面向现代化新征程的城市治理

董 慧

(华中科技大学 马克思主义学院，武汉 430074)

提要： “十四五”时期，是我们开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要时期。城市作为现代化国家的基础组成部分，是这一新征程开启的重要场域，是新征程开启的主力军。新时代我国城镇化发展逐步走向成熟，城市治理的地位日益突出。城市治理作为国家治理现代化的重要组成部分，作为经济社会高质量发展、人民生活高品质提升的重要手段，在现代化新征程中具有举足轻重的作用。深刻认识城市发展规律，准确研判当前城市发展面临的新问题与新机遇，明确城市在新时期的作用，认清城市在实现中华民族伟大复兴中国梦中所肩负的新责任，积极提升城市治理水平，推进城市治理体系和治理能力现代化，实现高质量的城市治理，满足人民群众对城市美好生活的期待，是面向现代化新征程的城市治理所应该担负的重要使命。

一、问题的提出

党的十九届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，这是在百年未有之大变局的时代关键点、两个一百年奋斗目标的历史交汇点所绘制的全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，意味着我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。“十三五”时期，既是决胜全面建成小康社会的阶段，也是新型城镇化加快推进和取得突破的阶段。2019年我国城镇化率已达到60.6%，城市社会面貌发生了根本性变化，可以毫不夸张地说中国的城市发展创造了人类文明史上的奇迹。城市居民的居住条件、生活配套、通勤设施、公共空间、社会保障等不断提升与改善，人们对城市生产、生活和生态空间的满意度、认同感和归属感不断增强。这些成就，是由有中国特色的社会主义城市治理所创造的。“十四五”时期，我国城市化道路怎么走仍然是经济社会发展需要面对的重要战略问题[1]，提高城市治理水平，抓好城市治理体系和治理能力现代化，是具有重要性和紧迫性的问题，越发突显出进入新发展阶段国内人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[2]和国际格局动荡变革对城市治理提出了新要求。从内部关系来看，我国城市建设面临着一系列诸如城市人口基数与基础设施不匹配、城市创新体制机制障碍、城乡区域协调不足、城市安全底线受到挑战等复杂性的问题；从外部环境来看，我国城市建设进程正处在全球环境日益增长的不确定性中，既有西方文明与本土文化的剧烈碰撞，还有常规风险与现代性非传统风险的双重叠加，更有全球大流行的新冠肺炎疫情所带来的新压力。在快速城镇化进程和历史坐标新转变的大背景下，城市这一代表着复杂社会关系的利益共同体，既承载着人们美好生活的新期待，也充满着复合性、聚集性的新风险。在新的历史起点，诊断我国城市治理面临的更加严峻的现实任务，破解城市治理实践难题，积极探索新时代城市治理的实践建构，更好地完成城市治理体系与城市治理能力的现代化转型，实现城市发展和国家发展同频共振，是扎实推进、稳步开启第二个百年奋斗目标的重要任务。

二、城市治理的实践逻辑

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，党的十八届四中全会突出强调多层次多领域的依法治理，党的十八届五中全会针对社会治理领域存在的问题，对加强和创新社会治理做了全面部署。2019年党的十九届四中全会则将推进国家治理体系和治理能力现代化作为治国的纲领性要义和战略性精神。2020年党的十九届五中全会明确提出“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”，并对此提出了重要举措。从整体性视角来看，城市是国家发展的重要空间有机体和内生动力，城市治理好了，城市的形象、城市的品质、城市的精神、城市的能级才能提高，并且在经济上创造更大财富，社会也能保持和谐稳定。更为关键的是，城市治理是实践国家治理的具体单元，也是全面建设社会主义现代化国家总体目标中需要关照的关键环节，城市治理现代化水平决定着国家经济社会文化的发展。中国现代化的进程，是解放思想与改革开放的历程，是经济飞速发展、科技日益进步的历程，同时也是城市日益走向强大与美好的历程。在这一进程中，我们不断推进城市治理体系和治理能力现代化，努力保障城市空间正义与人民的城市权利，可以说，在协调各方面关系、维护公平正义、满足人民期许、实现和谐社会的长治久安方面，城市治理能力在不断提升。我们既重视城市的功能性、人们日常生活的效用性，更重视城市对于社会美好、正义生活、可持续的人类文明的重要性。所以城市治理有明确的方向，在实现社会主义现代化国家的城市实践中，在美好生活的追求、空间正义的实现、城市权利的保障方面，走出了具有中国特色的城市治理道路。

(一)对于空间的辩证性理解，是城市治理实践逻辑的方法论基础

城市治理在某种意义上可以看作是通过空间去促进公平正义的实践，它的目的是保障人们在居住、安全、生产、就业、教育、消费、福利等方面有更公平的机会，使人们在城市中能够生活得更好。因此，空间的分析视角对于城市治理而言，具有基础性的意义。空间既构成城市人与人之间关系、社会生产关系以及整个城市发展的过程，同时也卷入诸如城乡空间的失序、区域不平衡发展、生产要素非平等的空间分配等进程之中。空间对于城市治理而言具有一种内生性、嵌入性的内涵。为学界所熟知的空间转向，即空间研究、空间视角、空间范式的社会性转向，告诉我们空间容纳了复杂的社会关系，这种社会关系集中体现了空间生产的资本性。同时，可以借由空间认知模式的转变逻辑，形成对空间更为人性与辩证的认识。那就是空间既是物质性的、精神性的，也是社会性的、实践性的。城市是有机的社会空间形态，也是理解空间社会性的最真实、最生动的地方。以空间视角来看，城市治理既是社会发展的产生，也体现了空间辩证法的运用，它是对公民、国家、政府等在制度和城市空间框架中如何展开行动并且创造着我们的城市生活的深刻说明。治理是在管制主义这一理论框架基础之上转变而来，它代表着一种新型管制方式，这种管制方式产生于新福特主义积累制度之下。空间在城市治理中扮演着重要角色，是影响城市治理的重要因素。因此需要对城市问题、危机、困境产生的机理与形成方式形成一种空间认知，比如，准确洞悉资本扩张与城市空间重构、城市人口与文化变迁、城市规划与城市政治变化、城市生态环境的改变。并且在此基础之上建立城市治理的空间分析理论框架，反过来以理论来指导具体的城市治理实践，对城市空间进行有效治理，提升城市治理现代化效能。当然最根本的出发点是城市空间本来就是人创造出来的，城市空间的特性与人的实践紧密相关，而治理的主体是人，因此空间对于城市治理而言具有基础性、重要性的意义。

(二)对于正义的价值性考量，是城市治理实践逻辑的根本性目标

中国现代化进程既有世界现代化进程的普遍特征，也具有自己独特的追赶性、后发性与过渡性的特点，那么在城市治理中除了要强调规范、法治、法律的引领之外，还需要在良法基础之上的善治。因此，对正义的价值考量，是城市善治的重要价值内涵。城市作为治理所实施、运行的空间，是一个矛盾和冲突汇聚地。治理的行为主体是在城市空间中的，我们需要以空间作为治理的切入点，关注正义这一重要的价值诉求。要警惕资本的僭越，考量政府的职能以及政府与市场、与社会之间的关系，不断推动社会利益结构走向合理与公正，以此来推动城市治理的提升。正义的价值考量是对“空间资源、生产、分配、利用、交换、占有及消费”[3]的公正性考量。空间中的要素、空间之间的组合以及空间本身的建设都能够促进“能量之流、原料之流、劳动力之流与资讯之流等”[4]，各种资源要素要达到最佳的生产结合。同时还要看到，空间生产在推动经济增长的同时，还会产生诸如空间异化与极化、空间控制与剥夺、空间隔离与排斥、空间精神文化价值被侵蚀等问题。这与城市空间满足人的主体性成长和自我实现相违背，不符合正义的要求与目标。城市治理，善治的重要目标之一就是要通过对城市的空间使用价值的构建，促进城市健康发展，以此带动城市居民的幸福美好生活。伴随着中国城镇化的飞速发展，也产生了一些为了实现经济效益而牺牲生态环境的问题，生态正义成为城市治理的重要价值目标。城市是地理环境的物质积累中心，也是生态环境链上的重要环节。在大规模推进城镇化的进程中，能源、建筑、交通等领域产生的垃圾、废气和有毒有害物质排放到环境中，不仅会破坏生态环境，也会危害城市自身可持续发展的环境。导致城市生态正义破坏的根源常常在于市场和资本逻辑，有不少垃圾、污染排放物会转移到较为低等低劣的生存空间，这些空间也正是弱势群体的空间，他们的空间生态价值应该得到应有的重视。

(三)对于权利的平等性建构，是城市治理实践逻辑的规范性保障

城市权利是城市治理的重要构成性范畴，面对城镇化引发的诸如城市生产格局、城市景观样态、城市生活方式的空间变革，城市权利的平等获取成为关涉人的生存和发展的核心问题，因此也是城市治理需要实现的基本目标。城市权利是空间权利在城市社会的具体表现形式，它意味着对空间资源、空间利益、空间分配的协调与平衡，也代表着对空间剥削、空间压迫、空间不平衡的对抗。它对城市中人的生存生活、人与人之间的社会关系、整个城市文明以及人类文明的发展具有深刻的影响。特别是现代化进程中，城市的不平衡发展导致城市空间的不平衡关系，这种不平衡既是城市社会关系的不平衡，也是资本与劳动力之间的不平衡、富裕阶层与贫困阶层之间的不平衡。城市空间的不平衡最为突出的表现就是城市空间贫困，这种贫困是在与城市空间财富、城市空间繁荣相对比意义上的贫困。如果说城市空间财富代表着强大的空间集聚功能与效应，能够在非常短的时间内投入资本并产生高收益，具有丰富的价值，那么城市贫困是与之相反的一种状态。之所以会有城市空间贫困问题的产生，是因为优质的、优势的资源、资本都会流向中心，使得中心产生强大的集聚力和辐射力，越是优质的空间，其吸取资本、资源的能力就越强。这样就导致不平衡的空间关系产生，形成一种不平衡的发展并且得到固定与强化。这种发展往往以资本、效率和利润作为目标，以牺牲大多数人的空间利益和空间权利作为代价。对此，城市治理需要介入，即需要在多元化的空间行为主体、空间利益冲突之间进行协调，最终让主体平等获取其空间权利，实现空间利益的平衡。主体既包括城市人，也包括从农村走出来的“城市人”。城市空间资源、环境、权利应该平等地为民众所享有。无论是从集体性权利，还是从个体性权利的角度来看，城市中的每个人，不管他属于哪个阶层，在生产、创造、占有、使用空间上都是平等的。多元主体参与、法律法规保障、福利政策对边缘或弱势群体的相应倾斜，以及城市主体的创造性与空间生产的正义性、权利的属人性与城市发展的商业性之间保持平衡，这些都是城市治理的重要任务。

尽管中国城镇化道路充满坎坷，但改革开放以来，伴随着对城市及其发展规律认识的深化、城镇化战略的调整、相关体制机制改革的推进，中国的城镇化逐渐走上正轨。可以说，城市发展方式的转变以及城市治理能力的提高，成为改革开放以来城市发展最为突出的成就。城市治理的使命及其实践逻辑，在中国城镇化的发展历程中不断被确证。我们不断地认识到城镇化是带动社会经济发展的最大动力，科学应对城市发展过程中的变化与挑战，准确把握城市治理过程中面临的重要问题。一方面，深刻理解了空间不仅仅只是意味着地理，也包括对城市中各种权力关系、利益资源、环境格局的样态的介入、塑造与控制，空间的政治性、战略性与城市治理紧密相关。城市治理的空间性及其相应的目标任务就变得更加清晰，明确了城市规模、结构和性质上的空间变化引起的治理主体、治理方式、治理过程以及治理对象的变化。另一方面，明确城市善治的目标，在城市基础设施建设、城市的公共服务体系完善、文化教育等方面有的放矢地提出改进措施，在城市治理的主体、方式及权责方面不断协调，既保障人民基本的城市生活需求和权利，同时也在人民的获得感、幸福感的满足和提升方面真正回应关切，扎实推进城市治理能力现代化。尤其是北京、上海、广州①这几个城市的治理实践模式和策略，以及它们所创造出来的成就，充分彰显着中国特色社会主义城市治理所独有的“善”“正义”和“以人民为中心”的内涵。

三、城市治理的新挑战新机遇

城市治理是城市转型发展实现现代化的重要手段。城市治理既是理念也是实践，中国城镇化进程中城市治理的地位、作用及成效日益突显。2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出“城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段”，提出“优化城镇化空间布局和形态”；2015年中央城市工作会议再度强调城市进入新的发展时期，“要转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”[5]；2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》整体谋划新时代国土空间开发保护格局，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供保障；党的十九届四中全会提出“构建区域协调发展新机制”；党的十九届五中全会强调继续推进以人为核心的城镇化，并且为实现新型城镇化做了具体的战略部署。这反映了国家以全新的、整体性的、空间性的视角，对推进城市治理体系和治理能力现代化，进而实现美好、均衡、正义的新时代中国特色社会主义城市所做战略规划。但我们要深刻地认识到，从中国本土来看，城镇化仍旧是不平衡的。李克强总理“胡焕庸线能否突破”之问，既是对当前中国人口地理、经济、文化、社会空间格局历史演变和当前状态的研判，也引发我们认真思考城市治理究竟应该解决什么问题、达到什么目标、如何达到这一目标的关键性问题。从世界城市化进程来看，我们经历着人类历史上最大规模的城市化，巨型城市、都市圈、全球城市网络的出现，这些既是中国城市迅速崛起的现实基础，同时也使中国城市的发展出现了一些难题，它们既带有城市化的一般特性，也具有中国本土的特点。如：粗犷型经济发展、加速度的区域化过程中日益增长的区域发展不平衡不充分、城乡二元结构与数字鸿沟、基础设施与生态环境、文化保护与文化认同、网络空间安全与治理、全球城市崛起中的城市治理、超大城市风险防范与治理等问题。

改革开放前后的城市治理是在物质条件极为匮乏，落后的社会生产与人民日益增长的物质文化需要之间的矛盾十分突出的情况下进行的。在这种发展压力下，城市治理主要为工业化和商品经济的发展服务，城市社会性、多元化发展本身就是一种附属性的。因为经济增长、物质生产是第一要务，城市空间的规划和建设常常不是以人为中心，而是以生产为中心，人民的生活品质、精神文化需求则居于次要位置，而物质的生产则是主要的。随着我国物质生产的丰富，主要矛盾的变化，人们追求更加美好的生活慢慢成为城市治理的中心要义。城市的人性、生活性而不是物质性、生产性变得更为突出，人们的需要变成了物质发展之上的更为多样化、高品质的需要，新时代是人们希望过得“更方便、更舒心、更美好”的时代，这个时代以人和生活为中心的治理逐渐成为城市治理的核心要义。这种转变也正是对城市过度经济化而造成的“城市病”的一种应对策略。

这一核心要义在由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化大步迈进的关键时期更为突显。对于城市治理而言，面临着比以往任何时候都要复杂的新矛盾新挑战，担负着比以往任何时候都要更为艰巨的新任务新使命。除了城市快速发展所带来的诸如差距拉大、城市结构失衡、城市污染突出等各方面的挑战之外，还有城市体量的扩大、人口密度的增强、资本的快速集聚，城市规模越来越大，城市社会关系越来越复杂，特大城市与超大城市的出现带来一系列的风险与挑战。2020年新冠肺炎疫情的爆发与全球大流行，引发全球经济的衰退，也给全球城市治理带来巨大冲击与挑战，越发让我们认识到“复杂、动态和多样化的城市环境需要强大的治理能力”[6]。疫情防控初期，城市居民对疫情的警觉意识低，相关部门对信息的报告不及时，城市应急管理链条过长等导致疫情防控速度缓慢。一些数据信息的不对称与孤立现象，使得政府在风险识别、风险分析、风险预测、风险决策中处于被动状态，使我们意识到城市治理中精细化、网络化的完善与强化至关重要。还有诸如基层社区工作者在防治过程中存在着工作繁琐、上下信息不畅通、治理混乱等非秩序化的问题，将治理主体队伍素质和能力需要提高这一问题突显出来。另外，城市居民有效参与治理能力也非常有限。突发疫情也将社会组织参与城市治理的非专业化、非秩序化的特点表现出来。城市经济和国家发展受到重创，城市经济社会生态、健康和谐稳定受到严重威胁。尽管我们打赢了疫情防控的阻击战，疫情防控工作取得了阶段性胜利，但疫情对政府、个体、社会组织等社会治理主体所带来的风险还将持续存在。如何使疫情对城市发展未来可能存在的长期影响降到最低，包括城市经济生产和活动方式改变、人们就业机会的减少、人们收入水平降低以及收入不平等问题、城市交通和基础设施受到破坏、城市资源供给不足等各方面的影响，积极思考城市治理水平的优化，更及时、精细地破解城市治理的难题，更科学、更人文、更有效、更快速应对诸如突发性公共卫生事件的挑战，这将关系到我们能否准确评估并化解新冠肺炎疫情形成的压力，在危机与挑战中开拓新局，实现城市治理创新和可持续发展。

城市治理的新挑战新机遇，在现代化新征程中突出表现为如何实现高质量的城市治理，如何高质量推进城市治理现代化，如何实现城市高质量发展。我国已进入高质量发展阶段，进一步全面深化改革、增强科技创新能力、积极融入全球城市治理体系变革、城市治理绿色内涵的挖掘、城市治理精细化的推进，既是城市治理在新发展阶段面临的新挑战，同时也是城市治理在新的历史交汇点应该着力把握的新机遇。党的十九届五中全会对我国所处的深刻复杂环境做出了准确战略研判，我们处在新的发展阶段，新的发展阶段充满复杂性、不确定性，但仍旧是重要战略机遇期。改革开放为我们走向社会主义现代化强国奠定了重要基础，浦东开发开放的成功、深圳的腾飞就是最强有力的证明。浦东积极落实党中央的决策部署，在扩大开放、自主创新方面创造了让世界刮目相看的成就，展现了城市在经济、金融、贸易、科技方面的竞争力与创新力。在现代化新征程上，城市治理也处在新的历史方位，机遇与挑战都有新的变化。用精准的治理方式、手段、工具，更精确地解决与人的需求紧密相关的城市设施、生产生活环境、风险管控等不同领域的问题，体现治理效果的功能性、层次性和细致性，使人们获得满意舒心的生活品质，提高城市的包容性和城市效率；以高质量发展为目标，在经济增长、国土空间规划、产业结构布局调整与优化、民生服务的改善与提高、政府管理创新这些方面既体现增量的发展，更体现质量改善和提升的发展；把全生命周期管理理念贯穿到城市治理中，在城市公共卫生体系的建构上突破和创新，提高城市的安全性和稳定性；充分用好信息技术、大数据、人工智能，在城市基础设施、交通运营、安防与城管、社区服务水平的落地实施，实现对城市居民生活、工作、教育等领域的智能化覆盖和响应；推动绿色低碳、无碳的城市发展，保持城市生态环境与城市发展之间的平衡与辩证关系，在垃圾分类处理、污染防治方面促进绿色转型，最低成本、最低能耗提高城市运行效率，建立起稳定和强大的城市生态安全屏障与保护格局。这些现代化新征程中出现的城市治理的诸多问题，很多是以前未曾遇到过的，都需要我们以战略的眼光、系统的观念、协同的方法深刻认识，对城市治理的功能与目标、价值与使命重新定位，稳定高效地推动城市治理迈向新阶段。

四、开启城市治理的现代化新征程

“新时代经济特区建设要在更高起点上推进改革开放，要建设好中国特色社会主义先行示范区，形成全面深化改革、全面扩大开放新格局，率先实现社会主义现代化”，“提高城市治理现代化水平，开创人民城市建设新局面”，“要完善城市化战略，把人民生命安全和身体作为城市发展的基础目标”，“加快城市群和都市圈轨道交通网络化，提高农村和边境地区交通通达深度”，“加强数字基础设施建设，推动制定智慧城市指导原则”，习近平总书记重要讲话精神和中央对于未来城市发展的战略规划和明确要求，内容深刻，内涵丰富，对于我们启航全面建设社会主义现代化城市新征程具有重要的指导意义。要坚定不移地以新发展理念为引领，把创新、协调、绿色、开放和共享理念贯穿到城市治理的全过程和全领域，建构更高水平的城市经济新体制、健全更完善的城市社会保障机制、创新更有效的城市治理策略统筹机制、打造更丰富的城市公共文化服务机制、推进更高效的城市科技创新体制机制，积极落实新发展格局的决策部署，在制度创新、科技创新、产业创新上实现突破，并且将城市现代化的治理体系真正落实到制度执行、主体参与、技术支撑、产业创新、环境保护方面的具体行动中。具体而言，需要在以下几个方面着力落实。

(一)深化以人民为中心的价值理念

习近平总书记在多次会议和考察中明确提出“城市是人民的城市”这一核心思想。《国家新型城市化规划(2014—2020年)》提出要推动人口市民化进程，使人民与市民合二为一。2015年11月10日，中央财经领导小组第十一次会议中谈到城市工作时指出“要推进农民工市民化，加快提高户籍人口城镇化率”[7]，进一步阐明了人民城市这一要点。无论是外来的人口，还是城市中未被市民化的群体，抑或是城市中的原著居民，他们都是人民的一分子。城市转型发展的浪潮中，都需要积极的促成他们分享城市发展成果，要鼓励他们在城市中安居乐业，使城市成为他们追求美好生活的有力依托。这一思想与我国改革开放以来城市化推动的整体社会转型直接相关。当我国主要人口生活在农村时，党和国家把”三农“问题作为工作的重中之重，每年的中央农村工作会议对农民、农村、农业给予了极大的关注(此处并不意味着城市工作不重要，只是相对于整个国情而言)。而随着我国从农村社会向城市社会的转型，人们开始越来越集中涌向城市，他们建设城市、分享城市，追求更为美好的城市生活时，城市也成为他们主要居住的生活空间。城市化的本质也应该突显市民化，也就是既能为新入住者提供城市性的公共服务，也可以为未享受到城市发展成果的老居民提供相应的服务。“十四五”时期经济社会发展仍需要坚持以人民为中心的原则，民心是最大的政治，民心是最大的力量。一以贯之的价值原则，才是城市发展的稳固的基石。城市治理的人民性，实质上意味着更多的人在城市中寻求更好的生活，应该尊重他们的理想，保证他们的权利，促成美好生活的实现。在城市治理中，要进一步深化以人民为中心的理念，创新城市制度。现代化新征程中的城市问题，较之于传统认识和传统问题而言，具有更大的复杂性、综合性，城市社会的美好发展、城市居民的正义诉求、城乡融合发展是现代化建设的重中之重，这也对城市制度的创新提出要求。中国现代化发展的历史实践证明，制度是人民当家作主地位和权利的根本保障。制度保障权利的机理中包括了制度自身的优越特性、实施功能和创新机制。城市制度的科学性、实践性和体系性始终贯穿于国家发展、社会治理和个体存在三个层面之中。随着城市化进程的加快，现实情况已经发生了很大的变化，因此制度必须进行创新才能不断适应现实的改革。当然，要始终把握城镇化的核心是人口的城镇化[8]，城市发展具有人民性的内在要求，城市发展惠及的不仅仅是先来后到问题，而是邓小平改革开放之初就提出的“共同富裕”问题，更是习近平总书记提出的全体人民共同富裕问题。现代化新征程是以人民为中心的共享发展的新征程。

(二)打造绿色有机发展的生态格局

现代化是人与自然和谐共生的现代化，是“绿色成为普遍形态”的现代化。党的十八大以来，生态文明建设成为“五位一体”建设的重要一维。中央城市工作会议中提到的“统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性”[9]，非常集中地突显了生态城市建设的思想。习近平总书记指出“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”[10]，“努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园”[11]。我们应该以习近平总书记提出的生态文明、生态城市建设思想为指导，深入挖掘城市治理中的绿色内涵、生态原则。改革开放至今，我国的居民生活空间主要是农村和城市两种形态，而且呈现前者向后者的转型，农村社会具有乡土性和田园性，城市社会则具有经济性和文娱性。而在这个转型的过程中，我们迫于发展的压力，在城市建设过程中过分地强调经济性和文娱性，而没有在文明发展前进的过程中继承生态建设这一重要理念，使我们的发展实质上是一种关注经济的发展，而不是一种关注生活品质提升的发展。绿色、生态城市建设，已成为世界性的重大问题。很多全球城市认识到绿色发展对于实现城市社会与人类自身的良性循环以及人类文明的可持续性至关重要②。在全国首个区域性环境治理纲要——《珠江三角洲环境保护规划纲要(2004—2020年)》中，广东省政府明确提出了珠三角生态建设的宏伟目标：到2020年，生态环境安全格局基本形成，循环经济体系逐步完善，生态环境良性循环，所有城市达到生态市要求，建成生态城市群[12]。在这一总体框架下，珠三角还制定了诸多政策法规，为城市群的生态治理保驾护航，例如《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》等。珠三角城市群借助产业布局优化的契机，关闭重污染企业淘汰高耗能企业，引进绿色节能企业，促进区域的可持续发展。在当前我们由高速增长转向高质量发展的关键时期，以生态环境治理为价值内涵与基本诉求，寻求城市绿色可持续发展，探索新型城镇化道路，实现环境与发展的辩证关系，具有极为重要的意义。绿色、生态、有机是城市自身可持续发展的需要，城市治理要建立在尊重城市发展规律的基础之上，而不能以牺牲现有的生态环境资源，过度粗放发展毁坏今后的发展基础。绿色有机发展最终是要建立宜居城市，满足人们对城市生活的美好需求，城市生活是可持续的城市文明的基础，它拥有能够激活人们实现伟大复兴中国梦、城市梦、个人梦的强大力量。在城市中，无论是与自然和谐相处，还是促进城市本身的可持续健康发展，最终都是以人为本，建设美丽生态城市，并且促进生态正义的实现，实现城市治理的生态自觉。

(三)强化数字技术的智能支撑

党的十九大强调“推动互联网、大数据、人工智慧和实体经济深度融合”[13]，党的十九届五中全会提出“推动互联网、大数据、人工智能等同各产业深度融合”，并且强调“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”，“提升大数据等现代技术手段辅助治理能力”，这是我国政府对新发展阶段新要求的准确把握，也是解决新征程中新的社会矛盾的必然选择，同时也为新征程中的城市治理指明了方向。这实际上告诉我们，信息时代是不可逆转的浪潮，需要抓住信息智能技术这个新机遇，因为信息化已经在新发展中表现出它强大的力量。信息时代、网络时代是一个具有无限创造潜能的崭新时代，与智能相关的产业、领域的发展，将成为破解当前城市所面临的一系列难以克服的瓶颈问题的重要突破口。城市治理需要积极把握时代机遇，应用好最先进的智能技术，提高治理的专业化、精准化、持久化，使城市治理变得更加具有人性化特征，促进城市向智慧形态转变。信息的利用、信息的制造与信息的处理，是决定城市未来生产力、竞争力和创新力的重要因素。互联网技术已经成为全球化的技术，中国必须在互联网的发展中积极占据主动地位，加大自主研发的能力和成果转化能力，而网络技术以及大数据带动的最重要的实践就是智慧城市的建立。数字化为智能化提供基础资料的支撑，智能化则为智慧城市提供功能性方面的支持，只有以人为中心的智慧化才能真正彰显现代城市治理的本质性目的。数字、信息、物联网、云计算、大数据等等与智能化紧密相关，智慧城市就是将这些资源数字化、智能化，并且广泛应用于城市各行各业，通过数据分析、整合、预测，实现对城市居民生活、工作、教育等领域的智能化覆盖和响应，从而最低成本、最低消耗地提高城市运行效率，促进城市经济发展和可持续的社会进步。对于中国来说，真正的城市文明不仅仅是在技术上能够引领发展、展现智慧，还需要对城市历史、当下发展与未来趋势的智慧理解与预判，能够在城市人口、经济生产、组织管理、生态环境、生活质量上突破技术思维与技术至上的局限性，为人的自由与解放、城市的自由与正义提供新的思路。而这也要求我们深刻认识数字的新阶段内涵，认识互联网在城市治理中的重要作用，以数据集中和共享为途径，实现城市治理的阶段性变革。

(四)提升抵抗风险的城市自愈力

城市规模的不断扩张、人口密度的不断增加、财富的不断积累、各种社会活动的日益广泛，使得城市空间越来越成为一个风险集聚之地。“灾难及其对我们生活方式的固有风险正呈指数级增长”[14]，城市越大，风险越大，脆弱性越强。“一方面，快速变化的城市社会经济形态彼此分离；另一方面，城市之间的资本流动、城市模式与全球建设产业链，又使城市显得格外脆弱。”[15]脆弱性表现在当城市遭遇自然灾害、流行病、重大公共卫生事件、气候变化、环境风险的时候，城市生产、生活及秩序的稳定性会受到破坏、损害。尤其是一些重大突发事件，不可预测的“黑天鹅事件”，都具有超乎想象的破坏力，往往会对城市产生致命伤害。这对城市治理提出新的挑战和新的课题，即现代化的城市治理需要关注和提升城市抵抗风险、自我恢复的城市自愈力。城市自愈力指的是城市在遭遇破坏和损失时，具有很强的恢复力、抗逆力，让城市体系的生产力、城市生活能够比较快速且有序地恢复。自愈力这一概念在生物学和医学上使用得比较多，指的是人作为一个有生命力的有机体，具有强大的自我恢复、自我修复、自我完善能力。这种自愈力对于人在抵抗疾病，以及从疾病中恢复中起着非常重要的作用。党的十九届五中全会首次提出“韧性城市”，建设海绵城市、韧性城市。并且强调提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。城市自愈力是韧性城市最为明显的特征，韧性城市必须具有高速、强大的自愈能力，这种自愈能力既体现在经济的恢复上，也能够体现在其他的比如安全、生产、公共设施、生活、文化、服务、生态这些方面的复原、恢复。城市自愈力产生于城市的自愈过程之中，城市社会开始是处于稳定状态，当遭遇灾害时稳定平衡则会被打破，城市生活受到破坏。那么通过治理，采取一系列措施与行动，尽可能让城市快速恢复到稳定状态。城市自愈力，也代表着一种可持续性，表明城市即使是在一种长期的压力或是紧急的状态下，仍然可以修复、生存、突破和发展。更多的对应的是一种在应急状态下城市治理，主旨当然也是指向城市现代化，城市现代化理应实现现代城市风险防控能力现代化。只有在城市治理能够转化为高效的治理效能，有力保障城市安全和公共福祉，及时协调城市内部与全球事务的城市体系，在促进城市高速增长与解决城镇化过程中的历史遗留问题之间保持张力，既关照城市整个社会经济发展又考虑到某个领域、某个体系的运行，才能培育并提升城市自愈力，为城市发展贡献稳定的价值。

结 语

习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上指出“新征程上，我们要把浦东新的历史方位和使命，放在中华民族伟大复兴战略全局、世界百年未有之大变局这两个大局中加以谋划”，这打开了城市治理在当代中国发展的新视野，提升了城市治理在世界城市发展中的新境界。从理论上说，我们需要进一步从学术角度认知城市的本质，明确面向社会主义现代化城市发展的目标与使命，掌握城市发展的客观规律，创新城市治理的方法；从实践上说，我们处在新的历史坐标，面对价值多元化的冲突与挑战、国内矛盾深刻变化、国际格局动荡变革、全球性问题不断加剧的新挑战，需要统筹两个大局，把提升城市体系和治理能力现代化紧密地与现代化强国目标、与中华民族伟大复兴联系起来，致力于城市复兴、城市更新与城市振兴的城市空间实践，尤其要关注超大城市治理体系和治理能力现代化；从价值导向上说，以人民为中心，积极抵御风险，回应人民对城市安全和健康的需求，以科技创新回应人民对城市进步的需求，不断提高城市治理现代化水平，提高城市发展的共享性、可持续性，不断释放城市对人类的福祉，实现善治的城市、美好的城市，实现城市文明和人类文明的延续。

注释：

①作者曾对北京、上海和广州的城市治理地区实践做过梳理，认为这几个城市的治理有各自的地区形态、实践特点：北京是京津冀、疏解非首都功能的城市治理，协同发展、减量发展与铁腕治霾、行政资源下沉与群众自治、疏解整治与破立并举是其主要特征；上海是超大城市精细化治理的典范，突出特点是精细化、智能化；广州则是以人为本，提升老城市新活力的治理，贯穿其中的是“以人民中心”的价值主线。

②如东京在2007年推出“推动创造绿色都市本部”的计划，并在同年6月确定了“绿色东京10年项目”。2010年，东京又推出“绿色东京10年项目的实施状况(2010)”的项目进度书，以优化生态项目的建设、强化生态政策的实施。在城市生态治理过程中，日本各城市还十分注重对公民主体性作用的发挥，通过环境保护基金以及政府对市民的绿化教育，培育市民在城市生态治理中的主人翁意识，以便更好地发挥市民的主体性作用。