助S型皮尔生长曲线，并采用恩格尔系数来量化研究区经济发展和人民生活水平。计算公式为：

(3)

最终耕地生态补偿的标准C(元)：

C=An×r

(4)

式中：C为最终耕地生态补偿标准;r为耕地生态修正补偿系数;En为城镇恩格尔系数(代替非农业人口生活水平)。

2.5 生态补偿优先级的确定

生态补偿优先级是用来量化不同区际间补偿的迫切程度，考虑经济发展和生活水平的差距，避免生态补偿资金在个别地区过于集中。生态补偿优先级越高，说明该区域为了提供优良的生态服务，使得经济发展较为落后，应该优先得到经济发展水平较高而生态系统服务价值较低地区所支付的生态补偿；生态补偿优先级低，则说明该区域的经济发展水平较高，区域生态服务功能较低，应当率先向生态补偿优先级较高的地区支付生态补偿。整体来说，经济发展水平较低的区域耕地补偿迫切程度相对经济发展迅速的地区要高[18]，因此，本文依据GDP这种最直观的方法来量化不同空间耕地生态补偿的迫切程度。具体公式参考孟雅丽等[18]研究。

3 结果与分析

3.1 东北地区耕地生态系统服务价值

根据东北地区2011—2018年经济发展和农业生产相关数据，选取玉米、水稻、大豆3种主要粮食作物计算东北三省单位耕地当量因子价值量。在此基础上，结合不同生态功能的当量因子权重，测算出东北三省区2011—2018年单位耕地当量因子和生态服务价值如表1和图2所示。

表1 东北三省区2011-2018年单位耕地当量因子价值量及生态系统服务价值测算

图2 东北三省区2011-2018年生态系统服务价值总量变化

由图2和表1可知，东北地区各省份单位耕地所提供的生态服务价值以吉林省最高，其耕地生态破坏程度相对其余两省较低。但综合考虑耕地面积、利用状况和生态保护策略的实施成效，整体来看，各省份耕地生态系统服务价值总量差距较大，呈现由东向西递减的特点，以黑龙江省最高，吉林省次之，辽宁省最低。2011—2018年，三省区的耕地生态系统服务价值变化趋势大体相同，处于先上升后下降又上升阶段，2018年分别达到1.80×1011，8.60×1010，5.70×1010元。2012年党的十八大提出建立耕地生态保护机制实现经济与环境协调发展，采取一系列耕地环境修复和污染控制措施，生态系统服务价值有所提高，2016年生态系统服务价值下降主要由于当年东北地区的粮食作物产值较低，导致单位当量因子价值量下降，而后中央政府在东北地区加大专项资金投入，扩大黑土地保护试点工作，耕地环境的修复逐渐见效，且随着试点面积和保护性耕作的不断推广以及相应政策的密集发布，耕地生态系统服务价值又在一定程度上有了提高。

3.2 东北地区耕地生态服务供给者自身消费的生态服务价值

对于农村水足迹的核算从农业、居民生活、工业及生态环境4个方面。其中，农业用水量最大，约占80%，各类食物或产品中存在大量的虚拟水，采用单位产品虚拟水含量与各类食物或产品消费量的乘积作为农业虚拟水量[19]，再按照地区农业用水总量与农村居民、城镇居民的加权比例计算；工业用水量本身较少，且农村的工业企业少，规模也小，从实际耗水量来看予以忽略不计；居民生活用水按全国农村居民人均单位标准计算；生态用水及水资源可利用量按总用水量的农村人口比例计算。根据公式(1)可求得东北地区耕地生态服务供给者自身消费的生态服务非市场价值，见表2。

表2 东北三省区2011-2018年耕地生态服务供给者的自身消费情况

东北地区耕地生态服务供给者的自身消费系数约在20%～40%之间，说明绝大部分的耕地生态社会效益未能转化为经济价值为经营者自身所用。省际间差异较大，2018年黑龙江省、吉林省和辽宁省的消费系数分别为0.33，0.23，0.49，对应消费的生态服务非市场价值分别为5.00×1010，1.66×1010，2.21×1010元，这主要由东北地区水资源的供需不平衡导致的，黑龙江省为农业大省，水资源消耗量约为另外两省份的3倍，农业用水量占比近90%，且水资源可利用量也较为丰富，约为吉林省的2倍、辽宁省的5倍；辽宁省的农村水资源消耗量较低，地理环境原因农村水资源的可利用量更低，说明农村自身消耗耕地生态服务价值的比重较大；吉林省的消费系数最低，说明耕地供给的生态服务价值约有77%被城镇居民所无偿消费。在时间上来看，剔除2013年的水资源供给量突然增多的特殊情况(2013年，东北地区洪涝、台风灾害频发重发，黑龙江、嫩江、松花江发生流域性大洪水，其中黑龙江下游洪水超百年一遇)，东北地区各省份耕地供给者自身消费的生态系统服务价值变化趋势与生态系统服务总价值变化趋势基本相同，这说明耕地利用者为了自身经济收益加大对耕地的利用，而后在政策号召下又实施了一定的保护措施。

3.3 东北地区生态补偿标准

依照第二部分理论依据的分析，东北地区的耕地生态补偿标准应为耕地生态服务供给主体在剔除自身消费后，还可向其他地区提供的剩余耕地生态服务的非市场价值部分。再结合各省份的经济发展水平和生态服务外溢地区居民的支付能力，根据上述公式(2)—(4)计算可以得出黑龙江省、吉林省、辽宁省的耕地生态补偿标准见表3。由于各年份经济发展水平和支付能力差距，2011—2018年东北地区补偿标准总额波动较为频繁，近几年相对较低，2018年相比最高年份相差35%以上。说明耕地带来的生态外部效益下降较大，为了保证耕地供给者有足够能力进行耕地生态环境保护，实现整个社会空间的生态社会效益最大化，从公平和效率角度出发，应当对其供给的生态系统服务价值给予足够的补偿。

表3 东北三省区2011-2018年耕地生态补偿标准C

3.4 东北地区生态补偿优先级

考虑到经济发展和生活水平的差距，依照GDP来量化2018年东北三省区的补偿迫切程度，黑龙江省、吉林省、辽宁省单位面积的生产总值分别为40 529.1，80 440.9，171 050元/hm2，对应的生态补偿优先级为0.234，0.127，0.064。黑龙江省的生态补偿优先级远高于吉林省和辽宁省，这一方面是由于黑龙江省的耕地生态保护行动对于提高耕地生态功能和生态系统服务价值还远远不够，另一方面黑龙江省域面积较大且经济发展处于相对落后状态；吉林省处于中等水平，其耕地生态系统服务价值和经济发展水平均较高；辽宁省最低，主要在于其经济发展水平高而耕地生态系统服务价值较低。因此，应当率先向生态补偿优先级高的黑龙江省支付耕地生态补偿。

4 讨论与结论

本文以耕地外部效应和生态系统服务理论为基础，引入基于公平角度和支付能力的生态补偿模型，量化东北地区耕地生态补偿额度。首先，利用当量因子法测算了三省区2011—2018年生态系统服务价值的变化，发现单位耕地生态服务价值量以吉林省最高，由于耕地数量、利用状况和保护策略的差异，耕地生态系统服务价值总量由高到低依次为黑龙江省、吉林省、辽宁省，且三省份的耕地生态系统服务价值随时间变化均出现先“上升—下降—上升”的趋势。其次，构建评估耕地生态服务供给者自身消费的水足迹模型，发现除极端水资源供给量突增外，三省区耕地经营者自身消费的生态服务价值约在20%～40%之间，说明绝大部分的生态服务功能被无偿消费，要积极探索各种补偿方式，使城镇居民等有相应的支付平台为自身消费的生态功能买单。最后，在剔除耕地经营者自身消费的生态系统服务价值并结合不同地区支付能力后得到三省份的耕地生态补偿标准，2018年的额度分别为5.73×1010，3.13×1010，1.33×1010元，相较之前年份有所降低，进一步考虑各省份的经济发展，确定生态补偿优先级由高到低分别为黑龙江省、吉林省、辽宁省，说明黑龙江省相对提供了更多的生态服务，经济发展较为落后，要健全跨区域、跨产业协作的耕地生态补偿机制，率先向其支付耕地生态补偿。

相比于洋等[20]、张猛等[21]将求得的非市场价值部分作为吉林省和辽宁省的耕地生态补偿标准，本文剔除了耕地经营者的自身消费和能够通过市场交易弥补的市场价值部分，测算结果偏低，也更加公平，且通过支付能力和补偿系数的修订，更具有实际操作性。但前人研究中提到耕地生态补偿的内容包括治理生态负外部性和奖励生态正外部性两方面，本文仍然是在生态系统服务价值法的基础上测算，未能对东北地区耕地资源的稀缺程度进行深入分析，且未考虑到提供同一种生态服务功能的旱田和水田所付出的成本差异，今后可在此基础上探索构建一个“保护成本与生态系统服务价值一致”的补偿标准模型，将耕地的投入产出作为一个有机整体，对东北地区耕地资源的稀缺程度、均衡匹配性以及不同类型耕地的保护成本等方面做进一步研究。