中国共产党制度建设的百年探索：历史视野、主要经验及治理效能

马雪松 冯修青

基于新时代中国特色社会主义新的历史方位回顾中国共产党的不懈奋斗史、理论探索史与自身建设史，能从历史变革、社会发展、国家治理的规律与经验中认识并把握中国共产党制度建设的强大生命力和巨大优越性。中国共产党在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期以及中国特色社会主义新时代，不断以实践基础上的理论发展推进特色鲜明、富有效率的制度创新和体制改革。党的十八大强调要把制度建设摆在突出位置，充分发挥社会主义制度的优越性，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，为夺取中国特色社会主义新胜利提供坚实的制度保障。党的十九届四中全会阐述了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和总体要求，并指出到中国共产党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效。在历史视野下分析中国共产党制度建设的百年探索，不仅有利于从长时段视角认识中国共产党制度建设的总体规律，而且为阐释社会主义制度体系与国家治理体系和治理能力现代化的内在关系、揭示制度优势转化为治理效能的具体机制提供了思考契机。

一、中国共产党制度建设百年探索的历史视野

政党诞生于近代政治生活背景之下，并在现代国家建设进程当中蓬勃发展，众多理论研究和持续实践均强调这一独特组织的制度属性和历史特点。根据马克思主义政治学原理，无产阶级政党是代表及反映一定阶级、阶层或集团的根本利益的有组织有纪律的政治组织，其中秉持共同政治主张、遵循共同理论、践行共同纲领、采取共同行动的积极分子为参与、取得和维护政权而联合起来并为之奋斗。①王惠岩：《政治学原理》，北京：高等教育出版社，2006 年，第216 页。当代西方政治科学学者从兼顾政治行为、政治组织、政治制度的角度对政党内涵加以剖析：“政党是对民众进行动员的基础性组织，是领导人传承与培养的途径，是塑造大众与精英的政治认同感的工具，同时也是管理政府的一种方法。”②[美]菲利普斯·夏夫利：《权力与选择——政治科学导论》，孟维瞻译，北京：世界图书出版公司，2015 年，第266 页。制度作为推动经济社会发展和维护国家政权稳定的社会规范形式、行为约束机制、价值引导模式，愈益成为政治领域中统治形式、管理途径和治理体系的突出内容，并在各国政党的政治实践中受到普遍重视和积极运用。③马雪松：《论国家治理体系与治理能力现代化制度体系的功能建构》，《南京师大学报（社会科学版）》2014 年第4 期。中国近现代的时序进程和历史成就充分证明，中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。将中国共产党的制度建设置于历史的具体情境和较长周期进行考察，有利于从党的百年奋斗历程中依据连续性和阶段性、政治性和社会性、整体性和部分性、回顾性和前瞻性的视野认识中国共产党制度建设的丰富内涵和伟大成就。

（一）历史视野中的连续性和阶段性

中国共产党制度建设的历史视野蕴含连续性和阶段性的辩证关系，重视制度建设在党的基本理论、基本路线、基本方略的重要地位与连续主题，关注制度建设在特定时期的不同表现和具体任务，可从正本清源的意义上纠正部分西方学者关于中国现代国家制度建设的成见，还可从广义与狭义相结合的角度看待制度建设的含义。社会学者罗兹曼（Gilbert Rozman）提出中国现代化研究“必须深入揭示中国研究中通常被割裂开来的各时代之间的关系”，而他自己却错误地判定“共产党在1949 年取得的胜利是一个政治组织的胜利，而非纲领、制度或者社会政策的胜利。这些纲领、制度和政策仍然有待于制定”④[美]吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，南京：江苏人民出版社，2010 年，第2—3 页、第400—401 页。。与此类似，政治学者李侃如（Kenneth Lieberthal）有失公允地认为“对中国强大与稳定的展望，一再受到政治制度的困扰”，“这个制度还远未稳定和充分制度化”⑤[美]李侃如：《治理中国——从革命到改革》，胡国成、赵梅译，北京：中国社会科学出版社，2010 年，前言，第4 页。；历史社会学者斯考切波（Theda Skocpol）在分析当代中国政治体制时，不无矛盾地认为新中国既是“政治化的官僚机构”又是“大众动员型政治国家”⑥[美]西达·斯考切波：《国家与社会革命——对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志、王学东译，上海：上海人民出版社，2007 年，第316、329 页。。上述海外学者观点的误区在于没有将中国共产党的制度建设视为兼具连续性和阶段性的持续历程。中国共产党的制度建设应从其百年历程进行审视，由此看到党在不同时期为政治生活赋予具有前提性和基础性意义的秩序状态，在实现民族独立和人民解放的过程中为中国提供强制性政治权力的结构与安排，还在政权建设和经济社会改革中为个人及集体行为构建约束性和引导性的背景。⑦马雪松、刘乃源：《秩序状态、权力结构、行为背景——政治制度本质属性的规范分析》，《湖北社会科学》2012 年第1 期。中国共产党的制度建设在广义上体现为“用无产阶级的意识形态，把整个社会凝聚起来，建立一个现代的人民共和国的基础，建立一个中华民族的共同体，在这个基础上才可能有现代政治的运作”⑧王绍光：《理想政治秩序——中西古今的探求》，北京：生活·读书·新知三联书店，2012 年，第312 页。；在狭义上体现为“由各种规范相互依存和相互制约的科学体系”，“制度建设既是党的建设的重要组成部分，又是党的建设的重要保证”⑨欧阳淞：《党的历史论稿》，北京：中共党史出版社、党建读物出版社，2018 年，第247 页。。

（二）历史视野中的政治性和社会性

中国共产党制度建设的历史视野蕴含政治性和社会性的辩证关系，基于近代中国历史展开的复合脉络和国家建设的根本任务，能够更好地理解制度建设的多样形态和功能设定。海外学者注重从历史角度阐释中国的近代转型以及现代国家建设。史景迁（Jonathan Spencer）主张考察现代中国的演进须依托长程历史背景，并在经济社会组织和区域差异特性的基础上理解地方结构与中央策略的关系。①[美]史景迁：《追寻现代中国》，温洽溢译，成都：四川人民出版社，2019 年，第100、328 页。黄仁宇主张中国的现代化“不仅是一种政治体制的改革，而且要透过社会的各阶层”，并据此提出中国国民党的历史任务是为现代中国创设政治生活的高层机构，中国共产党则因土地改革创设兼顾经济社会政治领域的低层机构。②黄仁宇：《现代中国的历程》，北京：中华书局，2011 年，第235、264 页。孔飞力（Philip Kuhn）主张“中国现代国家的特性却是由其内部的历史演变所决定的”，“只有在社会体系发生基本的变化之后，国家本身的根本性改造才是可能的”，并在这个意义上指出制度建设必须契合中国现代国家的政治使命和主要任务，从而解决现代国家根本性议程所设定的关键性议题。③[美]孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，北京：生活·读书·新知三联书店，2013 年，第1—2 页、第86 页。上述学者的历史分析存在忽视政党作用、倚重西方国家经验的局限，没有深入关注政党对现代国家政治生活和社会生活发挥的双重统领功能，但其对国家建设中政治性要素和社会性要素的关联性的强调在一定程度上具有借鉴意义。在此基础上，一体化的全国政治制度构建与支持性的新型社会制度建设的内在联系受到更多重视，一些研究成果关注中国共产党以组织化和制度化方式对社会领域的渗入和改造，运用群众动员“促使社会各阶层摆脱它们的狭隘观点。通过深入社会，中共能够开发新的支持源泉”④[美]罗德里克·麦克法夸尔、费正清：《剑桥中华人民共和国史》（上卷），北京：中国社会科学出版社，1990 年，第62 页。。中国共产党在其百年奋斗历程中不仅增强自身建设与社会主义制度体系的有机联系，以核心领导地位引领中国特色社会主义事业发展进程，以高度社会关怀强化制度设计、政策制定、议程设置的人民导向与实践取向，而且在不同历史时期通过加强自身建设来带动社会主义建设事业的整体发展，将执政理念、执政能力、执政宗旨、反腐倡廉等议题以制度化的形式固定下来，将人民民主的价值理念与依法治国的治国精神充分体现到党建的各个方面，实现国家建设政治性与社会性的总体衔接。⑤刘建军、陈超群：《执政的逻辑——政党、国家与社会》（复旦政治学评论第3 辑），上海：上海辞书出版社，2005 年，第8 页。

（三）历史视野中的整体性和部分性

中国共产党制度建设的历史视野蕴含整体性和部分性的辩证关系，其同历史发展进程的连续性和阶段性特点、现代国家建设的政治性和社会性取向密切相关，还同社会主义制度体系的结构安排及组成内容存在联系。一方面，社会科学研究者不断强调历史分析的重要作用，认为“有系统地把特定时刻定位在长时段内完成的事件和过程的时间秩序之中，把政治放在时间之中，可以大大丰富我们对复杂社会动态的理解”⑥[美]保罗·皮尔逊：《时间中的政治——历史、制度与社会分析》，黎汉基、黄佩璇译，南京：江苏人民出版社，2014 年，第2 页。。制度建设作为兼顾连续性和阶段性的统一体，以及基于长时期视角看待的不同阶段的形势要求和内在动因，往往构成宏观制度体系和整体机制安排的必要基础和部分内容。制度建设作为兼具政治性与社会性的统一体，基于整体性视角审视党的建设、国家建设与社会发展的内在关系与丰富实践，可以起到在党领导的国家政治生活层面充分认识凝聚人心与力量的统一战线的独特作用。⑦陈明明：《共和国制度成长的政治基础》（复旦政治学评论第7 辑），上海：上海人民出版社，2009 年，第13 页。另一方面，中国特色社会主义所要求的制度建设目标是从实际情况和发展形势出发，在经济社会转型背景下促进各个领域形成一套完整齐备而且运行有效的制度体系。⑧马雪松、张贤明：《政治制度变迁方式的规范分析与现实思考》，《政治学研究》2016 年第2 期。中国共产党采取立足国情、系统筹划的基本思路，以所有制、分配制、经济体制改革为抓手推进社会主义市场经济体制建设，以根本政治制度、基本政治制度与重要政治制度改革为着力点健全政治体制，以共建共治共享、双向互动为突破口优化社会治理格局，集中体现了党在革命、建设与改革的不同历史阶段统筹制度建设全局与细节、总体与部分的优势和特点,从顶层设计的高度保障国家政治、经济、社会体制改革的发展速率与建设实效。当代中国政治制度的自我完善和成功实践,社会主义制度体系的强大生命力和巨大优越性，均是社会主义政治文明建设的丰硕成果和辉煌成就,对于坚持中国特色社会主义的发展道路与基本方向具有重大价值和深远意义。①马雪松、陈新：《试论新时期坚持和完善社会主义政治制度》，《政治学研究》2012 年第4 期。

（四）历史视野中的回顾性和前瞻性

中国共产党制度建设的历史视野蕴含回顾性和前瞻性的辩证关系，基于历史、现实与未来之间交织穿插、相互转化的关系看待中国共产党的制度建设，能够在总结历史经验与展望未来前景中获取现阶段国家制度改革和发展的基本启示。“历史是过去的现实，现实是未来的历史”②《习近平谈治国理政》（第1 卷），北京：外文出版社，2014 年，第67 页。，中国共产党经过艰苦卓绝的百年奋斗取得举世瞩目的成就，并将继续在全面建成社会主义现代化强国的时间表和路线图上绘出宏伟蓝图，各方面制度也会在进一步展现生命力和优越性的过程中实现更加成熟更加定型的目标。历史并非过往事物的既定状态或动态进程的无序流变，而是“现在与过去之间永无止境的问答交流，人们只有借助过去才能理解现在，也只有借助现在才能瞭望未来”③《人民日报任仲平100 篇》，北京：人民日报出版社，2018 年，第379 页。。一方面，在历史视野下对中国共产党的制度建设进行回顾，能够更好地认识制度建设反映的历史内涵和承载的历史使命，通过思索当前制度建设的集合程度和现实效能是否契合此前阶段的任务诉求，对制度体系的构建、制度功能的发挥、制度改革的目标做出及时评估。不仅如此，对中国共产党的制度建设进行回顾，还能够从制度建设的路径演进和经验积累中进行合理的纵向比较，通过将横向比较置于纵向比较的历史进程当中，合理审视实际问题和历史成就，避免因操之过急、论之过苛而导致相关问题，亦即“往往单纯趋向横向比较，而完全撇开纵向比较，因而缺少历史感”④陈先达：《中国百年变革的重大问题》，北京：人民出版社，2019 年，第109 页。。另一方面，在历史视野下对中国共产党的制度建设进行前瞻，能够合理规划当前制度建设的改革进度和重点任务，适时调整可能偏离目标设定和议程设置的制度建设具体实践，以便更好地理解当代中国制度建设及其变迁所涉及的全局性和渐进性内在统一的基本特征，从总体上把握制度建设在现代化进程中的长远目标和价值原则，重视政治建设过程中稳定有序地实现阶段性任务的现实意义。⑤马雪松、陈新：《试论新时期坚持和完善社会主义政治制度》，《政治学研究》2012 年第4 期。“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期指向未来又定位当下，其论述重点是立足长远规划、中期愿景与短期目标，看待现阶段制度建设的已有成就是否符合未来发展的基础性要求，探讨如何在制度建设中及时强化优势并弥补不足。

二、中国共产党制度建设百年探索的主要经验

制度文明的确立巩固与发展演化体现着国家政治社会领域积极成果的产出情况与政治社会体系的完善程度，制度的创设和存续并非一蹴而就的片刻巨变，而是处于不断反思和创新状态下的系统工程。中国共产党的制度建设历经新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期以及中国特色社会主义新时代，不同阶段的制度建设孕育了各具特色的制度实践和治理经验，在坚持党建引领的前提下形成了某些连续性主题与一致性原则。基于中国共产党的百年奋斗历程归纳并总结制度建设的主要经验有利于概括不同历史发展阶段的制度要素、结构形式与功能体系，并为综合审视当前所处“两个一百年”奋斗目标历史交汇期的重要方位提供动力支持。

（一）新民主主义革命时期的制度建设

新民主主义革命时期的制度建设是中国共产党领导中国人民取得新民主主义革命胜利的重要因素，为中华人民共和国成立初期国家各项制度的建立奠定基础。这一时期的制度建设在长期艰巨的革命斗争任务中展开，具体表现在党的建设、根据地建设、国家制度建设筹备工作等方面。在党的建设方面，中国共产党的集中统一领导制度和相关组织生活制度在对敌斗争和党内整风运动的背景下随形势发展不断调整、巩固并趋于成熟，成为党的强大组织优势的重要来源。在根据地建设方面，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体敏锐地意识到“人是主要的，制度是主要的”⑥《毛泽东文集》（第7 卷），北京：人民出版社，1999 年，第323 页。，并作出农村包围城市、在根据地内推行土地改革制度等决策部署，为从根本上摧毁封建制度根基、赢得军心民心、发动群众力量制定系统战略。①《中国共产党的90 年》，北京：中共党史出版社、党建读物出版社，2016 年，第300 页。新民主主义革命时期的理论思想与制度实践也为中华人民共和国成立初期国体、政体以及各项基本政治制度的建立提供了有益思路，《中国社会各阶级的分析》正确认识了革命时期国内各阶级的关系，《论人民民主专政》阐释了人民民主专政的国家性质，中国共产党基于民主集中制创建的“三三制”抗日民主政权是建设统一战线制度的重要尝试，②马雪松、冯修青：《新中国民主政治的制度化——历程、优势与启示》，《理论月刊》2020 年第1 期。1947 年内蒙古自治政府的成立与1949 年中国人民政治协商会议的首次召开，分别标志着民族区域自治制度与中国共产党领导的多党合作制度的初步确立。总体而言，新民主主义革命时期中国共产党对各项工作的领导制度已经开始成型，党领导下国家各项制度的具体建设思路也逐渐形成，党的组织生活建设与国家制度筹建工作相呼应、党的全面领导作用与各方面积极性有效发挥相协调，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指导下，中国形成了一整套适应革命斗争环境并能够为社会主义制度建设提供实践资源的较为完备的制度体系。

（二）社会主义革命和建设时期的制度建设

社会主义革命和建设时期中国共产党面临继续巩固政权、逐步实现社会主义工业化以及持续发扬人民民主等历史任务，全面确立我国社会主义基本制度、全面建设社会主义成为这一阶段党的制度建设的主要目标。在自身建设方面，党的八大强调民主集中制、党的集体领导制度与扩大党内民主的重要性，指出要坚持密切联系群众的工作路线、批评与自我批评的工作方法，党的全国代表大会常任制被写进党章。各项纪律检查制度的建立也有益于党内监督的顺利开展。在社会主义基本制度建设方面，《中国人民政治协商会议共同纲领》作为中华人民共和国成立之初的临时宪法与施政纲领规定了国家基本政权体系与人民民主专政的国体，1954 年一届全国人大一次会议颁布的《中华人民共和国宪法》确定了人民代表大会的政体。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制度与民族区域自治制度的相继推行，“为我国逐步建立起社会主义经济基础和相应的经济制度，从而进入社会主义社会，提供了根本政治保障”③《中国共产党的90 年》，北京：中共党史出版社、党建读物出版社，2016 年，第438 页。。以生产资料公有制为主体的基本经济制度为我国迈向社会主义工业化赋予制度保障，党的八大分析了社会主义改造完成后我国社会主要矛盾的变化状况，在全国范围内推进社会主义工业化和国民经济体系建设。在持续发扬人民民主方面，中国共产党注重扩大基层民主，在农村地区通过土地改革强化基层政权建设，在城市充分发挥群众性自治组织的联结作用，建立工厂管理委员会和职工代表会议。④徐勇、刘义强：《我国基层民主政治建设的历史进程与基本特点探讨》，《政治学研究》2006 年第4 期。总体而言，这一时期党的制度建设“为中国一切进步发展奠定根本政治前提和制度基础”⑤《习近平谈治国理政》（第3 卷），北京：外文出版社，2020 年，第121 页。，创建了符合阶段性要求和体现总体性规划的制度框架。中国共产党在建设过程中正确认识社会主义社会的基本矛盾，指出这种矛盾“可以经过社会主义制度本身的自我调整和完善，不断地得到解决”⑥《中国共产党的90 年》，北京：中共党史出版社、党建读物出版社，2016 年，第485 页。，彰显出社会主义制度的巨大优势和优越性。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期的制度建设

十一届三中全会拉开了改革开放和社会主义现代化建设新时期的序幕，中国共产党总结历史经验，更加强调制度建设的重要价值。在党的建设方面，中国共产党不断提升执政能力，充分认识到“民主集中制是社会主义制度的一个不可分的组成部分”⑦《邓小平文选》（第2 卷），北京：人民出版社，1994 年，第175 页。。中国共产党贯彻执行民主集中制原则，发扬党内民主，拓宽党内民主渠道，推进党员对党内事务的深刻认识与积极参与，完善党委内部议事与决策机制，逐步推进党的建设的程序化、民主化、科学化。“中国的进步必须通过一个训练有素的权力机构进行，不能绕过它”⑧[美]费正清：《伟大的中国革命》，刘尊棋译，北京：世界知识出版社，2000 年，第409 页。。加强和完善党的领导制度、深化干部人事制度改革也成为这一时期党的建设的重要方向。在经济制度建设方面，以家庭联产承包为主的责任制、国有企业改革逐渐以制度形式得到确立，党的十四大指出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并要求全党集中精力发展社会主义市场经济，党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，党的十七大明确了全面协调可持续的经济发展要求。中国共产党通过坚持经济体制改革与政治体制改革结合进行、协调推进，摸索出中国特色社会主义发展的正确道路。在法治建设方面，中国共产党坚持党的领导、人民当家作主与依法治国相统一，先后制定一系列党内法规，注重党内法规与国家法律有机结合。1982 年宪法的颁布和施行使社会主义民主政治建设进入一个新阶段，党的十五大明确提出建设社会主义法治国家的战略目标，《关于党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例（试行）》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等规范性文件的出台则推动了党内法规制度建设向纵深发展与中国特色社会主义法律体系的优化完善。总体而言，这一时期中国共产党正确认识社会主义的本质和根本任务，努力探索中国特色社会主义的建设道路，通过结合自身建设与社会主义政治、经济、法律体系建设，巩固党在中国特色社会主义事业发展中的核心领导地位。

（四）中国特色社会主义新时代的制度建设

中国特色社会主义进入新时代以来，社会利益格局与公众参与理念的深刻变化对规范权力运行、保障民主参与、发挥制度合力提出了新要求，制度建设在国家战略规划、政策实施与决策制定中占据愈益突出的地位。十八大开启了制度治党的新时代征程，十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化设定为全面深化改革的总目标，党的十九届四中全会更是将中国特色社会主义制度建设与国家治理体系和治理能力现代化确定为贯彻十九大精神、推进新时代发展的核心主题。在这一时期，中国共产党注重揭示中国特色社会主义正确道路、科学理论与有效制度相辅相成的内在关系，①《习近平谈治国理政》（第3 卷），北京：外文出版社，2020 年，第122 页。加强自身建设以引领中国特色社会主义制度建设、强化执政理念以健全民主政治制度体系、提高民生质量以形成双向互动的社会治理格局，构建出全方位、多角度、跨层次的制度建设宏观体系。在党的建设方面，中国共产党坚持激励担当作为与问责容错纠错相衔接、党内监督与外部监督相结合、党员自律与健全法规相协调，权力制约和监督的制度建设更加完善。②阎德民：《新中国的权力制约和监督——历史嬗变与经验启示》，《中共福建省委党校学报》2011 年第3 期。在社会主义制度体系建设方面，中国共产党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，在经济制度建设中落实新发展理念、深化供给侧结构性改革、聚焦国内需求扩大与高质量发展要求，为建设现代化经济体系提供战略遵循；在政治体制改革中将发扬党内民主、培育基层民主、贯彻人民民主凝练为国家民主政治建设的有机链条，将党的全面领导贯彻到各个领域和各个方面；在新型社会治理格局塑造过程中保障人民生活、尊重鼓励多方参与、努力构建共建共治共享治理局面。总体而言，进入新时代，中国共产党坚持自身建设与社会主义整体制度体系建设充分衔接、有效互动，归纳历史经验与实践启示形成新理论，加强科学理论指导新型实践以形成新制度，我国制度建设更加凸显总结性与创新性、系统性与突破性、实效性与长远性、针对性与操作性，各方面制度独特功能的充分发挥与社会主义制度整体合力的逐步形成共同推动我国制度优势向国家治理效能的转化。③《习近平谈治国理政》（第1 卷），第9 页、第379 页。

三、中国共产党制度建设百年探索的治理效能

中国共产党制度建设的百年奋斗历程表明，系统全面、优势突出的制度体系建设是夺取中国革命、建设与改革事业伟大胜利的重要成果，更是在未来发展前景中巩固发展成就与保持改革绩效的有力保障。当前国内国际社会处于百年未有之大变局，政治、经济、社会、思想观念等方面新因素层出叠见，实现制度优势向国家治理效能的有效转化成为中国共产党把握时代条件、优化发展路径和取得更大成绩的必要选择。阐释这一转化过程的内在机理既需要分析社会主义制度体系与当前国家治理过程的互构关系，又要通过审视制度优势向治理效能转化的理论逻辑来探索二者的转化机制。

（一）社会主义制度体系建设与国家治理体系和治理能力现代化的互构关系

党的十八大明确指出到2020 年全面建成小康社会之际，我国将构建出系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，党的十八届三中全会强调全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，其中制度建设是全面深化改革的根本方向，国家治理则是具体实践的鲜明指向。①《习近平谈治国理政》（第2 卷），北京：外文出版社，2017 年，第289 页。这一论断不仅是中国共产党在百年奋斗历程中总结历史经验、创新理论思想、推动实践发展的生动体现，而且彰显出制度建设与国家治理的内在契合性。

一方面，社会主义制度体系建设是完善国家治理过程的基础与保障。制度建设往往表现为制度成果的创设、制度功能的演化与制度规范的形成，涉及对行动者的偏好结构、行为模式和行动逻辑加以塑造、引导甚至限制的过程。当代国家治理与仅仅强调单向度权力运行的统治模式或管理方式有着根本差异，前者的实质是政府、市场与社会等各类主体基于共同规范，围绕特定主题展开有序讨论，产生共赢互惠、并为参与者所普遍接受的协商成果。国家治理体系和治理能力现代化要求提供一整套科学有效的制度性规范作为人们的行动基石与改革的衡量尺度，并依赖持续性的制度供给发挥连续性的特定功能来保障现代化进程的顺利进行。现代化的国家治理过程致力于理顺复杂关系、协调多元利益与化解多样冲突，必然包含不同层级、不同领域参与主体的配合协作，而治理机构责任归属不清晰、沟通机制不畅通都会阻碍国家治理效能的提升，因此有效的制度安排可以通过优化治理层级、明确权责归属来降低治理费用、减少治理成本。②胡鞍钢：《中国国家治理现代化》，北京：中国人民大学出版社，2014 年，第89 页。另一方面，制度建设在国家治理的背景与过程中系统展开，治理现代化的程度体现了制度建设水平并为后者赋予发展前景和动力支持。国家治理体系和治理能力现代化兼具政策导向与系统规划的基本属性，新时期推进党的制度建设需要把握现代化过程的行动背景及其内部种种要素。治理的现代化在本质上反映了治理过程是否实现善治，后者包含合法性、透明性、责任性、法治、回应与有效六个基本要素，③俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000 年，第9—11 页。国家治理体系作为制度体系及其执行能力的集中表现，是制度建设的集合体，这种对善治的强调为衡量国家制度建设的发达程度与发展水平提供了有效尺度，并为指引制度建设方向提供了相对具体的可行方案。此外，国家治理体系和治理能力的现代化并非一劳永逸的过程，需要制度建设维持创新状态，由此设置制度建设的目标愿景与完善动力。

（二）制度优势与治理效能的同构关系

党的十九届四中全会全面总结了我国在党的集中统一领导制度、人民当家作主的民主政治制度、全面依法治国的法制建设等方面的显著优势，首次提出将制度优势更好转化为治理效能的战略目标。概括来看，中国各项制度建设在对历史经验加以创造性转化、侧重构建系统完备的制度体系、聚焦现实形势适时调整建设方向等方面展现出巨大优越性，并在实践导向与务实取向上表现优异。将制度优势转化为治理效能需要充分考虑二者互为表里的同构关系。

一方面，巩固制度优势是提升国家治理效能的逻辑前提。国家治理过程包含复杂的政治社会现象，行动者或各类组织的和谐有序关系可以保障社会公众持续参与的积极性与协商民主的实效性。但由于行动者或组织聚合了所属领域的特定利益，其策略选择或价值偏好往往基于各自的利益考量，因而难免出现关系不协调、权责不清晰等问题，加之改革开放后个体户、自由职业人员等新的社会阶层人士与新兴社会组织不断涌现，社会观念与利益格局的结构性调整也为治理效能的提升增加了体制外压力。中国共产党制度建设包含政治、经济、文化、社会各个领域中多元复合的结构体系，这种着眼长远和立足全局的独特优势不仅有助于中国共产党通过强制性权力，从宏观视角和综合视野出发将行动者之间的关系处理、冲突化解或矛盾消减置于制度化空间内进行解决，而且也会凭借某些阶段性、规范性成果来激励社会公众广泛参与，将个人局部利益与公共长远利益加以整合，将不同群体各异取向融合成共同行动。党的制度建设也可通过确定某些共同价值与利益目标来塑造人们的激励结构或偏好排序，促使行动者在当前制度环境中遵从适宜性逻辑采取符合组织规则与规范的行为。①刘乃源、马雪松：《政治制度建设——社会主义政治建设的核心内容》，《广西社会科学》2012 年第9 期。另一方面，国家治理效能是验证和彰显制度优势的有效途径。制度体系改革的有效性需要在国家治理广泛实践中加以验证，邓小平同志在改革开放初期强调，“社会主义制度的优越性已经得到了证明，不过还要证明得更多更好更有力。我们一定要、也一定能拿今后的大量事实来证明，社会主义制度优于资本主义制度”②《邓小平文选》（第2 卷），北京：人民出版社，1994 年，第251 页。。制度体系的产生过程表现为，从特定实践过程中提取一般性、普遍性规律，形成可用于指导实践的理论体系进而获取有效经验，使之上升为国家所制定的制度形式，这一过程需要分析宏观制度形式和具体程序机制的本质差异，通过大量实证案例反复验证制度设计的合理性与制度功能的适用性，进而探寻制度完善的思路。社会主义各项制度作为历史文明积淀的产物，其创设、维系与演化过程凝结了百年制度建设和国家治理的优秀经验，中国共产党通过健全组织内部的纵向管理体系与纪律监督体系，带动整体社会制度系统发展，当前国家治理布局整体推进、协调运转正是这项制度优势的有力体现。

（三）制度优势转化为治理效能的可行机制

中国共产党制度建设的显著优势与当前国家治理效能密切相连，实现二者的有效转化不仅需要考虑如何更好发挥社会主义制度优势与国家治理独特功能，还要探索如何基于二者的互动关系建立长效化、常态化的可行机制。

其一，坚持和巩固党的全面领导制度。党的集中统一领导制度是中国制度建设的最大优势，更是其余各项制度优势的奠基之处和枢纽所在，推进制度优势转化为治理效能不仅要加强中国共产党的先进性和纯洁性建设，将思想建党、制度治党和依法治党相结合，培育优良作风，巩固组织基础，发挥党的建设对社会主义各项事业建设的引领作用，还要切实提高党治国理政的能力，健全党对国家社会各项重大工作的领导体制、对领导干部和优秀人才的管理机制，通过将党的内部监督体系与国家监督体系有机融合，对公共权力运行施加必要的约束和限制。

其二，实现国家与社会的有机协调。社会主义制度体系作为由中国共产党统筹确立，政府、市场、社会多方面主体广泛参与的治理体系，沟通国家与社会、衔接顶层与基层是这一体系的关键特征。当前中国制度建设要以国家制度形式吸纳更为广泛的利益群体、包容更为多样的意见观点，拓展利益表达渠道、建设利益协调平台、健全利益保障机制，搭建更具包容性与回应性的国家治理体系，优化政府参与国家治理的管理和服务职能，还要通过充分凝聚社会广泛共识以引导个人的局部诉求融入整体的公共利益，形成社会公众自主参与和有序参与的长效机制，巩固开展社会动员和资源汲取的社会基础。

其三，协调推进制度建设与制度执行。制度优势转化为治理效能必然是长期持续的过程，这一过程不能仅仅依靠确立科学合理的制度形式或制度规范，更要以长远眼光探索制度设计切实转化为实际效能的程序机制，进而保障制度执行的有效性。在制度建设层面，要以有效稳定的制度设计为各主体的参与行为提供可供遵循的规律、可供纠偏的规范、可供突破的环节，使当前制度建设充分体现国家治理的结构性特征与背景性要素并同党的与时俱进优势相互匹配。在制度执行方面，要强化领导干部的制度意识与制度思维，顺畅制度体系和治理体系各个层次与环节，将协商、决策、监督、追责相辅相成的治理链条嵌入制度体系之中，确保制度顶层设计更加成熟更加定型，合理审视地方探索在分层对接中可能出现的问题，推动纵向的上下层级间领导配合与横向的平级机构间合作互动。