党内法规执行责任制的制度内容及其优化

曾钰诚

(厦门大学 a.法学院；b.党内法规研究中心，福建 厦门 361005)

提要： 随着党内法规体系逐步完善，党内法规建设目标呈现出由化解“制度供给不足”问题到寻求解决“制度执行不力”问题的趋势转变。2019年《党内法规执行责任制规定(试行)》的出台成功塑造了“党内法规执行责任制”这一针对性调整党内法规执行关系、回应党内法规执行问题的制度形式。常规机制与动员机制共同提供了理解党内法规执行责任制的制度内容、治理模式及其背后机制作用的理论框架。常规机制全面整合了责任机制、党内监督机制与激励机制等制度内容，动员机制则有效吸纳了执规工作动员部署机制、党内法规宣传教育(培训)机制以及执规工作效果评估机制等制度内容。上述制度内容设置存在着责任机制可操作性较差、党内监督机制不完善、激励机制不健全，以及动员机制缺乏监督力、权威力、整合力等突出问题，这削弱了党内法规执行责任制的有效性。应通过制定执规责任清单、完善监督机制、健全激励机制以及扩充动员机制主体范围等路径方式推动党内法规执行责任制的制度内容逐步优化，以此更有效发挥推进执规履责的制度功能。

一、研究背景与问题提出

党的十八大以来，党中央持续推进党的制度建设，党内法规建设贯穿党的政治、思想、组织、纪律、作风等方面建设始终，党内各领域、各方面基本实现了有规可依的治理目标。随着党内法规体系日臻完善，党内法规建设目标由化解“制度供给不足”问题逐步向解决“制度执行不力”问题转变。2016年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》坚持“制定”与“实施”并重，不仅关注制度的制定环节，同时还重视制度的执行过程[1]。2019年7月，习近平总书记在内蒙古调研时就指出：“党内法规不少，主要问题在于执行不力。”[2]同月，习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上进一步指出：“我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力。”[3]2019年10月，习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议上作出了“必须强化制度执行力，加强对制度执行的监督”[4]的重要指示。习近平总书记由制度实施和执行环节切入深化我国社会主义法治建设，抓住了问题的要害[5]。在全面依法治国背景下稳步建设党内法规体系，需要在加强执政党的行为合规上投入更多治理资源[6]。法规制度本质是需要在实践中被具体化和被适用的行为规整，只有在适用中法规才能实现其目的[7]。党内法规执行不力将严重损害制度权威性与党的执政形象，解决党内法规执行难问题成为当前党内法规建设实践的努力方向与重点目标。

2019年9月，中共中央印发《党内法规执行责任制规定(试行)》形塑起“党内法规执行责任制”(以下简称“执规责任制”)，这标志着党内第一部专门解决党内法规执行问题的责任制度正式建立。责任制度通过具体划分与确定各级各类单位部门及其成员的工作内容、业务范围、职权职责来确保责任义务的履行与实现。因此，可以将党内法规执行责任制理解为，中国共产党为增强党内法规的执行力，通过具体划定、配置与明确地方各级各类党组织及党员领导干部在党内法规执行环节和过程中的工作范围、职权职责，并保障责任实现的一整套体制机制安排。常规机制与动员机制提供了理解执规责任制的制度内容、治理模式及其背后机制作用的有效视角。常规机制关注治理行动的合法性，并为执规主体执规履责过程确立了常规化、制度化的责任框架与规范依据。动员机制注重治理的有效性，通过构筑起常态化、稳定化的保障机制，对常规机制及其治理过程起到推动与强化作用。然而，上述两套制度机制也突显出一定的、可能会削弱执规责任制有效性与执行效率的制度局限，存在优化与改进空间。笔者将从执规责任制中常规机制与动员机制的内容、局限及其优化等视角展开讨论，以求为提升执规责任制的实施效果寻求更完善的方案。

二、党内法规执行责任制的制度内容

(一)“常规—动员”机制理论框架的提出

制度是组织及其成员和过程的象征，是组织治理经验的集中反映。执规责任制有效吸纳了常规型治理模式与运动型治理模式及其优势，确立起制度的主要内容和逻辑框架。在中国历史上，常规型治理夹杂着此起彼伏的运动型治理，构成中国政党和国家治理的一个突出现象。常规型治理表现为：借助稳定、精细、严格的制度设施试图将组织及成员的行动固定在组织制度与规定程序的范围内，目的是塑造治理活动的合法性与实现有规可依。“现代化发展必然要求理性化的组织机构建构”[8]，理性化的组织机构以常规型治理所确立的规章制度作为行动依据。由于受制于信息不对称、理性有限性、资源分配不均衡、权力扩张性等因素影响，组织及成员往往难以严格遵守依规章制度和程序行事的常规行动逻辑，这导致了依靠法令规则及程序开展治理的效果大打折扣。为解决这一问题，组织权威常常打破制度、常规与专业边界，凭借强有力政治动员对组织系统进行整肃与治理，形成运动型治理模式以实现对常规型治理过程的补强以及有效治理。

笔者将建立在常规型治理模式基础上的制度形式称为常规机制，将建立在运动型治理模式基础上的制度形式称作动员机制。常规机制确立了以制度为本的治理理念，将日常行为塑造成理想的遵循规则和规范的纪律性行为，强调组织及成员活动与日常工作开展的按部就班、循规蹈矩，并为这一过程提供稳定的行动规则。动员机制是运动型治理的规范化形态，其对以往非常态的运动式治理手段进行法治化改造，使其更具稳定性、常态性与规范性。动员机制不是对常规机制的替代，而是共同服务于实现特定制度(治理)目标的补强与保障，其合法性建立在组织及成员习以为常、因有效而认同的基础上[9]。动员机制在推进运动型治理常态化、稳定化、经常化过程中，赋予治理主体根据需要选择发动动员的决定权，保证了动员的灵活性与可预期性。这预示着运动型治理模式及其过程并不必然与法治逻辑相矛盾，它完全可以在公开的制度规定范围内依法依规进行。在一定条件下，动员机制不仅与法治模式相协调，还可以将其作为转型方向和调适标准，以实现效率与规范、有效性与合法性间的平衡。历史经验表明，某些常规治理目标往往需要借助非常规的治理方式才能有效达成[10]。因而，动员机制在某种程度上充当了保障常规治理目标实现的制度角色。

“常规—动员”机制为理解执规责任制的制度内容及机制作用提供了理论框架。为了提升党内法规执行力，促进制度优势向治理效能转化，执规责任制分别设置了责任机制、党内监督机制、激励机制、执规工作动员部署机制、党内法规宣传教育(培训)机制、执规工作效果评估机制等制度内容。根据上述机制的功能以及所展现的治理模式的不同，可以将上述机制形式及内容划归到常规机制与动员机制两大理论类型中。常规机制完整塑造了执规责任制的主要结构和责任框架，是执规履责工作深入开展的规范遵循。执规责任制中的责任机制、党内监督机制以及激励机制共同组合成常规机制的基本内容。上述机制形式均建立在组织常规工作与运作程序基础上。责任机制注重为执规履责行动的按部就班设置规范依据，通过将执规履责事项纳入地方各级各类党组织及党员领导干部的日常工作内容及范围，形成了各执规主体在常规工作环节须要严格贯彻执行的基本规则。党内监督机制与激励机制同样构成中国共产党组织系统内部常规化对上负责、组织监督与绩效考核等体制机制的重要组成部分。

在执规责任制中设置动员机制体现出对过去成功治理经验与制度实践方式的路径依赖，这种经验来源于中国政党和国家治理的历史遗产与实践成果，通常都能取得明显效果[11]。即动员机制所具有的灵活性、调适性、保障性、经常性等特征，使其能够及时回应与调适常规机制及其治理过程的失效问题，并强化常规机制的实施效果。执规工作动员部署机制、党内法规宣传教育(培训)机制以及执规工作效果评估机制共同为常规机制获得稳定而严格地执行建立了常态化的制度保障。上述机制形式与常规机制及其内容的最大区别在于，前者在实施过程中展现出充分的制度弹性，并根据需要灵活发动。而后者则属于执规主体在执规履责过程必须遵守的实体及程序规则。

(二)常规机制的制度内容

责任机制构成常规机制的核心内容。责任机制确立了地方各级各类党组织及党员领导干部执规履责的行为模式，以此来规范、安排和引导执规主体的日常工作和行动方式。责任机制具体划定与明确了党的组织机构及成员在党内法规执行环节和过程中的工作范围、职权职责等内容。在推进党内法规执行过程中，党的组织机构间相互耦合，发挥着不同的功能作用[12]。责任机制根据执规主体在履行执规责任过程中所扮演的角色及其职能分工的不同，将执规责任划分为主体责任、统筹责任、牵头责任、配合责任以及监督责任。不同执规主体依循不同的职责内容和规定在其所属地区、单位系统中推进党内法规执行。

主体责任要求地方各级党委、非党组织中的党组(党委)、基层党组织以及党委(党组)书记在本地区、本单位系统中承担起领导、组织、推进党内法规执行的政治责任。执规责任制重视发挥地方党组织领导机关及核心领导成员在推进执规履责过程中的关键带动作用，并使其在这一过程中能够身体力行、尽职尽责模范执行党内法规。在党的地方组织系统中，地方各级党委、非党组织中的党组(党委)、基层党组织、党委(党组)书记分别享有在所属地区、单位系统中发挥组织领导作用的权责内容，是贯彻落实党中央政令任务的关键力量。主体责任被认为是党中央深化对地方党组织领导系统的控制所施加的制度压力与手段。

统筹责任是一种由执规主体对工作、任务、资源进行统一而有计划地安排、规划、分配、协调的责任形式。统筹责任规定，党委办公厅(室)作为党委综合性工作部门，不仅负有同级党委关于本地区党内法规执行工作任务部署的分解、派发、落实责任，同时还承担各执规主体间的统筹协调工作。一方面，党委办公厅作为直接上下级党委间工作衔接的枢纽，需要将同级党委关于党内法规执行的部署安排向下一级党委输送传达，并进行必要解释与说明，以保证下一级党委能够游刃有余、精准地开展相关工作。另一方面，党委办公厅需要统筹协调同级党委职能部门、派出机关、办事机构的党内法规执行工作，对党委关于党内法规执行的部署安排与制度措施进行细化分解，并在党委工作机关间进行分配与派发，同时协调整合党内法规执行过程中各业务部门的资源、行动与工作，以提升执规履责的工作合力。

牵头责任明确了相关领域推动党内法规执行的第一责任主体与主导力量，明晰了责任落实与责任追究的主要部门单位。配合责任通过增强党的组织机构间的衔接与协作以服务于牵头执行部门的执规工作任务。在实际工作中，党委某些工作部署与制度任务可能涉及数个职能部门的权责范围，单靠对口主管(牵头)部门难以有效推动工作，需要其他单位部门给予积极地协助、配合与支持，形成工作互动与合力。监督责任的责任主体是党的纪律检查机关，其在党的组织系统中扮演着组织监督、信息反馈和反腐败的重要角色[13]。地方各级党的纪律检查机关作为专责单位承担针对同级党组织和党员领导干部执规履责情况进行常规监督的工作职责。

从上述责任内容可以看出：一方面，责任机制的责任配置呈现出横向与纵向的关系结构，横向关系结构包括统筹、牵头、配合、监督等责任类型，主要涉及同级的组织机构与单位部门，它们之间通常表现出配合、协作、协调及监督的平行关系，如承担统筹责任的党委办公厅以及负有同级监督责任的党的纪律检查机关。纵向关系结构则表现为领导、指导、管理、监督等上下级关系，如承担主体责任的地方各级党委等。另一方面，责任机制全面整合了等级体制与分工体制的权力结构和主体要素，将纵向维度的地方各级党委、基层党组织、非党组织中的党组(党委)与横向维度的党委工作机关、党的纪律检查委员会等主体全面纳入责任机制的调整范围，形塑起推进党内法规执行的责任网络。这种全面化的执规责任配置关系主要表现为责任设置的纵横交织与主体的覆盖性，全面涵盖地方各级各类党组织及党员领导干部。

常规机制还全面整合了党内监督机制与激励机制的制度内容，用以保障责任机制能够获得严格执行。执规责任制初步建构了一套针对各执规主体的执规履责情况进行严格控制的党内监督机制，该机制建立在中国共产党组织系统常规化对上负责工作机制所塑造的层级节制与监督关系，以及专责监督机关职责履行与党员监督权利实现的制度逻辑基础上。党内监督机制吸纳了地方党委、上级党组织、党的纪律检查机关、党员等主体参与到执规履责监督的整个过程，建立起地方各级党委对所属机构单位和党员领导干部、上级党组织对下级党组织和党员领导干部、党员对党组织和党员领导干部、党的纪律检查机关对同级机构单位和党员领导干部的执规履责情况进行监督的制度网络。此外，执规责任制还进一步引入激励机制，将地方各级各类党组织及党员领导干部执规履责情况纳入绩效考核与评价的重要内容，以激发各执规主体执行党内法规的积极性。在常规组织考核与激励机制下，地方党组织的绩效及党员领导干部的职级、职务、薪资、福利等待遇和利益分配同执规履责效果挂钩。

(三)动员机制的制度内容

执规工作动员部署机制要求，党委(党组)每年至少召开一次以研究党内法规执行工作为专题的会议。专题会议主要分析总结本地区、本单位系统执规履责工作的成熟经验与困难挑战并寻求问题的解决之道，以及动员部署下一阶段党内法规执行工作的任务和行动。执规工作动员部署机制促使党内法规执行问题始终成为地方党委(党组)的关注事项和重要工作议题，并起到督促与保障党委(党组)严格履行主体责任的作用。执规工作动员部署机制借助自上而下逐级加压推进，依靠领导重视、资源调集、专项工作部署、政治动员、任务下达等运动化方式推动责任机制的有效落地。

党内法规宣传教育(培训)机制明确，党委(党组)要将党内法规纳入领导干部政治理论学习与教育培训的重要内容，以确保其执行党内法规的基础有赖于其内心的信仰、觉悟与忠诚[14]，党内法规的道德性要求党员干部具有更高的思想境界[15]，这都需要借助宣传教育(培训)机制予以保障和强化。中国共产党针对党员干部的教育培训很大程度是一种指令性要求活动[16]，即通过政治权威的动员指令所发动的常态化、运动化的政治教育活动。例如，在全党范围内开展的保持共产党员先进性教育、群众路线教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育等多种形式的政治教育活动。政治教育推进的主要方式包括学习、培训与教化，依靠循环往复的党内法规教育和学习培养领导干部的规则意识，并提高其政治素养与执规履责能力。宣传工作是党的一项极端重要的工作，也是政党治理的重要手段。执规责任制还注重发挥党内法规宣传的功能作用，依靠宣传工作涉及的舆论引导、精神传达、典型宣传等手段[11]进行执规责任传导、执规氛围营造、执规思想灌输、执规制度推广。动员机制试图借助反复且不断增强的教育培训与意识形态宣传手段，来提高地方各级各类党组织及党员领导干部对执规履责的制度和思想认同，深化执规主体对于执规责任制的制度要求及基本精神的理解和把握。这有助于党员领导干部树立正确的权力观和利益观，提高执规履责的自觉性与主动性，并进一步保障责任机制制度目标的达成。

执规工作效果评估机制规定，党内法规制定机关可以根据需要对执规履责情况、执规责任制实施效果等内容开展评估与监督。执规工作效果评估机制赋予党内法规制定机关根据需要与必要性，采用具有灵活性的突击式、运动式评估审查方式，以督促地方各级各类党组织和党员领导干部忠实履行规定职责，严格执行党内法规。同时，执规工作效果评估机制使党内法规制定主体与党内法规执行主体更容易获取关于党内法规执行情况的真实信息反馈，及时掌握执规责任制实施过程中存在的问题并加以针对性解决。

虽然上述动员手段与机制形式呈现出规范化、常态化特征，这区别于传统意义上凭借命令、政策等非规范化、非常态化手段发动的动员形式，但整体工作的实际开展仍然是通过运动方式推动。执规责任制对上述机制内容的设计非常原则和抽象。例如针对动员机制发动的时间设定，执规工作动员部署机制仅规定了“每年至少召开一次”的最低限度时间要求，而执规工作效果评估机制则明确应视情况开展评估工作。这给相关党组织和党员领导干部留下了充分地决定空间，可以针对责任机制实施过程中的问题，并根据实际工作需要决定是否借助运动化方式推进执规履责以及动员的时间、次数与流程安排，从而提升治理的现实效果。

三、党内法规执行责任制的制度局限性

(一)常规机制的制度局限性

第一，责任机制可操作性较差。责任机制具体可以划分为主体(领导)、统筹、牵头、配合、监督等五大责任类型，各执规主体依照相应责任类型所确立的行为模式和要求履行执规责任。然而，不同责任类型在内容设计上存在只提抽象性要求，而不明确具体、实质性责任内容的问题，这导致责任机制缺乏可操作性，削弱了党组织与党员领导干部执规履责效果。例如，主体责任规定地方各级党委负有领导、组织、推进本地区党内法规执行工作的职责，但对于领导责任、组织责任、推进责任的具体内容，却未能加以明确。同样地，统筹责任规定党委办公厅(室)负有统筹协调本地区执规工作的责任，但对于统筹和协调具体涉及的工作内容也没有明确。相较而言，《关于实行党风廉政建设责任制的规定》则对不同责任类型的责任内容作了较为详细规定，如领导责任确定了领导班子及领导干部在党风廉政建设中所应承担的八项责任内容。此外，包括《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等责任制度，均对责任机制的具体类型及内容有着细致规定。虽然，执规责任制在功能上主要体现为对地方党组织及党员领导干部执规履责工作的规范，因而在确定上述主体的责任内容时，为了照顾各地差异及现实需要，应保留一定的弹性空间和细化余地，避免因规定过于周密具体而超出地方执行能力与实际。但是，责任机制对责任类型的内容设计却过于松散宽泛，只提抽象性要求，没有提供明确实现路径。责任机制的有效性源于责任内容的翔实明确，能够对执规主体的行为产生直接规范与引导效力，责任内容规定的不明确造成了责任机制缺乏可操作性以及责任规定的实施困难。

第二，党内监督机制不完善。“委托—代理”关系使地方获得了代表中央管理地方党政事务的权力。为了保证地方党组织同党中央保持行动一致，党中央通过建立对上负责机制这一常规化自下而上的工作机制，以实现对地方行动信息的掌握。中央权威并不直接参与地方性事务，而组织层级与结构越庞大复杂，权威对组织的控制就越容易被稀释[17]，结果是导致了中央与地方间、不同层级党组织间存在信息不对称，地方党组织及党员领导干部执规履责情况，党中央难以准确掌握。党中央依赖对上负责机制获取地方执规履责情况等地方事务信息。由于信息不对称，地方(下级)党组织和党员领导干部倾向于投机式规避责任机制对其施加的制度压力与行为约束，形式化应对执规任务与责任要求。在科层体制中，自下而上的信息搜集、加工、解释存在突出的组织问题，为了规避负面评价与问责压力，执规主体在向上汇报时，可能采取对信息进行加工过滤的策略，报告不真实执规履责工作情况。要解决信息不对称问题，关键举措是建立完善的党内监督机制，通过打造严密有效的监督控制网络，减少信息传递过程中的加工处理机会。执规责任制对党内监督机制的制度设计还存在进一步完善空间。具体而言，党内监督机制仅明确地方党委、上级党组织、党的纪律检查机关、党员负有监督党内法规执行的职责或义务，但对监督职责的具体内容以及开展方式、履行程序等事项均没有作出规定。另外，“上级党组织”的概念表述也存在一定笼统性。理论上，“上级党组织”不同于“上一级党组织”，“上级党组织”涵盖主体范围更广，涉及被监督主体的所有上级党组织，这意味着上述组织单位均具有监督职权。因而，如果不详细确定与区分各级党组织及党员的具体监督职责内容，就可能导致职责上的重叠交叉，其后果是在履行监督职责上的推诿与消极不作为，降低监督效率并使监督机制在实施过程中流于形式。

第三，激励机制不健全。激励机制有助于促进各级党组织与党员领导干部严格落实责任机制的要求，提高执规履责的积极性。所谓激励机制，就是指组织通过物质上或者精神上的满足来换取组织成员采取与组织目标意志相一致的制度机制[18]。常规考核的结果将影响到地方党组织绩效与党员领导干部的晋升和福利待遇。然而，激励机制在制度内容安排上仅提出将履行执规责任情况纳入考核的范围，并未对执规履责的考核内容、评价指标、激励措施等事项进行明确与具体化，这削弱了激励机制的可操作性与实效性。一方面，如果激励机制缺乏实质性内容规定，各级党组织与党员领导干部很难在履行执规责任、推进执规工作事项上投入更多积极性与注意力，这导致了正向激励不足。另一方面，党中央通过构造“委托—代理”关系在赋予地方党组织和党员领导干部更多治理权限与管理便利的同时，也为上述主体提供了充分获取地方资源及利益的机会，由于信息不对称，“委托—代理”关系的存在事实上为上述主体追求私益、规避责任、不按制度行事制造了反向激励。此外，由于党内监督机制的不完善，如果执规主体不履行执规责任的成功率高，不容易被发现、监管并受到问责，客观上也为其逃避责任机制确立的责任要求制造了另一个反向激励。当激励机制不健全，制度规定不明确，其所能提供的对于党组织和党员领导干部的正向激励效果，弱于外部因素所形成的反向激励效果，将导致执规责任制难以有效执行。

(二)动员机制的制度局限性

第一，动员机制缺乏监督力。所谓缺乏监督力，就是指没有在常规化的党内监督机制之外，设置针对动员机制及其治理实践予以内部约束的控制机制，这导致了缺乏对执规工作动员部署机制、党内法规宣传教育(培训)机制、执规工作效果评估机制等动员机制运行状况与实施效果进行监督的制度安排。虽然执规工作效果评估机制具有监督的功能与属性，但其制度实践更多体现在对执规责任制的整体执行效果以及责任机制实施情况进行评估与监督，并不会涉及动员机制执行效果的评价。党内监督机制虽然能够对动员机制的执行情况进行监督，但其制度建设的不完善制约了监督活动的有效展开。这使得动员机制的实施过程容易导致形式主义消解动员效果的问题。动员机制的运转具有高度的灵活性与调适性，缺乏有效监督可能引发动员机制实施过程中的作风问题。例如，党内法规宣传教育活动形式化、党内法规评估弄虚作假、刻意回避执规过程中的问题矛盾、作秀式执规动员部署、对上级党组织执规工作部署的消极应付等形式主义问题。这消解了动员机制的效力。

第二，动员机制缺乏权威力。动员机制规定了地方党组织及党员领导干部为增强常规机制实效性与党内法规执行力而发动组织动员的权限。然而，由于制度在纵向维度缺少对中央层面党组织的内容设定，欠缺对党中央及党中央工作机关在推进执规履责动员过程中的角色安排，这一定程度削弱了动员机制的权威性与有效性。中国共产党的组织形式表现为压力型体制，压力型体制是一种自上而下地，上级加压推进、下级加码执行的制度体系[19]。压力型体制建立在党组织系统层级结构的权威关系上，党中央利用中央集权的汲取功能使资源与权威集中于组织最高决策层，“四个意识”“两个维护”政治教育使全党在思想、行动上与党中央保持高度一致，进一步夯实了党中央权威。在压力型体制下，政治动员的开展形式通常表现为：党中央为了完成某些特定的治理任务，会将这些任务与制度措施作为自上而下、一以贯之的中心工作，动员并要求地方各层级党组织、政府及其职能部门、各级官员能够严格贯彻执行[19]。动员机制的运转需要政治权威推动，党中央是动员发动的动力与权威来源，无论是任务部署还是政治教育抑或组织宣传，都是首先从中央层面在全国范围内推动，然后才延伸到地方层面。地方党组织缺乏党中央的权威力，其动员、号召与组织能力均明显不足，难以有效且持续性推进执规履责动员。

第三，动员机制缺乏整合力。政治权威借助压力型体制，能够“短时间调动资源、动员力量、整合队伍、形成合力，集中力量办大事”[11]。动员机制的有效性建立在从横向维度整合各单位部门资源，形成工作推进合力与完成治理任务的行动逻辑上。因而，动员型治理往往需要吸纳整合各类治理主体与资源，并使他们保持行动上的一致，以服务于制度目标。但是，执规责任制所塑造的动员机制却并没有展现出强有力的整合功能，无论是党内法规教育还是宣传动员，均局限于单一或部分主体范围内。例如，党内法规宣传教育(培训)机制规定由承担牵头责任的单位部门负责党内法规宣传工作，党员领导干部在职责范围内落实党内法规宣传工作，这导致宣传动员所影响与涉及的主体范围较为有限，即除承担牵头责任的党组织以及党员领导干部之外的其他执规主体，均没有被吸纳到党内法规宣传动员过程中。同样，党内法规宣传教育(培训)机制对开展党内法规教育(培训)动员的主体范围设置也没有体现出广泛的覆盖性与全面性，仅包含党委(党组)以及牵头执行部门，难以形成动员合力。

四、优化党内法规执行责任制的路径

(一)制定执规责任清单

2020年3月，中共中央办公厅印发了《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》(以下简称《责任规定》)，《责任规定》在第三章专门规定了推进全面从严治党主体责任落实的问题，提出了“会议专题研究、制定责任清单、作出年度任务安排、加强调查研究、开展经常性宣传教育、在民主生活会上作出对照检查、提醒谈话约谈教育、通报典型问题、提高工作能力水平等多项举措”[20]。众多举措中就包括了“制定责任清单”的任务内容。《责任规定》第二章原则性规定了地方党委、党委(党组)的主体责任内容，并在第三章赋予了党委(党组)及其书记、领导班子其他成员等党员领导干部可以根据全面从严治党主体责任制的规定，结合地方实际制定责任清单的权限。上述内容设置充分兼顾了责任内容明确性与责任设定灵活性的统一和平衡。因而，基于促进党内法规体系统一性的要求，执规责任制可借鉴并参照《责任规定》的结构范式，在责任机制中从宏观层面对各执规主体设置具有一定程度指导性、原则性和规范性的责任内容，并在微观层面赋予其根据具体执规履责需要制定责任清单的权限。执规责任清单的内容应当详细、充实且具有现实可操作性，做到简易便行、务实管用。应强化责任清单编制及其内容的合法(合规)性控制，编制过程应符合规定程序[21]。执规责任清单需分别细化与明确主体责任、统筹责任、牵头责任、配合责任以及监督责任的具体责任内容，责任内容不应超越责任机制确立的抽象性规定所涉及的范围，同时明确各执规主体的职责边界，让执规主体能够更为清晰地了解自己的责任范围及内容。

(二)完善监督机制

“所有的委托—代理关系都包含特殊的以信息不对称和利益冲突为基础的‘代理问题’，委托人通过层级控制和监督来缓解这些问题是很明智的。”[22]完善的监督机制有助于增强党中央对地方各级党组织及党员领导干部执规履责情况信息掌握的准确性，并缓解信息不对称性张力，弱化反向激励，降低信息加工处理的成功率，从而提升执规责任制的实施效果。需要从以下两方面进行努力：一方面，应进一步完善常规化的党内监督机制，建立健全责任机制落实常规报告制度、常规考核评价制度，明确上级党组织的主体范围，细化地方党委、上级党组织、党的纪律检查机关以及党员的具体监督职责内容，避免责任安排上的交叉重叠。同时还需努力实现监督方式、监督程序、监督标准等内容的具体化、规范化，强化党内监督机制的可操作性与实效性。另一方面，应在动员机制中建立非常规化的监督检查机制，包括在常规巡视机制之外，建立起自上而下的，具有灵活性、常态性、经常性特征的巡视巡察机制与督查检查机制等，以确保监督机制能够因时因事、根据问题需要灵活发动，最终促进动员机制的制度优势向治理效能转化。

(三)健全激励机制

在科层体制中，组织官员普遍聚焦于晋升问题。由于注意力的有限性，人无法同时考虑所有选项，只能把有限的注意力、精力以及工作分配到有助于实现个人最大化利益的事情上。科层体制更容易使组织官员将行动建立在服务晋升的目标上。在等级明确的科层体制中，“人们逐级向上爬，晋升成为人们生涯中所极力争取的目标。而且许多政府机构都有这种特点”[18]。这一定程度决定了党员领导干部的行动逻辑。基于这一理解，通过健全激励机制，增强激励机制内容的明确性、可操作性与吸引力，提升激励机制的正向激励效果，将有助于提高党员领导干部执规履责的积极性和主动性。因此，有必要进一步充实与完善激励机制的制度内容，通过修订《党政领导干部考核工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》或者制定专项实施细则等方式，确立起执规履责考核激励指标体系，明确党员领导干部执规履责的评价标准与激励内容。激励机制的制度设计具体应涉及四个方面的内容，即晋升激励、物质激励、精神激励以及情感激励。其中，晋升激励可以根据党员领导干部履行执规责任情况并结合日常工作表现，分别设置“阶梯晋升”和“破格提拔”两种模式，不同模式均涉及职位、职务、职级的提升，也伴随着物质奖励的增加；物质激励是对较好履行执规责任的党员领导干部给予的物质性奖励，包括福利、收入增加以及获得津贴、奖金等；精神激励则对在执规履责过程中表现优秀的党员领导干部给予精神性奖励，例如党组织内部的荣誉表彰和授予称号等；情感激励在党组织内部的“先进”“模范”“优秀”等精神性奖励之外，还凭借社会性的荣誉奖励来对党员领导干部进行激励[23]。

(四)扩充动员机制的主体范围

动员机制依赖组织权威推动，地方党组织的治理权威来自党中央的授予以及代理行为，地方党组织并不具备党中央的有效动员与组织能力。无论是执规部署动员机制的实施，还是党内法规宣传教育(培训)机制的运作，均需要依赖自上而下逐级的权威传递、压力传导方式来推动和强化，而党中央在这一过程中则扮演着权威来源和权威输出的角色。此外，常规机制通过将纵向层面的地方各级党委、基层党组织、非党组织中的党组(党委)与横向层面的党委工作机关、党的纪律检查机关等主体全面纳入制度调整范围，体现出执规责任配置涵盖主体的覆盖性、全面性。但动员机制却因缺乏整合能力，而使机制运行效果与推动力局限于少数主体范围，其影响力、带动力以及制度效力难以充分施展释放，执规履责也无法形成推动合力。因而，需要对动员机制的主体范围进行扩充：一方面是在动员机制的主体范围中增加“党的中央组织”与“党中央工作机关”的主体内容，建立党中央及其工作机关在中央层面与全国范围，根据需要发动常态化推进党内法规执行与执规履责工作的全国性动员，地方各级党委则在地方层面根据属地实际发动常态化执规工作动员部署、党内法规宣传教育、执规工作效果评估等地方性动员的双重动员机制，以强化动员机制的权威性与实施效力。另一方面是进一步丰富与扩充党内法规宣传教育(培训)机制的主体范围，使其基本涵盖所有执规主体，并明确各执规主体在加强党内法规宣传教育、推动执规履责过程中所扮演的机制角色以及所应承担的职责任务，以提升动员机制的整合力。