我国反腐败国际追逃追赃长效机制构建的动因与路径〔*〕

彭新林

(北京师范大学 国际反腐败教育与研究中心， 北京 100875)

反腐败国际追逃追赃是反腐败斗争的重要组成部分。晚近以来，我国反腐败国际追逃追赃工作持续深入开展、成效显著，〔1〕有效策应国内“打虎拍蝇”，形成反腐败斗争闭环，助推我国反腐败事业发生历史性变革、取得历史性成就。同时，也应当清醒地看到，当前我国反腐败国际追逃追赃还面临不少难题挑战。〔2〕特别是在反腐败国际追逃追赃工作进入深水区的新形势下，要有效应对难题挑战，确保新时代反腐败国际追逃追赃工作提质增效，必须加快形成反腐败国际追逃追赃长效机制。构建反腐败国际追逃追赃长效机制，形塑反腐败国际合作新秩序，不仅事关我国反腐败斗争压倒性胜利的巩固发展，而且也是推进中国特色大国外交、构建人类命运共同体的重要内容。鉴此，本文试对我国反腐败国际追逃追赃长效机制构建的动因和路径问题进行研究，以期裨益于新时代我国反腐败国际追逃追赃工作的高质量发展。

一、反腐败国际追逃追赃长效机制构建的内在动因

在党中央把反腐败国际追逃追赃工作提升至国家政治和外交层面，惩治腐败的“天网”撒向全球，我国深度参与腐败全球治理的新形势下，构建反腐败国际追逃追赃长效机制既有现实依据，更有深层动因。

(一)破解反腐败国际追逃追赃难题挑战的现实需要

近年来，我国在反腐败国际追逃追赃资源协调整合、追逃追赃法律制度完善、追逃追赃专项行动实施、追逃追赃合作“朋友圈”拓展等方面采取了多项措施，努力提升反腐败国际追逃追赃的成效，并朝着建立常态化、法治化的追逃追赃机制努力。但是，当前我国反腐败国际追逃追赃存在的困难和挑战仍然不少，相关反腐败国际追逃追赃制度体系、运行机制还未满足“长效”的要求，已成为制约我国反腐败国际追逃追赃工作高质量发展的重要原因。显而易见，“需要借助深入和持续的国际刑事司法合作，需要从制度上和源头上解决一些深层次的问题，需要建立起一系列有助于预防工作和国际合作的长效机制。”〔3〕而构建反腐败国际追逃追赃长效机制，特别是长期、稳定、常态化的国际合作机制，既是确保反腐败国际追逃追赃工作行稳致远的根本保证，更是有效解决反腐败国际追逃追赃所面临难题挑战的迫切需要。

(二)坚持以法治思维和法治方式追逃追赃的必然要求

法治作为我国治国理政的基本方式，对于反腐败国际追逃追赃工作的开展具有重要指导意义。坚持以法治思维和法治方式追逃追赃，必然要求加强追逃追赃法律制度建设，夯实追逃追赃的法治基石，从而为追逃追赃提供有效法律依据和可靠程序保障，而这正是构建反腐败国际追逃追赃长效机制的基础环节。坚持以法治思维和法治方式追逃追赃，还意味着要摒弃运动式、刮风式追逃追赃，实现追逃追赃规范化、法治化。这是反腐败国际追逃追赃取得持久实效、形成长效机制的重要一环。毕竟，“境外追逃追赃不是运动战，而是持久战，需要常态化。长远来看，境外追逃追赃的热情只有与法治化紧密结合，才具有可持续性。”〔4〕就此而论，无论是国际追逃还是国际追赃等，都应当融入法治框架，贯彻现代法治精神和理念，真正把反腐败国际追逃追赃与法律治理结合起来，推动反腐败国际追逃追赃工作依法、有序进行，不断提升反腐败国际追逃追赃法治化水平。

(三)降低合作成本、提升追逃追赃实效的根本保证

国际追逃追赃需要消耗大量经济、资源和时间成本，这是制约反腐败国际追逃追赃工作深入开展的一大瓶颈。例如，对中国银行广东开平支行案主犯余振东的追逃，中美双方谈判就长达3年，期间公务往返、查证取证，其成本难计。〔5〕诚如参与办理该案的时任美国联邦检察官程乐其(Ronald L.Cheng)所言：“在中美刑事司法合作中，到目前为止，还没有一个案件规模和复杂程度超过该案。”〔6〕除了追逃必须耗费的直接成本之外，涉及资产追回的，资产流入国一般会要求资产分享，这是其支持国际追赃的重要前提，也是不可忽视的代价。在有些案件中，追逃追赃耗费的成本甚至远超过追回的资产数额。诚然，“追逃追赃要算经济账，更要算政治账”，〔7〕但并不等于不算“经济账”，毕竟一国反腐败国际追逃追赃资源是有限的，追逃追赃的耗费成本也是国家的财产。为此，当然需要统筹考虑，把有限的追逃追赃资源用在“刀刃”上，用在重点个案攻坚上，尽力提高其使用效率，但更为关键的是，要靠构建反腐败国际追逃追赃长效机制来有效降低追逃追赃合作成本、提升追逃追赃实效。构建反腐败国际追逃追赃长效机制意味着克服短期性、临时性、个案性的谈判协商思维模式，追逃追赃合作趋于高效、稳定。届时我国与外国的追逃追赃合作就不会局限于一案一事，不需要就单独的个案再重启谈判、协商等复杂、繁琐程序，反腐败国际追逃追赃效率显然会大大提高。

(四)巩固发展反腐败斗争压倒性胜利的有力支撑

当前，我国反腐败斗争已取得压倒性胜利并处在巩固发展的新阶段，要巩固发展反腐败斗争压倒性胜利直至夺取最后胜利，必须有力削减腐败存量、有效遏制腐败增量。〔8〕而构建反腐败国际追逃追赃长效机制，注重在追逃追赃“供给侧”发力，必然有助于腐败存量削减以及腐败增量遏制，助力反腐败斗争压倒性胜利的巩固发展。此外，相比于国内“打虎拍蝇”取得的耀眼成绩，海外“猎狐”成效仍有很大提升空间。反腐败国际追逃追赃尤其是追赃压力还比较大，追回的腐败资产依然有限，这也是我国反腐败工作发展不平衡的地方。显而易见，若反腐败斗争不能形成系统闭环，“一条腿长一条腿短”，反腐败斗争压倒性胜利的巩固发展就会受到很大掣肘。而一旦形成反腐败国际追逃追赃长效机制，在反腐败国际追逃追赃领域展现新担当新作为，则会为反腐败国际追逃追赃工作持续释放效能、实现高质量发展提供有力保障，进而也会为反腐败斗争压倒性胜利的巩固发展贡献力量。

(五)推进腐败治理现代化的题中应有之义

腐败治理是国家治理的重要方面。在国家治理现代化的视域内，推进腐败治理现代化，最重要的是实现腐败治理的法治化。反腐败国际追逃追赃长效机制是一个宏观、整体的构架，其中基础环节是要建立健全追逃追赃法律制度体系，而这正是推进腐败治理法治化的重要体现。此外，腐败治理现代化还重在提升腐败治理的能力和水平，把制度优势转化为治理效能。构建反腐败国际追逃追赃长效机制，推动形成更加成熟、更加定型的反腐败国际追逃追赃制度体系，加强追逃追赃资源的协调整合，提升追逃追赃综合能力，打造追逃追赃精兵劲旅，必然有助于打造反腐败斗争系统闭环，助力于腐败治理能力和水平的提高。一言以蔽之，无论是推进反腐败国际追逃追赃制度体系的成熟、定型还是实现反腐败国际追逃追赃能力、水平的提升，都是构建反腐败国际追逃追赃长效机制的必然要求，也是腐败治理现代化的重要内涵。

由上可见，构建反腐败国际追逃追赃长效机制有着强劲的动力机制，而“如何构建”则更为关键，涉及反腐败国际追逃追赃长效机制构建的路径问题。本文认为，应从制度体系完善、综合能力提升和专业队伍打造三个方面〔9〕入手，加快形成反腐败国际追逃追赃长效机制，从而为我国反腐败国际追逃追赃工作的高质量发展提供坚实保障。

二、反腐败国际追逃追赃长效机制构建的制度基础

制度体系主要表现为法律体系，其在长效机制构建中居于基础性地位。当下，《刑事诉讼法》《引渡法》《国际刑事司法协助法》《反洗钱法》《监察法》等法律构成了我国反腐败国际追逃追赃的基本法律框架。其中，《刑事诉讼法》规定了刑事司法协助原则，确立有“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”(以下简称“违法所得没收程序”)和“刑事缺席审判程序”。此两项特别程序分别对应国际追赃与国际追逃，是反腐败国际追逃追赃的重要法律武器。《引渡法》主要明确有关部门在办理引渡案件时的职责，是开展引渡工作的基本法律依据，有利于我国与外国更好地开展刑事司法合作，打击犯罪，维护国家利益。〔10〕《国际刑事司法协助法》为保障国际刑事司法协助的正常进行，加强刑事司法领域国际合作，提供了依据指南。〔11〕《反洗钱法》主要规范预防、监控洗钱的活动，有利于遏制洗钱犯罪及相关犯罪，加强反洗钱国际合作，维护经济安全和社会稳定。〔12〕《监察法》在其“反腐败国际合作”一章中，明确了国家监察委员会在组织反腐败条约实施以及追逃追赃防逃中的组织协调等职责。从形式上看，我国反腐败国际追逃追赃法律制度体系较为完备，但实际上在科学性、有效性、完整性等方面，离建立“长效”机制的要求还有不少差距，有必要进行修改完善。详言之，应重点从以下几方面推进反腐败国际追逃追赃法律制度体系完善。

(一)完善违法所得没收程序立法

从2012年《刑事诉讼法》修订确立“违法所得没收程序”至2017年底，虽然检察机关对任润厚等45起职务犯罪嫌疑人逃匿、死亡案件及时启动了没收违法所得程序，〔13〕但适用该程序进行裁判的案件总计只有10件，且只有7个省适用。〔14〕在“两高”于2017年1月4日颁布《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》之后，该程序的可操作性有所增强，较突出的法律适用问题得到解决，在实践中的适用比例有较大幅度提高，如2020年我国法院裁定没收了“红通人员”姚锦旗等164人违法所得11.5亿元和位于多国的不动产，〔15〕其中就有很大一部分案件适用了“违法所得没收程序”。当然，在国家监察体制改革深化发展的新形势下，“违法所得没收程序”的适用仍有很大的拓展空间，特别是监察机关启动“违法所得没收程序”的相关机制、程序等问题，需要在立法上进行回应。因为监察机关履行反腐败国际追逃追赃职责包括启动“违法所得没收程序”，其适用的法律依据是《监察法》而非《刑事诉讼法》。《监察法》第48条〔16〕只对监察机关提请人民检察院依照法定程序向人民法院提出没收违法所得的申请作了原则性规定，至于监察机关启动该程序的前提条件、适用情形、主要步骤等，还有很多不明确之处。特别是在被调查人及其腐败资产均在境外的情况下，涉及相关诉讼程序适用和国际刑事司法协助问题，到底是监察机关先通过国际刑事司法协助途径请求外国查封、冻结、扣押、没收、返还腐败资产，还是先提请检察机关依法提出没收违法所得申请，并由审判机关依法作出没收裁定，再督促协调有关部门向外国提出承认与执行我国法院没收裁定的司法协助等，这些有待立法明确，建议在《监察法》修订时增设相关条款予以解决。

(二)完善刑事缺席审判立法

2018年《刑事诉讼法》再修订时增设了刑事缺席审判程序，〔17〕为反腐败国际追逃追赃提供了有力支撑，不过在缺席审判适用范围、适用条件以及该程序与“违法所得没收程序”的衔接等方面规定不明确，且相关内容表述较原则，不利于缺席审判程序的统一、规范适用。为此，建议从以下几方面进行完善。

1.增加规定刑事缺席审判案件不适用死刑

这主要是考虑到刑事缺席判决在域外的承认和执行问题。若在被告人缺席情况下作出死刑判决，由于涉及生命权这一核心权利，很难被国际社会接受。作此规定，有助于纾解刑事缺席审判制度内含的对程序正义价值折损等弊端，从而最大限度排除反腐败国际追逃追赃国际司法合作的障碍。

2.增加通缉一年后不能到案的规定

对于犯罪嫌疑人、被告人在境外的情形，适用“违法所得没收程序”的前提是要求通缉一年后不能到案。相比于“违法所得没收程序”，刑事缺席审判是直接对定罪量刑的审理，涉及犯罪嫌疑人、被告人的权益更加重大。因此在启动刑事缺席审判程序之前，也宜要求“通缉一年后不能到案”，这不仅体现了举轻以明重的原则，而且也是合情合理的保障措施。

3.将“违法所得没收程序”确立为刑事缺席审判的前置程序

对席审判是原则，缺席审判是例外，这是国际社会普遍共识。考虑到域外大多数国家采纳的是有限制的刑事缺席审判，〔18〕为最大限度排除反腐败国际追逃追赃合作的障碍，在外逃人员拒不归国的情况下，可先行适用“违法所得没收程序”，铲除腐败分子的海外“营养源”，迫使其回国投案。这种情况下若其仍不归案，再进行刑事缺席审判。事实上，“违法所得没收程序”与刑事缺席审判的适用前提、范围、罪名种类基本相同，将其确立为刑事缺席审判的前置程序也具有可行性。

(三)适时修订《引渡法》

自2000年12月28日修订《引渡法》至今，已逾20年。这20年间，引渡制度不断创新发展，引渡实践中出现许多新情况、新问题，尤其是我国作为缔约国的《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)的实施，对引渡国际合作带来重要影响，现行《引渡法》已“捉襟见肘”，越来越难以适应反腐败国际追逃追赃实践需要，确有必要进行修改和补充。详言之：

1.确立“或引渡或起诉”原则

“或引渡或起诉”原则既保证了对犯罪分子的惩罚，又维护了某些特殊利益，照顾了某些特殊情况，〔19〕兼顾了原则性和灵活性，而且《公约》第44条第11款也确立了“或引渡或起诉”原则，可以为我们提供有益借鉴。事实上，我国在与俄罗斯等国缔结的引渡条约中亦规定了该原则。〔20〕鉴此，建议在《引渡法》中直接确立“或引渡或起诉”这一普遍认可的国际引渡合作原则。这既是对国际刑事司法合作发展潮流的顺应，同时还可以软化和补足“本国公民不引渡”原则，〔21〕减少我国与西方发达国家缔结引渡条约的法律障碍，意义十分重大。

2.确立简易引渡机制

《公约》第44条第9款确立了简易引渡机制，即对于条约所适用的犯罪，缔约国应当在符合本国法律的情况下，努力加快引渡程序并简化与之有关的证据要求。〔22〕其实，近年来我国与秘鲁等国缔结的引渡条约〔23〕中也规定了简易引渡机制。在外逃人员自愿接受引渡的情况下，简化引渡审查程序、手续及相关证据要求，快速将外逃人员移交给引渡请求国，既尊重了外逃人员意愿，也不会给被请求国带来任何不利，并且还大大节约了国际刑事司法合作资源，是一项多赢的制度设计，有必要在《引渡法》修订时予以规定。

3.增设双重犯罪、政治犯不引渡的例外条款

《公约》第44条第1款规定了双重犯罪原则，〔24〕同时该条第2款补充规定：“尽管有本条第一款的规定，但缔约国本国法律允许的，可以就本公约所涵盖但依照本国法律不予处罚的任何犯罪准予引渡。”《公约》第44条第2款实系双重犯罪原则的例外条款，目的是软化双重犯罪原则的刚性，扩大《公约》的适用范围，为更有效地引渡外逃人员创造条件。规定双重犯罪原则的例外条款，有助于排除引渡合作中因各自法律对犯罪规定不一致造成的障碍，显著加大了引渡力度，是具有前瞻性和针对性的立法设计，宜吸纳进《引渡法》〔25〕之中。

此外，针对政治犯不引渡〔26〕的普遍实践，《公约》第44条第4款将腐败犯罪排除在政治犯罪之外。应当说，腐败犯罪与基于政治观点、政治立场等不同或者为某种政治目的而实施的政治性犯罪有重大区别，属于非政治性犯罪(普通犯罪)的范畴。将腐败犯罪纳入可以引渡的犯罪范围，是《公约》的一大亮点，也契合反腐败国际合作发展趋势。因此，为有效衔接《公约》上述规定，建议对《引渡法》第8条第3项〔27〕稍作修改，在该项内容之后增加一句“腐败犯罪不属于本法规定的政治犯罪”即可。

(四)实现劝返宽大处理的制度化和精准化

劝返因具有便捷、柔性、高效的特点，现已成为反腐败国际追逃实践中十分倚重的方法。外逃人员经劝返回国的，一般认定为投案自首，依法予以从宽处理，但也有些案件因种种原因未能兑现从宽处理承诺，影响了劝返的实施及激励效果。其实，外逃人员接受劝返，内心更希望得到的是相对确定的宽大处理承诺，包括作出限制追诉或者明确的量刑承诺，并且归国投案后要兑现承诺。对此，唯一的办法就是实现劝返宽大处理承诺的制度化和精准化。一旦依法作出宽大处理承诺，就应当受承诺的约束，并要兑现承诺内容。为促进劝返长期、规范、有效开展，巩固发展其在反腐败国际追逃追赃中的重要作用，更好地落实宽严相济刑事政策，建议国家监察委员会等部门联合发布解释性指导意见，以指导意见的形式细化职务犯罪案件境外在逃人员投案自首(包括有投案意愿但客观上无法投案的情形)、立功的认定标准，并明确宽大处理、限制追诉、量刑承诺的程序和内容，增强劝返宽大处理政策的长期性、连续性、稳定性和规范性，既让办案人员运用劝返措施时更加有理有据，同时又给信心不足、尚有顾虑的外逃人员送上“定心丸”，稳定他们回国投案的信心和预期，从而感召、促使更多外逃人员接受劝返回国。

(五)完善反洗钱法律体系

当前，腐败资产转移境外的方式主要是洗钱，而洗钱又会带来腐败犯罪证据收集等方面的障碍，增添追赃工作难度。诚然，近年来我国一直在弥补反洗钱制度的“短板”，加强反洗钱监管，积极开展反洗钱调查协查，参与反洗钱国际治理，取得了突破性进展，〔28〕但是反洗钱制度体系尤其是相关行政、刑事规范仍然存在不少疏漏。比如，反洗钱前置行政立法繁杂，重复立法、形式立法明显，没有对金融机构反洗钱追赃义务作出明确规定，更没有结合FATF〔29〕的建议要求，设置犯罪收益追缴法；国际立法国内化不充分，反洗钱行政法与刑法的衔接明显存在问题。〔30〕此外，我国相关反洗钱调查机制与反腐败刑事司法实践存在脱节现象。〔31〕这些问题的存在，不利于从制度上切断腐败资产与洗钱的联系，并在一定程度上影响反腐败国际追赃的效果。有效预防和打击腐败资产非法转移境外活动、提升追赃成效，完善反洗钱法律制度体系显然是重要一环。为此，本文建议从以下几方面完善我国反洗钱法律体系。

1.反洗钱行政规范中明确金融机构、特定非金融机构反洗钱义务

《反洗钱法》第3条对履行反洗钱义务的机构作了原则性规定，即为在境内设立的金融机构和应当履行反洗钱义务的特定非金融机构。尽管明确了上述两类机构应履行反洗钱义务，至于具体是什么义务以及如何履行等，仍有待前置性行政立法予以明确和细化。在反洗钱行政规范中明确金融机构和特定非金融机构的反洗钱义务，〔32〕也是相关洗钱犯罪空白罪状的前置性规范必须有违法性要件之明确提示〔33〕的客观要求，有利于搭建顺畅、严密的反洗钱行刑衔接法律体系，一旦前置行政义务违反构成行政违法并造成严重后果，这种行政违法就可以转化为刑事犯罪。事实上，明确金融机构、特定非金融机构的反洗钱义务，也是欧美国家反洗钱行政规范普遍规定的内容。

2.进一步完善“自洗钱”行为的刑法规制

实践中，行为人对于贪污贿赂犯罪所得的非法资产及其收益，自行汇往境外的，一般只对其上游犯罪的贪污贿赂犯罪进行定罪处理，“自洗钱”行为不再单独评价。其实，“自洗钱”与“他洗钱”一样，都具有严重社会危害性，而且也具备独立构罪的基本构成要件，不需要依附上游犯罪定罪，若不将其作为刑法评价的对象，既不利于预防和打击腐败资产非法转移活动，还会增加反腐败国际追赃工作的难度。〔34〕正是如此，2020年12月26日通过的《中华人民共和国刑法修正案(十一)》修改了洗钱罪的刑法规定，将“自洗钱”行为入罪。具体来说，上述刑法修正案将《刑法》第191条第1款规定的五种洗钱方式中的第二种、第三种、第四种分别进行了修改，即将第二种洗钱方式“协助将财产转换为现金、金融票据、有价证券的”修改为“将财产转换为现金、金融票据、有价证券的”，将第三种洗钱方式“通过转账或者其他结算方式协助资金转移的”修改为“通过转账或者其他支付结算方式转移资金的”，将第四种洗钱方式“协助将资金汇往境外的”修改为“跨境转移资产的”，实现了自洗钱行为的犯罪化。

当然，将“自洗钱”行为纳入洗钱罪之中予以刑法规制，还只是完成了第一步。因为姑且可以把“自洗钱”行为定性为洗钱罪，但基于一般观念判断，自洗钱行为通常是上游贪污贿赂犯罪等发展的自然结果，两者之间具有密切的联系，属于重罪吸收轻罪的吸收犯，应按吸收犯的定罪和处罚原则处理。而吸收犯又属于处断一罪，其处罚原则是从一重罪处断，不实行数罪并罚。这样的话，即使将“自洗钱”行为纳入洗钱罪中进行规范评价，仍达不到刑事惩罚“自洗钱”行为的目的。要解决这个问题，有两种方案可以考虑：一是在贪污贿赂犯罪等上游犯罪的刑罚配置中，将“资金汇往境外的”情形设定为情节加重犯，提高对实施自洗钱行为的上游贪污贿赂犯罪等的惩罚力度，从而将对“自洗钱”行为的规范评价涵摄到上游贪污贿赂犯罪等的刑事惩治之中；二是在《刑法》中明确规定实施贪污贿赂犯罪并将犯罪所得及其收益汇往境外，同时构成其他犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。相比而言，第二种方案节约立法资源，既体现了对“自洗钱”行为的单独规范评价，而且也符合《刑法》分则相关条文中设置数罪并罚罚则的立法体例，似更为可取。

3.《刑法》中增设过失洗钱罪

《刑法》第191条规定的洗钱罪，是直接故意犯罪，要求行为人明知是上游犯罪所得及其产生的收益，而仍为其洗钱的，才构成该罪。但是对于承担反洗钱义务的金融机构、特定非金融机构(包括其工作人员)，若主观上存在严重过失，不履行或者不认真履行反洗钱职责，如对风险等级高的客户(潜在洗钱客户)进行敷衍了事的尽职调查，或者尽职调查发现有洗钱风险后，不按程序将情报线索报送监管机关，最后导致洗钱行为发生的，对于金融管理秩序和司法机关反洗钱活动也会带来严重危害，理应纳入刑事制裁的范围，以进一步严密和加强我国反洗钱刑事法制。放眼域外，也有不少国家将过失或者轻率洗钱行为规定为犯罪。如《德国刑法典》第261条第5款规定：“在第1款(即洗钱——笔者注)或第2款情形下，因过失而不知悉第1款所述物品来源的，处2年以下自由刑或者罚金刑。”〔35〕这一规定，值得《刑法》修订时借鉴。根据我国反洗钱实际情况，建议在《刑法》第191条增设一款作为第2款，专门规定过失洗钱罪。具体可表述为：“在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的工作人员，不履行或者不认真履行反洗钱职责，未对客户进行充分尽职调查或者未及时向监管机关进行大额交易和可疑交易报告，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处洗钱数额百分之五以上百分之二十以下罚金；造成特别严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处洗钱数额百分之五以上百分之二十以下罚金。”相应地，《刑法》第191条原第2款改为第3款，该款中的“单位犯前款罪的”改为“单位犯前两款罪的”，以使相关法条表述更为准确，衔接更加顺畅。

三、反腐败国际追逃追赃长效机制构建的核心要素

在反腐败国际追逃追赃实践中，只有具备相应的素能，才能有效履行反腐败国际追逃追赃职责。这也是形成反腐败国际追逃追赃长效机制的必然要求。正是如此，构建反腐败国际追逃追赃长效机制，必须把能力建设摆在突出位置，为实现精准追逃追赃、推动反腐败国际追逃追赃高质量发展提供强大力量源泉。申言之，要着力提升国际条约适用、境外执法合作、大数据分析运用等几项核心素能。

(一)国际条约适用能力

从追逃追赃实践看，域外国家普遍重视通过刑事司法协助、引渡等方式开展反腐败国际追逃追赃合作。〔36〕尽管我国现已与包括“一带一路”沿线国家在内的77个国家缔结了55项引渡条约、64项司法协助条约，〔37〕加入的多边国际条约也很多，追逃追赃国际合作的法律依据并不缺乏，但是实践中开展追逃追赃国际合作对国际条约的利用率却比较低。如2003年至2013年，司法部共接收外国提出的各类刑事司法协助请求1200余件，但司法部代表我国向外国提出的刑事司法协助请求不足100件，〔38〕其中涉及反腐败国际追逃追赃方面的刑事司法协助请求数就更少了。这一反差悬殊情况，近几年尽管有所改观，但总体上仍暴露出我国办案机关利用国际刑事司法协助条约开展国际合作明显不足的问题。对于《公约》的适用情况，也大致如此。我国在2006年向联合国声明，将《公约》视为开展引渡合作的法律依据，并多次在相关场合强调希望与各缔约国特别是尚未缔结双边条约的国家开展合作，〔39〕但由于受条约前置主义原则等因素的影响，实际上只在“李华波案”等少数个案中以《公约》为法律依据成功进行了国际司法合作。反腐败国际追逃追赃对国际条约利用率低，原因当然是多方面的，但国际条约适用能力不强无疑是重要原因。在《国际刑事司法协助法》等法律已实施的新形势下，我国开展反腐败国际追逃追赃国际合作已不存在国内法依据方面的障碍，办案人员若再不提高主动利用国际条约开展追逃追赃合作的意识和能力，则难以满足反腐败国际追逃追赃的实际需要。要改变反腐败国际追逃追赃中国际条约适用率低的状况，重在提升办案人员适用国际条约的能力。

1.在追逃追赃国际合作实践中提升国际条约适用能力

应当说，只有在签署了双边条约或者共同加入多边国际条约的情况下，追逃追赃才存在适用国际条约的空间和可能。无论是双边条约还是多边条约，都需在国际执法司法合作实践中得到运用和落实，才能实现预期效果。因此提升办案人员的国际条约适用能力，首要的是要重视实战练兵，正所谓实践出真知。一方面，在继续重视采取劝返等方式的同时，要更加注重按照国际执法司法合作的规则和规律，认真研究条约或公约规定的执法司法合作方式，探索多种国际执法司法合作途径和渠道，〔40〕并充分运用、实践双边或者多边条约规定的合作方式，尤其是《公约》规定的“联合侦查”“没收事宜国际合作”“资产返还”等条款，争取逃入国或者资产流入国执法司法部门的支持和配合。只有积极运用、实践相关国际条约规定的合作途径和方式，勇于在追逃追赃国际合作实践中磨炼摔打，才能有效发现利用国际条约进行追逃追赃存在的问题，从而更好积累追逃追赃经验，有意识地补齐国际条约适用能力方面的短板。另一方面，要注意解剖反腐败国际追逃追赃典型案例，既重视总结诸如“李华波案”这样的成功案例的经验，也要认真分析诸如“乔建军案”〔41〕这样利用国际条约追逃追赃未果案例的原因，从法理和法律角度总结利用国际条约追逃追赃的经验教训，增强主动适用相关国际条约的自觉和信心，提高反腐败国际追逃追赃实践适用国际条约的能力和水平。

2.充分调动省级以下办案机关适用国际条约的积极性

实践中，不少省级以下办案机关尤其是中西部地区的办案机关对国际条约的相关规定及适用程序不熟，利用国际条约开展反腐败国际追逃追赃几乎是全新尝试，缺乏足够的知识储备和经验积累，适用国际条约追逃追赃的能力明显不足，如“有的地方追逃追赃手段相对单一，打法律战的能力不足”。〔42〕这已成为我国反腐败国际追逃追赃适用国际条约能力整体提升的重要掣肘。究其原因：一是我国对外提出引渡或者刑事司法协助请求一般是由各中央主管机关操办，省级以下办案机关直接参与国际合作的程度较低，〔43〕未得到充分的反腐败国际追逃追赃实践锻炼；二是不少省级以下办案机关的办案人员对劝返有明显的路径依赖，而对利用国际条约开展追逃追赃存在畏难情绪。为此，应坚持问题导向，牢牢抓住省级以下办案机关适用国际条约能力普遍不强这一突出问题，统筹资源和力量进行“靶向治疗”，弥补反腐败国际追逃追赃中有效适用国际条约的薄弱环节，推动形成由省级以下一线办案机关制定追逃追赃方案、草拟相关法律文书、准备案件证据材料，并由中央主管机关把关、审批和对外转递的机制流程，以充分调动省级以下办案机关参与追逃追赃国际合作的主动性和积极性，切实提高其国际条约适用能力。

3.着力提升与重点国家缔结的双边条约以及《公约》的适用能力

当前，与我国缔结或者签订双边引渡协定、司法协助条约、执法合作协议的国家不在少数，共同参加的多边国际条约亦有不少。这些双边条约、多边条约为反腐败国际追逃追赃国际合作提供了重要法律依据。当务之急是要考虑点与面的结合，突出重点，解决主要矛盾，紧扣我国腐败分子外逃、腐败资产外流主要目的国(主要是西方发达国家)，提高我国与这些重点国家缔结的双边条约的适用率，提高我国与重点国家之间所缔结条约的适用能力，通过以点带面、重点突破，激活追逃追赃国际条约适用全局，促进国际条约适用能力不断提高。除此之外，在我国与外国共同参加的与追逃追赃相关的多边国际条约中，《公约》所规定的反腐败国际合作及资产追回等机制比较成熟、国际认可度高，且缔约国几乎覆盖全球所有国家，〔44〕无疑应成为我们开展反腐败国际追逃追赃国际合作最主要适用的多边条约。显而易见，提高多边条约适用能力，应以提高《公约》适用能力为关键。

(二)境外执法合作能力

境外执法合作能力是影响和制约反腐败国际追逃追赃成效的核心能力。提高境外执法合作能力，对于无引渡、无国际刑事司法协助条约情况下有效开展追逃追赃国际合作，尤其具有重要意义。总体而言，在反腐败国际追逃追赃实践中，我国办案人员的境外执法合作能力还存在问题。

1.反腐败国际追逃追赃境外执法合作存在的问题

(1)境外执法不重视合作。这突出表现在少数办案人员开展境外执法工作时缺乏合作意识，一厢情愿地按照国内追逃思维和套路操作，不尊重外方执法人员和司法程序，有的“胡乱评价他国执法水平、警务技术和人员素质，甚至颐指气使，不注重事先协调，造成对方反感”。〔45〕这样只会给追逃工作带来阻力，影响追逃效果。在此方面，我们是吃过亏的。例如，2015年8月，奥巴马政府在习近平主席对美国进行国事访问前夕对中国发出所谓“警告”，指责在美国的中国追逃人员秘密与外逃人员接触并施压，要求他们立即返回中国。〔46〕诚然，美国对中国进行所谓“警告”，有美方执法合作诚意不足的问题，但恐怕与追逃人员境外执法合作能力不强也有关系。

(2)按对方要求提供证据的能力不强。在追逃追赃境外执法合作中，因我方未能提供足够的证据或者提供的证据不符合对方法律要求而被拒绝并非个别情况，应当引起高度重视。因为“请求国必须牢记，在被请求国不能被采纳的证据相当于没有任何证据”。〔47〕如针对“猎狐行动”追逃人员在美开展的劝返行动，美国国务院副发言人马克·托纳在声明中指出：“我们继续向中国官员强调，他们有责任向美国官员提供重要、清楚和令人信服的证据，使我们的执法机构能够对逃犯进行调查、驱逐和起诉。”〔48〕由上可知，若不能提供满足逃入国法律要求的证据，只会让追逃障碍重重，影响境外执法合作的顺利进行。事实上，“外逃案犯在国外受到追诉时，其聘请的律师也会研究中国的法律，更会在证据的合法性和效力上做文章、寻找破绽。”〔49〕如在“百名红通人员”程慕阳案中，程慕阳在难民身份申请被驳回后，向加拿大温尼伯法院提起司法复核，最后获得胜诉，而其胜诉的关键在于我方向加拿大提供的相关证据不全面或者这些证据过于模糊，因而判定程慕阳司法复核成功。〔50〕该案教训深刻，值得我们认真反思。

(3)境外执法合作水平不高。在境外执法合作方面，我国主要是依据执法合作协议、谅解备忘录或者互惠原则，与对方相互提供执法信息或者开展个案执法合作，且更多地体现为国际刑警组织框架下的执法合作，尚未建立起多方位、多层次的反腐败国际追逃追赃境外执法合作机制，不同程度地存在合作形式简单、合作程度不深、合作意愿不强等问题。

2.提升反腐败国际追逃追赃境外执法合作能力的策略

针对反腐败国际追逃追赃境外执法合作存在的问题，有效提升境外执法合作能力和水平，应着力从以下几方面改进。

(1)完善境外执法合作机制，为提升境外执法合作能力提供有力保障。如《二十国集团2017—2018年反腐败行动计划》中就明确提到：“我们将加强务实行动，实现更为有效的反腐败执法。我们将采取措施，加强国内及各国间执法机构和其他相关机构之间的合作。”〔51〕具体来说，一方面，要适应反腐败国际合作的形势变化，将反腐败国际追逃追赃境外执法合作纳入已有的双方执法合作机制之中，推动合作机制深化发展。例如，2005年6月，中美双方就在中美执法合作联合联络小组(JLG)框架内设立了反腐败工作组。〔52〕反腐败工作组成立以来成效卓著，成为双方执法合作关系的亮点。此外，我国与澳大利亚、加拿大等国分别建立了执法合作工作组会晤机制，无疑也应将反腐败国际追逃追赃合作纳入其中。另一方面，要不断创新执法合作形式和方式，提高境外执法合作实效。如对外可加强执法合作工作组与反洗钱金融行动特别工作组(FATF)之间的对话，对内可考虑在执法工作组中互派法律专家常驻，共同研究双方反腐败国际追逃追赃执法合作方面的障碍，并提供专业咨询建议等。

(2)强化境外执法合作程序意识和证据意识。程序和证据是反腐败国际追逃追赃境外执法合作顺利进行的基础，而外国主管机关对执法合作审查程序、证据内容和形式等都有相应要求。比如，向美国寻求刑事司法协助，开展境外执法合作，在案情概述部分，要详细表述所办理的案件情况，包括有关证据的摘要等，并需要对证据进行认证。〔53〕再如，外国执法人员赴加拿大开展执法工作，必须遵守《加拿大有关外国刑事调查人员的议定书》的规定，要经受理申请、警方评估、外交评估、刑事调查等程序。〔54〕因此对于境外执法合作，必须强化程序意识和证据意识，要按照外方法律要求特别是程序要求、证据标准进行扎实准备。在未取得外方主管机关授权或者允许的前提下，不能想当然地在他国开展调查取证、讯问询问等活动。否则，不仅境外执法合作难以顺利开展，无法实现追逃追赃的目的，而且还可能事与愿违，有触犯外方刑事法律的风险。〔55〕

(3)探索境外执法联合调查等合作模式。联合调查是提升双方执法合作程度、增进合作互信、丰富合作方式的重要举措。在巩固发展与外方主管机关良好执法合作关系的基础上，可探索境外执法联合调查等合作模式，建立联合执法工作组、联合调查组等，开展有针对性的联合执法行动等多种形式的执法合作，实现情报信息共享、扁平化对接，推动合作向着更加务实高效方向发展。在反腐败国际追逃追赃任务繁重、资源有限的条件下，适度放开对执法调查权的限制，建立联合执法调查组开展相关的执法活动，具有可行性。如我国在与东南亚国家或非洲国家开展的联合执法活动中，中方人员通常可以自行调查发现犯罪嫌疑人行踪及犯罪线索，在被请求国警方的配合下直接实施跨境抓捕，但这种配合只能以个案形式开展，难以应对大量的追逃追赃需求，更难以常态化。〔56〕当下，就是要实现联合执法(调查)合作模式常态化，不断探寻境外执法合作新路径，从而为反腐败国际追逃追赃提供重要助力。

(三)大数据分析运用能力

大数据分析能够从众多的数据信息中寻找到有用的信息，对有用的信息再进行深入挖掘和分析，进而能够为科学发展制定策略。〔57〕近年来，大数据分析技术在国内追逃追赃实践中得到了有效运用。例如，在深圳市纪委监委办理的谢某案件中，办案人员根据谢某案卷里一张20年前的学生照，运用大数据技术，仅用两天时间，就锁定了谢某化名“王某源”潜逃重庆的行踪，最终将其缉拿归案。〔58〕其实，在反腐败国际追逃追赃实践中，大数据分析技术也大有可为。须知，在腐败分子出逃境外，特别是隐姓埋名、切断与外界联系的情况下，采取遍地撒网、大海捞针式的传统追逃追赃方法，很难追查到外逃人员及腐败资产转移的蛛丝马迹，难以取得良好效果。而在以海量信息和数据挖掘为特征的大数据时代背景下，人类活动都在不经意间以数据的形式被网络系统云数据存储，〔59〕而腐败分子外逃通常有一个严密筹划、准备证件、伪造身份、转移财产的过程，在此过程中，很可能会有频繁的出国记录、资金账户异动等明显信号。〔60〕那么，充分借助现代科技和信息化手段，加强大数据分析技术在反腐败国际追逃追赃中的应用，通过对外逃人员及其特定关系人的出国记录、资金账户、手机行踪轨迹、消费记录等信息进行大数据分析，则很可能成功锁定外逃人员的行踪及资产转移等信息，让外逃人员无所遁形、无法藏身，从而为反腐败国际追逃追赃国际合作打下良好基础。可以说，运用大数据思维，实现大数据分析技术在追逃追赃中的深度运用，是提高反腐败国际追逃追赃能力的重要途径。概言之，要重视以下几点：

1.加强外逃人员信息数据库建设

数据是大数据分析技术运用的前提和基础。如果数据采集不全、数量不足、质量不高，就难以为大数据分析技术在反腐败国际追逃追赃实践中的运用提供基础保障。在反腐败国际追逃追赃工作中，我们可以采集外逃人员的GPS地理位置、住宿记录、航班记录、社交媒体的分享和聊天记录，甚至手机通话记录、银行记录轨迹、资金流动、异常的通讯高峰和数据流向等数据，〔61〕同时对外逃人员的特定关系人情况进行排查和搜集，充实数据库样本，然后进行数据整合分析，以此研判外逃人员的出逃情况、生活规律和所在位置等。在此方面，我国相关部门已做了大量基础工作。例如，最高人民检察院于2014年3月17日印发的《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》，强调建立和完善在逃职务犯罪嫌疑人信息数据库。〔62〕到2015年底，最高检和各省级检察院就已初步建成在逃境外贪污贿赂犯罪嫌疑人数据库的基础上，实现全国联网，建立动态追逃信息网络。〔63〕2015年3月，中央纪委建立了“党员和国家工作人员外逃信息管理系统”，中央国家机关、各省市区可通过此系统24小时及时报告外逃人员信息。〔64〕本文建议由中央追逃办牵头，将原检察机关建立的“在逃职务犯罪嫌疑人信息数据库”和中央纪委建立的“党员和国家工作人员外逃信息管理系统”进行有机整合，建立统一归口、集中管理、动态更新的“外逃职务违法犯罪嫌疑人信息数据库”，以及时掌握外逃腐败分子相关情况。同时，要尽量从纵向和横向维度拓展收集外逃职务违法犯罪嫌疑人相关数据信息。比如，“纵向的个人经历、工作履历，横向的社会关系网络信息、通信信息等，甚至应该扩展到已知的外逃历史目的地的相关信息以及其国内政策、经济方面的变动情况。”〔65〕值得注意的是，中央追逃办也在“研究解决跨部门瓶颈性难题，对外逃人员信息进行大起底、再核实，摸清底数”，〔66〕期盼我国能早日建设“外逃职务违法犯罪嫌疑人信息数据库”，为反腐败国际追逃追赃贡献力量。

2.实现外逃人员信息数据的共享

要有效整合各种追逃追赃资源，充分运用大数据平台，全面梳理职务违法犯罪嫌疑人外逃信息，在完善“外逃职务违法犯罪嫌疑人信息数据库”的基础上，实现外逃人员数据信息的融合和共享：一是要统一数据标准，搭建中央追逃办与公安、检察院、法院、外交、组织、司法、银行、边检等部门的数据信息共享、平行对接的系统平台，实现相关外逃人员信息自动比对、案情通报、数据交换。二是要打破地域界限，努力与外逃人员主要目的国主管机关建立外逃数据信息共享网络平台，“主要用于共享职务犯罪在逃嫌疑人及其资产等综合信息，尽最大可能消除因国家界限而导致的数据壁垒”。〔67〕当然，若条件允许，也可争取与国际刑警组织建立的SLTD〔68〕等相关数据库进行联网衔接，将国际数据资源纳入大数据分析系统之中。

3.特别重视大数据分析技术在追赃方面的应用

由于通过各种方式和渠道洗白，腐败资产在国外往往不易查明，跨国调查难、取证难和追赃难严重制约了反腐败国际追赃的步伐，〔69〕因而加强追赃能力建设迫在眉睫。而大数据分析技术在资产转移线索筛选、甄别核实、追踪溯源等方面具有独特功效，为破解上述难题提供了有力技术支持。如以KYC技术〔70〕为例，该技术通过对具有潜在洗钱风险的金融交易客户进行身份、交易信息的数据分析，在贪腐犯罪洗钱的处置、离析和融合阶段中都能发挥其堵截和追回赃款的作用。〔71〕随着2004年10月巴塞尔委员会颁布《KYC一体化风险管理》，KYC一体化风险管理成为全球银行国际监管的新规范，〔72〕KYC技术在反洗钱、国际追赃中的重要性也越来越凸显。KYC技术的数据基础，不仅包括客户身份信息、交易记录、账户资金流动信息，还包括客户实际开展的业务性质、交易目的及实际控制人和交易的实际受益人等信息，通过对相关数据进行整合、分析，评估客户风险等级，进而甄别潜在的客户行为风险并加以堵截。可以说，KYC技术实际上就是一种反洗钱的大数据分析技术。近几年来，KYC技术与区块链技术相互融合、嵌入，更是大大缩短了金融信息数据的交互与匹配过程，所有痕迹被记录下来且不能篡改，凭借技术就可以随时发现追踪洗钱等犯罪行为，从而最大程度地降低金融风险。〔73〕当前，实现KYC等大数据分析技术在反洗钱、追赃中的深度运用，我国处于方兴未艾的阶段，应用前景广阔、潜力巨大。

总之，在国家实施大数据战略、科技日新月异的新形势下，有必要推进职务违法犯罪嫌疑人外逃信息数据整合和资源共享，实现大数据分析技术与反腐败国际追逃追赃工作深度融合，从而让大数据分析技术在精准追逃追赃中发挥更大作用。

(四)综合运用多种方式提高追逃追赃能力

在反腐败国际追逃追赃实践中，我国大致形成了九种追逃追赃方式。〔74〕由于追逃追赃本身的复杂性、政策性和专业性，不同国家追逃追赃法律政策以及与我国外交关系好坏不尽相同，个案情况亦是千差万别，而且任何一种追逃追赃方式都有适用的特定情形，仅倚仗某一种方式开展反腐败国际追逃追赃，效果必然有限，也难以适应反腐败国际合作的形势需求。若能根据外逃人员、腐败资产转移境外所在国及案件不同情况，制定科学的追逃追赃策略，有针对性地选择某种或者某几种方式开展反腐败国际追逃追赃，实现多种追逃追赃方式的综合、灵活运用，则可能取得更为理想的效果。

1.因国、因案不同选择不同追逃追赃方式

从原则上讲，尽管追逃追赃方式选择并无国家的限制，但根据外逃人员、腐败资产流入国法律制度及与我国反腐败国际合作情况的不同，采取相匹配的追逃追赃方式，效果会有明显差异。比如，在大多数西方法治发达国家，由于坚持条约前置主义立场，因我国与这些国家未缔结引渡条约或者条约尚未生效，采取引渡方式追逃就不可行。又如，对于销声匿迹以及取得外国国籍、全家移民海外、资财丰厚的外逃腐败分子，劝返根本无法实施或者难以取得效果。再如，对于不承认刑事缺席审判、刑事没收裁决的国家，通过刑事缺席判决、没收裁决的方式进行追逃追赃，无异于缘木求鱼。其实，根据国家、案件情况的不同，在认真研究外逃人员逃匿、资产转移规律和特点的基础上，综合运用相关追逃追赃方式，力争做到“一案一策”、精准追逃追赃，往往能取得事半功倍的效果。就追逃来说，在与我国缔结有引渡条约的国家，可以优先采用引渡进行追逃。在没有与我国缔结引渡条约的大多数西方国家，宜采取以劝返为主、遣返和异地追诉为辅的策略。因为这些西方国家在追逃法律程序、证据标准等方面有严格要求和条件，开展引渡合作缺乏条约依据，采取遣返、异地追诉方式，则通常程序繁琐、周期较长，而且时常面临人权保障、司法公正等质疑，效果不一定好。在与我国外交关系友好的发展中国家尤其是周边国家，采取联合执法(调查)的追逃形式，〔75〕相对简便高效，既不需要经繁琐复杂的法律程序，也毋须给外逃人员任何宽大处理承诺，是成本最小、效果最佳的追逃策略。就追赃而言，同样也是如此，在资产流入国已经对腐败资产采取没收等措施的情况下，就不能适用《公约》规定的直接追回资产(民事诉讼)机制。在资产流入国不承认刑事缺席审判制度情况下，适用《公约》规定的间接追回资产(相互承认和执行刑事裁决)机制会存在较大障碍，而采取直接追回手段可能更为合适。总之，需要综合、灵活运用策略性追赃措施，或是采取直接追回手段，或是采取间接追回手段，或是积极进行劝缴，或是重视以指控洗钱罪追赃，或是通过追逃来一并追赃等。

2.不断开拓追逃追赃新方式新途径

追逃追赃实践在发展，追逃追赃方式也在不断丰富。就反腐败国际追逃追赃来说，除了采取常规手段之外，完全可以根据反腐败国际合作的形势需要和发展要求，在总结实践经验的基础上，不断拓宽追逃追赃方式方法，以实现反腐败国际追逃追赃持续健康发展。比如，采取联合执法〔76〕的方式开展反腐败国际追逃追赃，就应当大力探索和实践。事实上，在公安机关境外执法活动中，联合执法模式得到了很好运用，完全可以纳入反腐败国际追逃方式体系之中。又如，基于诉讼经济和有效合作原则，国际刑警组织大力提倡各成员国相互利用驱逐出境的方式，达到移交犯罪嫌疑人或罪犯的目的。〔77〕这表明驱逐出境作为没有缔结引渡条约的国家间移交外逃人员的重要方式，受到了国际刑警组织的重视。在实践中，我国也有外逃腐败分子因被驱逐出境而归案的案例。如2004年4月16日，根据中美司法机关达成的协议，美方将中国银行开平支行案主犯余振东驱逐出境并押送至中国，移交的名义并非引渡，而是驱逐出境。〔78〕值得强调的是，尽管非法移民遣返的外逃人员最后大都面临被驱逐出境的命运，但驱逐出境还是不同于遣返，其不以违反逃入国移民法为必要条件，而应作为一种独立的国际追逃方式对待。驱逐出境在国际警务合作中运用相对较多，能起到事实引渡的效果，可以考虑在反腐败国际追逃实践中灵活应用。再如，即使没有缔结引渡条约或者国际刑事司法协助条约，也不意味着追逃追赃就无能为力，我们仍然可以创新的思路拓展追逃追赃新途径，如可依托《公约》、亚太经合组织、二十国集团、金砖国家、“一带一路”等多边框架和执法合作网络，推进反腐败国际追逃追赃。比如，“百名红通人员”第3号嫌犯乔建军案，就是首次在无双边引渡条约情况下，我国依据《公约》与瑞典合作启动引渡程序的案例。〔79〕

3.追逃追赃方式多管齐下以因应复杂案件

任何一种追逃追赃方式，既有其优势所在，也难免会有局限性。没有也不可能有一种放之任何案件均普遍适用的追逃追赃方式,也没有一成不变的追逃追赃策略。追逃追赃方式的采用，总是与其在追逃追赃中的作用和地位以及案件情况相适应的，并服务于追逃追赃的目的。对于相对复杂的反腐败国际追逃追赃案件而言，很多时候采取“单打一”的某种追逃追赃方式效果并不理想，而需要多种方式并举、相互补充、相互促进，以发挥多种追逃追赃方式的集聚协同效应。比如，提请通过外国移民法遣返外逃腐败分子的同时，也可依据两国缔结的引渡条约或互惠原则提出引渡请求，还可以努力创造劝返条件，促其回国投案自首。〔80〕例如，在“百名红通人员”头号嫌犯杨秀珠案中，面对棘手、复杂的案情，我国最终确定的就是“劝返、遣返、异地追诉”三管齐下、以劝返为主的追逃策略。〔81〕事实证明，该案中多措并举的追逃策略之运用发挥了重要作用，是促使杨秀珠主动撤销“政治避难”申请和回国投案的关键因素。

四、反腐败国际追逃追赃长效机制构建的组织保障

反腐败国际追逃追赃不是轻轻松松、敲锣打鼓就能立竿见影的，特别是当前我国反腐败国际追逃追赃进入了深水区，构建反腐败国际追逃追赃长效机制更是任务艰巨、责任重大。顺应构建反腐败国际追逃追赃长效机制的新要求，切实加强反腐败国际追逃追赃队伍建设，建设一支高素质、专业化、能打硬仗的追逃追赃精兵劲旅，不断提高其履职尽责能力，既是维护法治尊严和国家利益的客观需要，也是实现反腐败国际追逃追赃高质量发展的组织保障。

(一)组建反腐败国际追逃追赃专门队伍

尽管从中央到地方普遍设立了追逃办，追逃追赃资源力量得到相当程度整合，指挥协调体制机制更加顺畅，反腐败国际追逃追赃合力不断增强，但是在反腐败国际追逃追赃领域存在法律制度不同、证据标准差异、语言沟通要求高等挑战的情况下，要实现反腐败国际追逃追赃工作整体性提升，助力反腐败国际追逃追赃长效机制形成，必须造就一支素质高、能力强的专业化队伍，为反腐败国际追逃追赃事业提供有力的人才支撑。这是“维护国家发展利益、推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要”。〔82〕具体来说，这支队伍“不仅要熟悉本国反腐追逃追赃、司法协助程序及实务，还要了解相关国家的法律制度、追逃追赃的民事和刑事程序”，〔83〕同时应精通外语，谙熟相关国际条约及执法司法国际合作规则和政策，能够有效开展反腐败国际追逃追赃调查取证、证据及法律文书准备、协调沟通、条约适用等工作。例如，公安部在“猎狐”系列专项行动中，就组建了一支专业、精干的追逃队伍。从选拔标准看，要懂侦查、懂法律、懂外语，必备素质是高智商、高情商、高逆商，并具备使命感、责任感。〔84〕公安部组建上述专业化、国际化专门追逃队伍，为完成“猎狐”系列行动，提升公安机关海外追逃追赃整体成效，提供了强有力的人才保障，也为反腐败国际追逃追赃专门队伍的组建起到了先行探路的作用。为此，本文建议：中央层面可由中央纪委国家监委牵头统筹，通过系统内遴选、相关部门抽调或者社会招聘等方式，选拔一批懂法律、懂业务、懂外语、懂合作的追逃追赃高端人才，组建一支专业化、国际化的反腐败国际追逃追赃专门队伍，挂靠中央追逃办，与中央纪委国家监委国际合作局合署办公，专司反腐败国际追逃追赃职责，以增强我国反腐败国际追逃追赃的机动性和快速反应能力，提升反腐败国际追逃追赃工作的专业化、精细化和国际化水平。在省级层面，依托现有的省级追逃追赃协调机制，由省纪委省监委牵头统筹，组建专业化的反腐败国际追逃追赃“省队”，挂靠省追逃办，负责该省反腐败国际追逃追赃工作。比如，“辽宁将从提升队伍专业化程度入手，加大培训力度，尽快建设一支追逃追赃‘省队’。”〔85〕待反腐败国际追逃追赃“省队”组建后，“省队”与“国家队”上下一体、联动协同，集中全国追逃追赃资源，灵活高效开展反腐败国际追逃追赃事务，并机动处理反腐败国际追逃追赃各种涉外复杂情况。可喜的是，2019年8月中央纪委办公厅、国家监委办公厅印发的《纪检监察机关办理反腐败追逃追赃等涉外案件规定(试行)》明确要求“建立一支政治素质高、专业能力强的追逃追赃队伍。”〔86〕这表明建立反腐败国际追逃追赃专业化队伍，已获得国家层面认可，追逃追赃专门队伍未来建设的方向更加清晰。

(二)大力培养反腐败国际追逃追赃专业化人才

人才是支撑反腐败国际追逃追赃工作行稳致远、赢得主动的战略资源。我国要在反腐败国际追逃追赃中继续发挥“领头羊”作用，实现新时代反腐败国际追逃追赃工作高质量发展，尤其需要重视人才建设，要培养一大批专业化、国际化的追逃追赃人才。当前，与反腐败国际追逃追赃的新形势新要求相比，追逃追赃人才培养方面还存在一些不足和问题，主要表现在：对追逃追赃人才培养重视不够，对其价值认识不足；追逃追赃专门人才总量有限，结构不尽合理；追逃追赃人才流动活力不够，使用效率还不高；追逃追赃人才生态失衡，基层严重不足；追逃追赃人才培养、激励、保障机制尚不健全；追逃追赃人才培养缺少足够的学科体系、课程体系支撑等。解决这些问题，需要统筹谋划、多措并举。

1.重视在反腐败国际追逃追赃实战中培养锻炼人才

实战是人才成长的重要途径。对反腐败国际追逃追赃专门人才的培养，要以追逃追赃实际需求为导向，以发挥人才作用为根本，坚持实战标准，为办案人员提供锻炼成长的机会和平台，让没有实战经历的“猎手”到追逃追赃一线、重点案件中去经受锻炼，以此锤炼意志、积累经验和增强本领，并注重从追逃追赃实践中选拔发现人才，从而为反腐败国际追逃追赃工作高质量发展奠定坚实人才基础。

2.通过培训等方式为反腐败国际追逃追赃人才“充电蓄能”

围绕反腐败国际追逃追赃尤其是国际司法执法合作实务等主题，国家监察委员会(中央追逃办)、各省监察委员会(省级追逃办)可采用自己主办或者和联合国〔87〕、世界银行、经济合作与发展组织(OECD)等国际组织共同主办追逃追赃业务培训班、专题研讨班等方式，对追逃追赃办案人员进行轮训，通过设置系列精品培训项目，邀请反腐败国际合作领域造诣深厚、经验丰富的专家、业务骨干授课或分享经验，“分析讲解已生效的条约如何适用，使办案人员尽快熟悉、掌握追逃追赃的国际合作规则”，〔88〕让办案人员集中学习和掌握反腐败国际追逃追赃所需的体系性知识和技能，培养出一批本领高、能力强、会追逃的特殊尖兵，以更好适应反腐败国际追逃追赃新形势、新要求，为提升反腐败国际追逃追赃综合成效提供有力支持。例如，2015年以来，中央追逃办每年春天都举办全国追逃追赃工作培训班，为一线猎手们“加油”“充电”，这已成为“规定动作”。〔89〕显而易见，上述“规定动作”具有很强的针对性、示范性和必要性。

3.创新反腐败国际追逃追赃人才培养机制

要积极创新反腐败国际追逃追赃人才培养模式，加强反腐败国际追逃追赃理论和实务研究，组织编写统一的反腐败国际追逃追赃实务教材、专业丛书，重点解决“找人难”“取证难”“不会追”“不善追”“怎么防”等问题。国家监委、省监委可探索与相关高等院校共建反腐败国际追逃追赃教学研究基地，由高校立项相关交叉学科建设项目，开设反腐败国际追逃追赃课程，招收反腐败国际追逃追赃方向研究生，实现反腐败国际追逃追赃人才培养的专业化、职业化和规范化，不断培养、造就大批反腐败国际追逃追赃后备人才力量。

注释：

〔1〕例如，2014年至2020年6月，全国共从120多个国家和地区追回外逃人员7831人，其中党员和国家工作人员2075人、“红通人员”348人、“百名红通人员”60人，追回赃款196.54亿元。参见张胜军：《反腐追逃 一追到底》，《中国纪检监察报》2020年11月9日。

〔2〕如成功追逃追赃难度越来越大、追逃防逃对象大幅增加、相关法律制度实施效果不佳、追逃过度依赖劝返和国际警务合作、国际条约利用率低、追逃追赃能力建设不足。参见彭新林：《我国反腐败国际追逃追赃面临的挑战与对策》，《江西社会科学》2019年第9期。

〔3〕〔31〕〔43〕黄风：《建立境外追逃追赃长效机制的几个法律问题》，《法学》2015年第3期。

〔4〕王文华：《境外追逃追赃与国际刑事司法合作的法治化》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2016年第6期。

〔5〕邓喻静、平和、郭婧：《中国贪官“通缉令”天涯追逃》，《东北之窗》2009年第6期。

〔6〕王丽娜：《中行自盗案17年境外追逃纪实：主犯许超凡豪赌假结婚》，《财经》2018年第17期。

〔7〕余祖欣：《要算追逃追赃的政治账》，《中国纪检监察报》2016年6月8日。

〔8〕参见彭新林：《反腐败新视界》，北京：北京大学出版社，2019年，“前言”，第1页。

〔9〕其实，中央追逃办2019年7月在阐述当前和今后一个时期反腐败国际追逃追赃工作思路时，也明确强调“加强制度建设、能力建设、队伍建设”。参见中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室：《推动追逃追赃工作高质量发展 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利》，《中国纪检监察》2019年第13期。

〔10〕参见胡康生：《关于〈中华人民共和国引渡法(草案)〉的说明——2000年8月21日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2001年第1期。

〔11〕参见傅莹：《关于〈中华人民共和国国际刑事司法协助法(草案)〉的说明——2017年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第6期。

〔12〕参见冯淑萍：《关于〈中华人民共和国国际反洗钱法(草案)〉的说明——2006年4月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第8期。

〔13〕参见曹建明：《最高人民检察院工作报告——2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，《中华人民共和国最高人民检察院公报》2018年第3期。

〔14〕参见陈小平：《违法所得没收程序实证分析》，《山西省政法管理干部学院学报》2018年第2期。

〔15〕参见《最高人民法院工作报告(摘要)》，《人民法院报》2021年3月9日。

〔16〕《中华人民共和国监察法》第48条规定：“监察机关在调查贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件过程中，被调查人逃匿或者死亡，有必要继续调查的，经省级以上监察机关批准，应当继续调查并作出结论。被调查人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者死亡的，由监察机关提请人民检察院依照法定程序，向人民法院提出没收违法所得的申请。”

〔17〕2020年，检察机关首次适用缺席审判程序，对潜逃境外19年的贪污犯罪嫌疑人程三昌提起公诉。参见《最高人民检察院工作报告(摘要)》，《人民日报》2021年3月9日。

〔18〕一般是针对轻罪，且与财产犯罪相关。当然，也有一部分国家不承认刑事缺席审判制度。参见彭新林：《腐败犯罪缺席审判制度之构建》，《法学》2016年第12期。

〔19〕参见周洪钧、石育斌：《完善〈中华人民共和国引渡法〉的若干思考》，《法商研究(中南政法学院学报)》2002年第3期。

〔20〕例如，《中华人民共和国和俄罗斯联邦引渡条约》第5条规定：“在根据本条约第三条第1项拒绝引渡的情况下，被请求的缔约一方应根据请求的缔约一方的请求，依照本国法律对该人提起刑事诉讼……。”

〔21〕英美等国家一般持本国国民可以引渡的立场，而《引渡法》第8条第1项则将“根据中华人民共和国法律，被请求引渡人具有中华人民共和国国籍的”作为应当拒绝引渡的情形之一。

〔22〕《联合国反腐败公约》第44条第9款。

〔23〕《中华人民共和国和秘鲁共和国引渡条约》(2002年11月5日发布)第13条规定：“如果被请求引渡人同意被移交给请求方，被请求方可以在其法律允许的范围内尽快移交该人，而无需任何后续程序。”

〔24〕即当被请求引渡人在被请求缔约国领域内时，准许引渡的一个重要条件，是引渡请求所依据的犯罪是按请求缔约国和被请求缔约国法律均应当受到处罚的犯罪。

〔25〕《引渡法》只规定了双重犯罪原则，而无例外条款。

〔26〕政治犯不引渡是引渡合作中的重要原则，主要是为了更好保障人权和彰显人道精神，防止被引渡人因政治观点、立场等与请求国政府不同而受到政治迫害。

〔27〕根据《引渡法》第8条第3项规定，对于“因政治犯罪而请求引渡的，或者中华人民共和国已经给予被请求引渡人受庇护权利的”，应当拒绝引渡。

〔28〕参见中国人民银行：《中国反洗钱报告(2017)》，《金融服务报告》2018年第2期。

〔29〕FATF即反洗钱金融行动特别工作组(Financial Action Task Force on Money Laundering)。

〔30〕〔71〕参见杨猛：《反洗钱追赃的刑事困境与出路》，G20反腐败追逃追赃研究中心等编：《第三届反腐败追逃追赃国际论坛暨第八届当代刑法国际论坛论文集》，2019年，第358、357页。

〔32〕如2017年中国人民银行单独或会同相关行业主管部门制定发布贵金属交易场所、房地产行业和社会组织反洗钱工作管理办法，实现了特定非金融行业反洗钱制度建设零的突破。参见中国人民银行：《中国反洗钱报告(2017)》，《金融服务报告》2018年第2期。

〔33〕参见陈兵：《空白罪状适用的规范性解释——以前置性规范为中心》，《西南政法大学学报》2014年第2期。

〔34〕如有学者指出，在境外追赃过程中，对于实施跨境洗钱的自洗钱行为人，以洗钱罪的罪名请求资产所在国提供刑事司法协助以没收跨境转移的犯罪资产，相较于其他传统的上游犯罪，更容易被资产所在国接受。参见解彬：《境外追赃刑事法律问题研究》，北京：中国政法大学出版社，2016年，第203页。

〔35〕徐久生、庄敬华译：《德国刑法典》(2002年修订)，北京：中国方正出版社，2004年，第126页。

〔36〕〔40〕〔80〕参见陈雷：《我国反腐败国际追逃追赃现状、问题及展望》，《法律适用(司法案例)》2017年第12期。

〔37〕参见聂新鑫：《推动反腐败国际追逃追赃更加顺畅高效》，《中国纪检监察报》2019年10月22日。

〔38〕参见蒋皓文：《司法部：变相引渡仍为我国海外追逃主要方式》，《法制日报》2014年11月5日。

〔39〕参见梅芬：《〈联合国反腐败公约〉走过15年——合作应对腐败 中国步履坚实》，《中国纪检监察》2018年第11期。

〔41〕“乔建军案”是我国首次在无双边引渡条约的情况下，依据《公约》与瑞典合作启动引渡程序的典型案例。但令人遗憾的是，2019年7月9日，瑞典最高法院以所谓的“推测”和“人权”为由，决定不向我国引渡“百名红通人员”第三号通缉犯乔建军。参见莫然：《瑞典拒绝引渡第三号“红通人员”乔建军 中方回应》，《环球时报》2019年7月10日。

〔42〕〔85〕参见瞿芃：《在新起点上推动追逃追赃工作高质量发展——全国追逃追赃工作培训班侧记》，《中国纪检监察报》2019年4月8日。

〔44〕《公约》是联合国历史上通过的第一个全球性反腐败法律文件，专章规定了反腐败国际合作和资产返还，为各国开展反腐败国际追逃追赃务实合作奠定了基础。目前，公约缔约国达到186个。

〔45〕〔53〕〔54〕冉刚：《国际追逃工作实务》，北京：中国方正出版社，2018年，第28、76-78、27页。

〔46〕〔48〕Mary Chastain,“Obama Administration Warns China over Covert Agents in U.S”,https://www.breitbart.com/national-security/2015/08/17/obama-administration-warns-china-over-covert-agents-in-u-s/.

〔47〕联合国毒品和犯罪问题办公室：《司法协助与引渡手册》，联合国维也纳办事处英文、出版和图书馆科出版，2012年，第16页。

〔49〕杨兴国：《职务犯罪国际追逃追赃实务》，北京：中国检察出版社，2017年，第172页。

〔50〕参见陈雷：《如何破解程慕阳案国际执法合作困局》，《法制日报》2015年7月21日。

〔51〕《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则和2017—2018年反腐败行动计划》，中央纪委国家监委网站，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201609/t20160930_125052.html。

〔52〕参见陈小方：《中美反腐败执法合作有重要成果》，《法制日报》2018年7月12日。

〔55〕例如，《瑞士联邦刑法典》第271条第1款规定：“为下列行为之一的，处监禁刑。情节严重的，处重惩役：未经许可在瑞士境内为外国实施当局或官员有权实施的行为的；为外国政党或外国的组织实施上述行为的；支持此等行为的。”参见徐久生、庄敬华译：《瑞士联邦刑法典》，北京：中国方正出版社，2004年，第85页。

〔56〕参见邱陵：《反腐败国际合作从联合侦查向自主侦查路径转变探讨》，《法学杂志》2019年第4期。

〔57〕参见孙鹍：《大数据分析与计算体系架构研究》，《计算机产品与流通》2018年第10期。

〔58〕参见陈逸群：《深圳去年共追回在逃人员25人 全市追逃追赃工作成绩位居广东省前列》，《深圳晚报》2019年1月15日。

〔59〕〔67〕参见门植渊、齐玉华：《大数据时代背景下职务犯罪国际追逃追赃工作研究》，《湖南科技学院学报》2016年第11期。

〔60〕参见张磊：《腐败犯罪境外追逃追赃的反思与对策》，《当代法学》2015年第3期。

〔61〕〔65〕参见赵宇、张凯晨：《大数据在境外追逃中的应用》，《中国人民公安大学学报(自然科学版)》2015年第2期。

〔62〕参见蒋皓：《最高检院将建在逃贪官数据库》，《法制日报》2014年3月31日。

〔63〕参见杨书文等：《检察机关办理境外追逃追赃案件机制研究》，《人民检察》2016年第14期。

〔64〕参见《中央纪委揭秘追逃追赃9种方式》，《北京青年报》2015年3月19日。

〔66〕〔82〕中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室：《推动追逃追赃工作高质量发展 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利》，《中国纪检监察》2019年第13期。

〔68〕该数据库收集了被盗和遗失旅行证件的相关数据，便于各国鉴别恐怖分子以及其他犯罪分子使用假旅行证件，是最常用的数据库之一。

〔69〕参见汪闽燕：《中法追逃追赃合作取得实质成效》，《法制日报》2016年11月29日。

〔70〕KYC全称Know Your Customer(了解你的用户)，指的是交易平台获取客户相关识别信息的过程，它的目的主要是确保不符合标准的用户无法使用该平台所提供的服务，同时可以在未来的一些犯罪活动调查中为执法机构提供调查依据。

〔72〕参见张兴胜、胡婕：《银行新议题：KYC一体化风险管理》，《中国城市金融》2005年第7期。

〔73〕参见洪冰瑶：《科技创新助力KYC合规升级》，https://www.iyiou.com/intelligence/insight79181.html。

〔74〕追逃方式包括劝返、引渡、非法移民遣返、异地追诉；追赃方式包括通过双边刑事司法协助条约或引渡条约进行追赃、利用赃款赃物所在国犯罪所得追缴法或其他国内法进行追赃、通过境外民事诉讼方式进行追赃、运用刑事政策促使犯罪嫌疑人或其亲属自动退赃、运用刑诉法规定的违法所得没收程序进行追赃。

〔75〕例如，2019年8月，在中央追逃办统筹协调下，国家监委、公安部有关部门通过执法合作，提请柬埔寨执法部门开展集中缉捕行动，将藏匿在柬的4名职务犯罪嫌疑人和重要涉案人员缉捕归案。这是国家监委成立后首次牵头通过双边执法合作方式开展集中缉捕。参见毛翔：《国外“织网” 国内“筑坝”》，《中国纪检监察报》2019年8月8日。

〔76〕有学者将联合执法称之为缉捕，认为其作为一种独立追逃措施的地位正在凸显。参见张磊：《从“百名红通人员”归案看我国境外追逃的发展》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2017年第3期。

〔77〕参见杜邈：《反腐败国际刑事司法协助的新趋势》，《法治研究》2012年第12期。

〔78〕参见肖玮：《目击中美移交巨贪余振东 打开舱门眼里满含期待》，《检察日报》2004年4月21日。

〔79〕参见窦克林：《从成功案例看反腐败国际追逃追赃新突破》，《中国纪检监察》2019年第4期。

〔81〕参见杨京瑞：《“红通”头号杨秀珠自首 会被判处终身监禁吗？》，《法制晚报》2016年11月16日。

〔83〕彭新林：《我国反腐败境外追赃的难点及对策》，《要报(中国法学会)》2017年第22期。

〔84〕参见林雪标：《腐败犯罪境外追赃研究》，福州：福建人民出版社，2016年，第267页。

〔86〕参见《中央纪委办公厅国家监委办公厅印发〈纪检监察机关办理反腐败追逃追赃等涉外案件规定(试行)〉》，《中国纪检监察报》2019年8月21日。

〔87〕如国家监委与联合国签署了反腐败合作谅解备忘录，规定双方在培训和能力建设等多个方面开展务实合作。参见聂新鑫：《推动反腐败国际追逃追赃更加顺畅高效》，《中国纪检监察报》2019年10月22日。

〔88〕参见刘传稿：《打造反腐败国际追逃追赃国际合作新格局——访G20反腐败追逃追赃研究中心主任黄风教授》，《人民检察》2016年第20期。

〔89〕参见李鹃：《追逃追赃战鼓擂动——全国追逃追赃工作培训班侧记》，《中国纪检监察报》2018年4月28日。