过程视角下政府问责效能提升的路径选择

杨 楠

一、引 言

责任政治是现代民主政治的本质特征，也是国家治理现代化的重要目标。构建系统完备、科学规范、高效协同的政府问责体系作为责任政治建设的关键环节，是实现政府责任的核心举措，也是推进现代政府治理体系建设的重要路径。党的十八大以来，中国政府问责的理论研究与实践探索取得了显著成效，政府问责制度日趋完善，为推进政府治理现代化发挥了重要作用。然而，在实践过程中，政府问责仍然存在着一些不足，政府问责的制度优势还尚未完全转化为治理效能。政府问责的精准化、规范化和法治化程度仍需提升，透明性、回应性和公正性有待增强。种种因素制约了政府问责功能的有效发挥，影响了政府责任的实现和责任政治建设。因此，深入探究政府问责效能提升的有效路径尤为重要。

长期以来，国内学术界围绕政府问责的基本内涵、现实困境与完善路径等方面开展了大量的研究，取得了丰硕的研究成果，为推进中国政府问责理论发展和实践探索提供了重要的理论支撑和思想保障。在提升政府问责效能的研究方面，主要存在着三种研究取向。其一，以问责要素为主要分析框架的研究。此类研究在已有研究成果中比例最大、数量最多、成效也最为显著，成为问责领域研究的经典方式。较多学者从问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责后果等多重问责要素着手，探究完善问责制度或提升问责效能的路径。①参见姜晓萍：《行政问责的体系建构与制度保障》，《政治学研究》2007年第3期。陈翔、陈国权：《我国地方政府问责制的文本分析》，《浙江社会科学》2007年第1期。其二，以实践、制度与理念为分析框架的研究。实践、制度和理念是社会分析中普遍运用的三维分析框架，能够较为全面地思考社会现象、解决社会问题。因而，有些学者将此分析框架应用于行政问责研究，重点从增强行政问责动力、健全行政问责制度和强化政府责任理念等角度完善行政问责。①参见韩志明：《实践、制度与理念之间的互动及其张力——基于中国行政问责十年历程的理论思考》，《政治学研究》2013年第1期。其三，以政府问责存在的突出问题为导向的研究。除了上述两类具有明确分析框架的研究方式外，还有大量的研究以政府问责实践中亟须解决的问题为导向，而不拘泥于某种特定分析框架。②张喜红：《完善我国行政问责制的几点思考》，《中国行政管理》2009年第10期。与已有的多数研究不同的是，本文试图从问责的过程维度探究政府问责效能的提升路径，以期为该领域研究提供一种分析视角。

从概念来看，问责是指“问责对象有义务就其行为、政策或职责表现等向问责主体告知、回答、解释和证明，如果问责对象存在失责行为等则应接受问责主体的惩罚或制裁”③张贤明、杨楠：《政治问责及相关概念辨析》，《理论探讨》2019年第4期。。完整意义上的问责行为是问责主体与问责对象之间的复杂互动过程，并非仅指对问责对象失责后进行的责任追究行为，还包括问责对象对问责主体的告知、回答、解释与证明等主要环节。对于问责过程的阶段划分，学者们也进行了深入研究并达成了一定共识。有的学者认为，问责包括“信息（information）、证成（justification）和惩罚（punishment）”④Andreas Schedler,“Conceptualizing Accountability,”in Andreas Schedler,Larry Diamond and Marc F.Plattner,The Self-Restraining State:Power and Accountability in New Democracies. Boulder:Lynne Rienner Publishers,1999,p.17.三个主要维度。与之相似的是，也有学者认为，“信息（information）、讨论（discussion）和结果（consequences）”⑤Gijs Jan Brandsma and Thomas Schillemans,“The Accountability Cube:Measuring Accountability,”Journal of Public Administration Research and Theory,vol.23,issue 4(October 2013),pp.953-975.是问责的基本步骤。因而，从理论上看，政府问责过程可分为信息、回应和惩罚3 个主要环节。当然，上述阶段的划分仅是对问责过程的逻辑推演和规范分析，由于实践中的问责情形存在一定差异，问责过程的3 个阶段也并非总是顺序展开或同时存在。但是，这种分析框架却为全面审视政府问责行为提供了有益参考。基于此，可从完善信息获取机制、健全政府回应机制与强化责任追究机制3 个方面探究提升政府问责效能的有效路径。

二、完善信息获取机制是提升政府问责效能的重要前提

信息是实现政府问责的基础性要素，问责主体能否获取充分准确且有效的信息对于政府问责而言至关重要。从一定意义上说，若缺乏关于行政机关及其工作人员的信息，较多的政府问责也难以启动。当前，政府问责主体与问责对象之间存在的信息不对称问题严重影响了政府问责的精准性、公平性与有效性。因此，完善信息获取机制是提升政府问责效能的重要前提。从信息获取的方式来看，大体可分为问责对象就其行为、政策与职责表现等向问责主体告知和问责主体获取问责对象的履责信息两个方面。由于政府责任类型具有多样性，因而不同问责制度下问责主体获取信息的具体机制存在一定差异。基于此，主要围绕完善社会公众的信息获取机制、完善国家权力机关及其常设机关的信息获取机制以及完善党组织和纪检监察机关的信息获取机制3个方面入手，并从问责对象告知与问责主体获取两个维度展开论述。

(一)积极完善社会公众的信息获取机制

人民是中国一切权力的所有者，因而也是政府问责的根本主体。如果人民对行政机关及其工作人员的履职状况不了解或了解不足，“就无法知道权力行使者是否承担了对人民所负的责任，官员问责制就会成为空谈”⑥张贤明：《官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择》，《学习与探索》2005年第2期。。因此，完善社会公众的信息获取机制是完善信息获取机制的首要之举。

从问责对象告知信息的维度来看，加快促进政府信息的主动公开是保证社会公众能够直接、便捷获取政府信息的主要举措。一方面，积极提升政府信息主动公开的数量与质量，增强信息内容的完整性与真实性。各级地方政府和相关部门都应将依法主动公开事项与本地区或本部门的实际情况相结合，制定详细的且具有针对性和适用性的信息公开目录，不断拓宽主动公开范围。特别要积极扩大与人民群众密切相关的重点领域以及涉及政府决策与执行等核心环节的信息公开。在此基础上，规范信息公开内容，不断提升信息公开的精细化、规范化和标准化水平。同时，健全信息公开的监督保障机制，增强监督的常态化和科学化，从而切实解决信息内容不全面、不准确、不易懂、不实用等信息质量不高的问题。另一方面，规范与创新信息公开渠道，增强公众获取信息的及时性与便利性。信息公开渠道的畅通程度影响公众获取信息的效率，公开渠道的多元性、便利性和适用性对提升政府问责效率具有重要作用。因此，积极推动多元信息公开渠道的互联互通、优势互补、融合发展，建立健全多元信息公开平台联合发布机制，确保政府信息的集中统一权威发布，不断增强信息公开的协同性和规范性。另外，运用新媒体与传统媒体，充分尊重人群与地域的特殊性，有针对性地实现信息公开方式的创新与完善，打通信息公开的“最后一公里”，确保全体人民都能够平等地获取政府信息。

从问责主体获取信息的维度来看，不断增强社会公众申请公开政府信息的规范性和可操作性。申请公开信息是社会公众获取政府信息的重要途径，但由于政府自利性以及相关法律概念模糊等原因，一些地方和部门仍然存在滥用例外原则干扰信息公开等现象。因此，一方面要不断细化依申请公开例外事项。“‘例外’的明确即意味着公开范围的明确，‘例外’不明确则意味着公开的范围亦不明确，反而会吞噬原则。”①常宏宇、张劲：《论政府信息公开的“例外”》，《中国行政管理》2011年第8期。因而，对于有争议的不确定性法律概念如例外事项中存在的“个人隐私”“内部事务信息”“危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定”②《中华人民共和国政府信息公开条例》，《人民日报》2019年4月17日，第9版。等应该积极予以合理解释，并进行更为明确的列举，从而最大限度地减少政府机关的自由裁量权。对于不予公开或无法提供的信息，不仅要依法告知申请人，更要明确地给出详细解释和必要帮助。另一方面，健全相关配套制度与协调机制。加快制定统一详细的、更具操作性的公开办理规范，在保证申请权不被滥用的情况下，适当简化申请流程，提升办理效率。同时，加强政府信息公开制度与保守国家秘密法、档案法等相关法律法规的有序衔接，促进政府信息公开主管部门与保密行政管理部门、司法行政部门等相关机构的协调配合，从而不断提升公众获取信息的便捷性。

(二)积极完善国家权力机关及其常设机关的信息获取机制

各级人民代表大会是中国的国家权力机关，各级政府组成人员由其产生、对其负责、受其监督，县级以上各级人大常委会是同级国家权力机关的常设机关。因而，各级人大及县级以上各级人大常委会是政府问责的应然主体，也是充分实现人民监督的根本组织保障。因此，不断完善国家权力机关及其常设机关的信息获取机制是完善信息获取机制的内在要求。

从问责对象告知信息的维度来看，人大及人大常委会听取政府的相关报告是宪法和法律赋予的基本权力，也是保障人民代表能够掌握政府履责信息、更好地对人民负责的关键举措。当前，各级人大听取同级政府工作报告、发展计划与预算情况的程序规则较为健全，法治化与规范化程度也相对较高。与之相比，政府向同级人大常委会报告工作的相关机制建设则存在不足，制度化与实效性有待提升。因此，健全政府向同级人大常委会报告的机制尤为重要。一方面，不断规范专项工作报告的操作程序。当前的相关法律法规关于政府向人大常委会进行专项报告的规定仍相对笼统与泛化，从而较大地影响了专项报告的规范化和制度化水平。因此，应该对专项报告的频率、时间、人员、形式等各要素加以明确规定，并对报告的准备、开展、反馈与整改等全过程予以详细规范，从而尽量减少报告的随意性与形式化。另一方面，积极提升专项工作报告的内容质量。不仅要依据人大常委会监督法中关于专项工作报告的议题选定范围，并结合各地方工作实际情况依法、科学、民主地选择报告主题，还要探索制定专项工作报告的质量标准，重点围绕报告内容的深度、广度、效度等指标对报告内容标准进行细化明确。既应报告政府“所做何事”，更须就其“如何做事”“问题何在”等关键内容进行深度报告，从而防止报告浮于表面、流于形式。

从问责主体获取信息的维度来看，尽管人大及人大常委会可以通过听取政府多种形式的报告获取政府信息，但在很多情况下，政府很难主动告知其严重失责行为。因而，迫切需要完善人大及人大常委会获取信息的机制，其中，健全人大代表密切联系群众制度是完善人大与人大常委会获取信息机制的关键举措。其一，探索创新人大代表密切联系群众方式。积极推动“流动式”走访调研与“固定式”代表工作站有机结合，努力实现互联网沟通与线下联络贯通融合。“通过‘面联’与‘网联’并举，使代表与群众可以‘全天候’‘零距离’地进行联系”①郎友兴、余恺齐：《为什么要联系？如何联系？联系后怎么办？——人大代表密切联系人民群众的三个议题》，《人大研究》2020年第5期。，从而形成覆盖广泛、立体互联、协同高效的综合性信息获取方式，有效保障信息收集的全面性与广泛性。其二，不断提升人大代表获取信息的质量。不仅要强化人大代表的责任意识和担当精神，使其积极履职尽责，全面深入地了解关于政府履责的信息，从而增强获取信息的针对性与有效性。还要对人大代表密切联系群众工作的各领域与全过程进行监督与考核，从而有效规制人大代表的行为，提升其密切联系群众的效果。

(三)积极完善党组织和纪检监察机关的信息获取机制

“党内问责在我国问责体系中享有重要地位，对党员领导干部的问责是问责的重中之重。”②张贤明：《当代中国问责制度建设及实践的问题与对策》，《政治学研究》2012年第1期。因而，对行政机关中的党组织及行政机关工作人员中的党员，特别是党员领导干部进行问责是政府问责的重要环节，党组织和纪检监察机关也自然成为政府问责中的核心主体，因此还须进一步完善党组织和纪检监察机关的信息获取机制。

从问责对象告知信息的维度来看，随着党内法规和党内监督机制的不断健全，行政机关中的党组及党组成员可以通过多种形式向党组织和纪检监察机关告知其履责信息。其中，述责述廉和请示报告是重要的信息告知机制。③参见吕永祥、王立峰：《党内“精准问责”的要素要件和运行机理》，《理论探索》2020年第3期。因而，完善党组织和纪检监察机关的信息获取机制也将重点围绕这两方面展开。一方面，完善行政机关中的党组及党组成员述责述廉机制。继续规范述责述廉程序，制定明确的述责述廉规则是完善述责述廉机制的核心环节。积极将述责主体、述责对象、述责形式、述责时间、述责流程等加以明确规定，从而避免述责行为形式化。此外，还应进一步细化述责述廉内容。紧密围绕党内监督条例中关于述责述廉内容的原则性要求，制定更具标准化和明确化的内容规范，特别要注意区分述责述廉与业务报告，从而促进述责述廉工作的政治监督功能更加聚焦、作用更加凸显。另一方面，完善行政机关中的党组和党员特别是党员领导干部的请示报告机制。加快建立健全政府党组向同级党委常委会报告工作以及党员领导干部向党组织请示报告工作制度，明确报告对象、报告内容、报告方式与具体程序，不断提升报告工作的程序化、规范化与常态化水平。

从问责主体获取信息的维度来看，党内监督是党组织和纪检监察机关积极获取政府及其工作人员失责信息的有效途径，而巡视监督是党内监督的重要“利器”和具有全局性的战略性安排。因此，不断完善巡视监督机制尤为关键。积极健全巡视制度体系，探索更具效用的巡视监督方法，深化巡视制度的政治监督功能，从而充分发挥巡视监督在发现政府失责问题方面的独特作用。同时，加强巡视制度与其他党内监督制度的有序衔接和密切配合，加快构建巡视监督与派驻监督、纪检监督等其他党内监督机制融合发展的全方位、立体化党内监督格局，切实提升信息获取实效。此外，信访举报机制是党组织和纪检监察机关获取政府信息的重要途径。因而，不断创新信访举报方式，在通过来信、来访、来电举报的基础上，更加注重发挥网络信访作用，从而形成多元化的信访举报平台，增强信访举报的广泛性与便捷性。同时，进一步规范各类信访举报程序，畅通信访渠道，让多元信访举报平台真正运转起来、发挥实效。

三、健全政府回应机制是提升政府问责效能的关键环节

回应性是现代民主政治的核心理念，也是问责的基本属性。“问责被视为一种辩证活动（dialectical activity），在问责主体询问、评估和批评的同时，要求官员予以回答、解释和证明。”①Richard Mulgan,“‘Accountability’:An Ever-Expanding Concept?”,Public Administration. vol.78,no.3 (Autumn 2000),pp.555-573.政府回应是政府问责的关键维度，也是实现精准问责与规范问责的内在要求。在当前中国语境下，无论是政治实践话语还是学术话语中的政府问责都较多注重责任人对于消极性后果的承担，而在很大程度上弱化或忽视了问责过程中的回应环节。②马怀德、周慧：《问责观念转变与突发事件问责——基于突发事件应对的视角》，《中国应急管理》2011年第2期。政府不回应或回应不及时、不准确、不规范等问题依然存在，因而亟须加强政府问责过程中的回应机制建设，切实提升政府问责效能。需要指出的是，从广义的政府回应来看，其存在于政府问责过程的多个环节。本文所指的政府回应，主要是针对从问责主体已经获取信息到对问责对象开展具体调查之前这一时间段。具体而言，可着力围绕以下三方面健全政府回应机制。

（一）着力健全政府对社会公众的回应机制

对人民负责是社会主义民主政治的内在要求，加强政府对公众的回应是健全政府回应的核心内容。随着互联网技术的广泛普及，网络问政由于其便捷性、公开性与互动性等显著特征而日益成为公众进行政府问责的重要方式。因而，健全政府对公众的回应机制主要围绕网络问政中的政府回应机制展开分析。当前，政府在对网络问政的回应过程中存在着“选择性回应”③张华、仝志辉、刘俊卿：《“选择性回应”：网络条件下的政策参与——基于留言版型网络问政的个案研究》，《公共行政评论》2013年第3期。等突出问题，从而影响了问责效能。对此，可以从观念和制度两个层面加以改进和完善。从观念维度来看，尽管法律赋予了人民崇高的地位，但在实际政治生活中，公众在与政府的博弈过程中仍处于弱势地位，政府对公众的“询问”是否回应以及如何回应，在较大程度上仍受制于政府的主观意识。因此，不断培养政府工作人员的责任意识，增强政府回应公众的积极性和主动性，提升政府回应的内生动力是加强与改进政府回应性的关键举措。当然，完善政府对公民的回应机制不能仅依靠政府的主观能动性，更要通过制度建设来约束和规范政府回应行为。一方面，建立健全网络问政中的政府回应制度。对政府回应的时间、内容、程序等具体化和精细化，同时加强对政府回应结果的跟踪落实，提升政府回应的实效性。另一方面，完善政府回应的监督机制。当前，政府对公众的回应深受自上而下的压力型体制影响，上级领导“用‘制度压力’调节‘回应’强度，通过人事任免和绩效考核等方式约束基层政府部门的选择性回应行为”④邵梓捷、杨良伟：《“钟摆式回应”：回应性不足的一种解释——基于S市地方领导留言板的实证研究》，《经济社会体制比较》2020年第1期。。因此，要不断完善网络问政中政府回应的绩效考核方式，将政府内部考核与社会评估相结合，建立健全常态化监督和责任追究机制，从而倒逼政府对公众进行有效回应。

（二）着力健全政府对国家权力机关及其常设机关的回应机制

与普通询问不同，专题询问和质询作为更为“刚性”的监督手段，是人大及其常委会进行政治问责的重要方式，也是政府回应的主要渠道。因此，应从健全专题询问和质询制度两个层面健全政府回应机制。一方面，增强人大常委会专题询问的常态化与互动性。从询问的开展数量来看，人大常委会专题询问作为询问方式的创新与深化，日益成为人大监督政府的重要手段。但是，当前专题询问的数量仍相对较少，例如全国人大常委会平均每年开展3 次左右⑤栗战书：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《人民日报》2020年6月1日，第2版。。因此，应该不断提升专题询问的数量并将开展时间逐步固定下来，从而推动专题询问制度化。从询问的质量来看，目前专题询问主要以口头形式的“一问一答”为主，政府分管领导和相关部门负责人就人大常委会组成人员的问题进行回答，少数情况下会存在追问环节。这种问答模式在一定程度上存在着流于形式的风险，影响了专题询问的针对性和有效性。因此，进一步完善问答环节的程序，增强问答过程的互动性，逐渐探索将“一问一答”形式转变为多轮次的辩论环节，不断拓展问答的深度和广度，提升问答的质量与效果。

另一方面，提升人大质询制度的可操作性和实效性。在实践过程中，人大质询权长期处于休眠状态。据不完全统计，在2017 年，“全国31 个省市区中仅有黑龙江、江苏、湖南、广东等7 个省份开展过质询，全国2856 个县区中仅有40 个县区人大及其常委会行使过80 次质询权，不少地方从人大常委会成立起就没有提出过一起质询案。”①王东亮：《新形势下人大质询制度发展和展望》，《人大研究》2017年第6期。因此，增加质询案的启动频率是提升人大质询工作的前提条件。当前，提出质询案需要人大会议主席团或委员长会议、主任会议决定。尽管这一程序对维护政治稳定具有重要意义，但也增加了对质询案进行不当干预的风险。因此，可以采用列举等方法对不符合要求的质询案的内容、形式等进行明确规定，并将其细化和规范化，从而减少影响质询案启动的人为因素。同时，逐渐建立专题询问与质询的有序衔接机制，对于专题询问结果不满意或不能有效整改落实等情况，可以考虑直接启动质询程序。此外，规范与改进质询的问答程序是完善人大质询制度的重要组成部分。在被质询人员的答复方式方面，应明确被质询人员口头答复与书面答复的适用标准和具体要求，保证答复的真实性和深入性。在质询的问答结果处理方面，虽然相关法律规定了对于答复不满意的可以进行二次答复，但对于二次答复后仍不满意的情况则缺乏明确规定，从而影响了质询的质量和效果。因此，不断完善问答流程，对于最终答复不满意的可考虑组织特定问题调查委员会进行调查或直接进入撤职或罢免程序等，切实提升质询实效性。

（三）着力健全政府对纪检监察机关的回应机制

谈话函询是纪检监察机关处置线索的重要方式，也是判断问题线索是否进入初步核实阶段的重要环节。因此，健全谈话函询制度是加强政府对纪检监察机关回应的重要措施。其一，明确划分谈话函询适用情形。“由于函询比谈话更简便、无风险，基层纪检监察机关不同程度存在谈函不均衡现象。”②贵州省铜仁市纪委监委课题组：《关于运用谈话函询方式处置问题线索的调研》，《中国纪检监察报》2019年12月12日，第8版。纪检监察机关在实践中更倾向采用函询方式，这也在很大程度上导致被询问人答复的真实性、深入性与互动性等较难保证，因此应明确划分谈话与函询的适用情形，逐渐增加谈话的使用比例。其二，规范谈话函询操作程序。当前，谈话函询程序仍不健全，谈话函询质量不高、“走过场”等问题较为突出。因此，对于谈话程序而言，应严格制定谈话方案，明确谈话的时间、地点、人员等，增强谈话过程的互动性、针对性与深入性，并加强对谈话过程的完整记录和存档。对于函询程序来说，则需要加紧制定统一的文书格式，规定函询的内容、形式、答复时间以及相关证明材料等。其三，加强对谈话函询结果的运用。当前，很多谈话函询变成了消化问题线索的方式，“存在一谈了之、一函了之的情况”③重庆市黔江区纪委监委课题组：《关于运用谈话函询方式处置问题线索的调研》，《中国纪检监察报》2020年1月23日，第8版。。因此，相关部门应加大对谈话函询结果的抽查核实力度，并不断提升抽查比例，从而减少逃避责任追究行为。对于经调查不属实的，应该进行二次谈话，若仍然不承认错误，可考虑直接进入调查或审理环节，加强谈话函询与其他工作程序的衔接配合。与此同时，注重谈话函询结果的跟踪监督与回访，并及时纠正或惩处整改不力现象，确保谈话函询落到实处。

四、强化责任追究机制是提升政府问责效能的核心保障

惩罚是问责过程的核心维度，也是保证责任实现的强制性措施，甚至从一定程度上来讲，“问责意味着某种惩罚”④Robert D.Behn,Rethinking Democratic Accountability. Washington,D.C.:Brookings Institution Press,2001,pp.3-4.。一般而言，如果问责对象存在某种失责行为，就应当接受相应的惩罚。“如果允许违规行为不受惩罚，那么纪律的权威就会逐渐为违规行为所侵蚀。”⑤[法]爱弥儿·涂尔干：《道德教育》，陈光金、沈杰、朱谐汉译，上海：上海人民出版社，2006年，第123页。惩罚对于问责而言尤为重要，惩罚的方式可能是“刚性的”纪律处分或法律制裁，也可能是“柔性的”道歉、诫勉谈话等。但需要说明的是，无论哪种惩罚方式，惩罚本身并非主要目的。“惩罚从实质上讲是朝前看的：它关心我们对于社会，包括罪犯，可能做的将来的善事。”①[英]H.L.A.哈特：《惩罚与责任》，王勇、张志铭、方蕾等译，北京：华夏出版社，1989年，第153页。因此，惩罚更重要的意义在于能够产生强大的震慑作用和边际效应，通过惩罚性后果约束政府权力，减少甚至避免失责行为。当前政府问责实践中，责任主体不明、责任类型不清、量罚不公等问题不同程度地影响了责任追究结果的公正性和有效性，从而制约了问责效能。因此，强化责任追究机制是提升政府问责效能的核心保障。

（一）理顺权责关系，明确责任主体

责任主体是责任追究的目标，明确责任主体即明确“由谁担责”是保证责任追究结果公正的重要前提。在政府问责过程中，对于个体官员的失责行为，由于责任主体相对清晰，一般情况下较为容易对其进行责任追究。但是对于多元主体参与的政府治理过程，如集体决策的失责行为，就很容易出现“多手难题”。政府间、部门间以及官员间存在相互推诿、逃避责任等现象，从而导致真正应该承担责任的主体没有受到应有的惩罚。特别是处于弱势地位的人员更容易被当作“替罪羊”，“那些能够解释和引导公共舆论的人，往往能够有效地将失败和困难归咎于他人”②Gerry Stoker,“Governance as Theory:Five Propositions,”International Social Science Journal, vol.50,issue.155(March 1998),pp.17-28.。因而，需要进一步明确责任主体，从而实现政府责任的明确化和法定化。其一，优化政府组织结构，积极推进政府机构改革。政府机构是政府职责的载体，推进政府机构改革是理顺政府权责的重要基础。当前，政府机构设置的科学性与合理性仍有待提升，不同机构之间存在职权不清的现象。③马雪松、王慧：《现代国家治理视域下压力型体制的责任政治逻辑》，《云南社会科学》2019年第3期。因此，应该积极转变政府职能，并依据政府职能合理增设、合并和裁撤相关部门，切实解决机构重叠、职责交叉、权责不清等问题，从而构建分工明确、科学合理、协同高效的政府组织体系。其二，坚持权责一致原则，科学划分政府权责。权责一致是现代公共行政的基本原理，也是责任追究的重要原则。在政府权力运作过程中，权力与责任具有统一性，有权必有责，有责需赋权，权力越大则责任越大。因此，应“根据权责一致的基本原则，明确身处何位，该干何事，所肩何职，应尽何责”④张喜红：《权责一致：责任政治建设的基本前提》，《思想战线》2016年第6期。。其三，完善政府权责清单制度，推进政府责任划分制度化、法治化。政府的权责关系不仅需要理顺弄清，更需要将其法定化。深入推进政府权力清单和责任清单制度，依法确权明责，将政府间、部门间以及人员岗位间的权力与责任的具体内容、范围边界等精细化、明确化和法治化，从而有效防止有权无责、权大责小等权责不匹配现象。

（二）厘清责任类型，构建多元协同的责任追究体系

分清责任类型即明确“所担何责”是实现责任追究的重要条件，也是影响责任追究结果公正的重要因素。现代政府的责任并非铁板一块，而是多元复合的责任体系，具有不同的责任类型。关于公共问责类型的划分，有的学者从控制来源和控制程度两个维度将其划分为科层责任、法律责任、专业责任与政治责任。⑤Barbara S.Romzek,Melvin J.Dubnick,“Accountability in Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, vol.47,issue.3 (May 1987),pp.227-238.基于此，中国的政府责任主要包括政治责任、行政责任、法律责任和党纪责任等主要类型。由于责任类型的不同，责任追究的主体、程序、结果等也存在差异，从而形成了不同的责任追究机制。因此，应该在明确责任类型的基础上，针对不同责任类型进行与之相应的责任追究。有时一种失责行为可能涉及一种责任，有时可能包含多种甚至全部责任。因此，确保应担责任的全部有效追究是责任追究公正性的内在要求。然而，在当前政府责任追究中，仍存在以追究个别责任代替全部责任的现象。追究党纪责任和行政责任的情形较多，政治责任和法律责任的追究则相对不足。因此，积极构建多元复合、协同高效的责任追究体系，从而保证责任追究类型的完整性。其一，进一步完善党纪责任和行政责任追究机制。以纪检监察机关为主体开展的责任追究是当前中国政府问责中主要的责任追究机制。因而，深入推进党纪责任和行政责任追究的精准化、规范化和法治化，针对官员的失责行为进行严肃追责，不断增强责任追究工作的针对性和有效性。其二，逐渐加强政治责任追究机制。当前，追究官员政治责任的现象相对较少，人大在政府责任追究中的作用尚未充分发挥。因此，应该不断增强人大及其常委会的追责能力与追责效能，逐步提升罢免案的可操作性和运用频率，从而真正实现官员的政治责任。其三，对于政府官员的违法行为，要同时开展法律责任追究，不能因追究了党纪责任或行政责任而免除了法律责任。此外，积极加强各种责任追究机制的协同配合、融会贯通和有效衔接，切实提升责任追究效能。

（三）规范与公正量罚，建立健全容错机制

量罚即裁量失责主体“担责多少”是实现责任追究的关键步骤，也是对责任追究结果影响最直接的环节。量罚程序是否规范、量罚结果是否公正关乎责任追究的公正性。当前责任追究实践中，量罚仍存在较大的随意性和主观性，“受领导意志、舆论炒作等因素影响，处罚结果轻重不一更为明显”①楼国康：《规范执纪问责方式 释放法规制度力量》，《检察日报》2015年10月27日，第7版。。因此，一方面，规范量罚程序，明确责任分担，增强量罚的规范性和公正性。逐步提升案件审理过程的公开性，加强对集体决定环节的明确记录，避免因个别领导人意志而干扰量罚结果。同时，对于涉及多人的失责行为，应该合理划分领导责任、监督责任、直接责任等。坚持错责相当原则，明确责任分担，避免出现领导的责任大而惩罚小等问题。另一方面，坚持宽严相济原则，建立健全容错机制。与“失责必问、问责必严”一样，“惩前毖后、治病救人”也是政府问责的基本原则。对于严重的失责行为特别是故意为之的行为必须依法依规严肃处理，从而确保责任落实且发挥震慑警醒作用。但是，对于在改革发展稳定过程中出现的情节相对较轻的无意过失行为，也应该予以区分和宽容对待②《把新发展理念落到实处》（2016年1月18日），习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第225页。，从而激励政府工作人员敢于干事创业、勇于担当作为，减少与防止出现因追责失度或追责不公而引发的“为官不为”现象。为此，应加快建立健全官员容错机制，推进问责与容错均衡发展。进一步细化和明确减责或免责的适用情形，“要有清晰的技术边界”③毛寿龙：《“容错免责”需给改革者划定“权利”边界》，《人民论坛》2016年第12期。，制定更具操作性、科学性和规范性的责任减免认定程序和实施细则。同时，严肃、慎重和规范使用减责免责条款，加强对容错减责免责工作的监督。既要对符合条件的官员进行责任减免，又要防止相关条款的滥用，避免将容错机制当作避责工具，从而影响责任追究结果的公正性。

五、结论与展望

基于上述研究可知，信息、回应与惩罚是政府问责过程的3 个主要环节。因此，在过程视角下，提升政府问责效能应以完善信息获取机制为重要前提、以健全政府回应机制为关键举措、以强化责任追究机制为核心保障，从而不断增强政府问责的科学性、民主性与公平性。笔者意在强调两个方面，一方面，积极转变问责理念，不仅要重视完善政府问责过程中的责任追究环节，还要对信息与回应环节进行改进，从而更加全面整体地思考政府问责效能提升的有效路径；另一方面，不断强化政治问责，更加注重发挥公众和国家权力机关在政府问责中的积极作用，把以人民为中心理念贯穿于政府问责的全过程。

责任政治建设是推进国家治理现代化的有效路径，应与现代化建设同步推进。问责是实现责任政治的核心举措，因而，探寻政府问责效能的提升之道作为政府问责理论研究和实践探索的重要内容永远在路上。政府问责作为一种社会关系，涉及的环节众多、关联的领域广泛，本文无法对提升政府问责效能的全部路径进行研究，仅就每个维度内的突出问题加以论析。因而，伴随着问责实践的不断发展，继续围绕问责过程的三个维度开展更为精细化和科学化的研究尤为必要，从而为全面提升政府问责效能提供有效支撑。